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【期刊名称】 《中国法学》
论环境民事公益诉讼
【英文标题】 On the Public Environmental Civil Litigation
【作者】 叶勇飞【作者单位】 浙江大学法学院
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 利益 环境民事公益诉讼 环境权 公民诉讼
【期刊年份】 2004年【期号】 5
【页码】 105
【摘要】

环境权是一项公益性与私益性相结合的权利。因此,既可私益诉讼,也应允许公益诉讼。无论英美法系还是大陆法系,许多国家,对涉及公益的诉讼都建立了相应的诉讼机制,其中环境公益诉讼在这些规定中往往占重要地位。而我国现行的法律框架里,并无环境民事公益诉讼的立足之地。相反,实践却在急迫的呼唤环境民事公益诉讼的出现。因此,我国可借鉴外国立法模式,建立具有中国特色的环境民事公益诉讼法律制度。

【英文摘要】

Environmental right integrates private interest and public interest.Therefore,disputes in environmental fights Can be solved through both action for private interest and action for public interest.This is what civil action flor public interest means in environment law.In both the Anglo—American law system and the continental law system.many countries have established corresponding mechanism for public interest litigation,in which action for environmental public interest talkes a significant positon.However,it does not have a foothold in the present legal framework of China.hl contrast.there is an urgent need for the emergence of civil action for environmental public interests.Therefore.China needs to establish the legal system of civil action for environmental public interest with Chinese characteristics,by drawing On the legislation model Of foreign countries.

【全文】法宝引证码CLI.A.12398    
  一、环境民事公益诉讼概念界定
  (一)环境民事公益诉讼的概念
  环境民事公益诉讼,包含在环境公益诉讼当中。环境公益诉讼是指为了保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动;它也是针对保护个体环境权利及相关权利的“环境私益诉讼”而言的。在美国,把与土地活动有关的环境影响分为公妨害[1](public nuisance)和私妨害[2](private nuisance)。[3]因公妨害而引发的环境法律救济叫环境公益救济;因私妨害引发的环境救济则叫环境私益救济。[4]而上述的救济手段中即包括了诉讼。笔者认为,此种划分方法存在明显的不足。一般情形下,“公妨害”与“私妨害”有着明显区别:如某企业向一国有湖泊——西湖排泄污染物,致使该湖水质被破坏,其明显侵害的是公共的环境权益;而将污染物排向某农户耕作的农田造成的损害则侵害了农户的个体利益,其区分显而易见。但在某些特定情况下,“公妨害”与“私妨害”之间存在着明显的竞合:如某企业污染西湖不仅造成西湖水质的破坏,同时也使某承包户在西湖里放养的鱼类质量和数量的降低与减少;再如,一企业排放废气不仅使周边居民受其损害同时亦破坏了公众所享有的大气质量。此时,一个行为将会同时造成公妨害和私妨害,而仅以哪一类妨害引发的诉讼来划分公益诉讼或私益诉讼是不合理的。也就是说,在这种情况下,受害者既有可能提起私益诉讼也存在着提起公益诉讼的可能性,然一旦结合了其诉请之目的,其诉讼的性质即可变得明朗,故以诉讼之目的来给公益诉讼下定义应当更为合理。
  环境民事公益诉讼可定义为:法定的组织和个人根据法律规定,为了保护社会公共环境权益,对违反环境法律、侵害公共环境权益者,向人民法院提起并要求其承担民事责任由法院按照民事诉讼程序依法审判的诉讼。其明显的特征是:
  (1)环境民事公益诉讼的目的是为了维护社会公共环境权益。虽然从间接或长久的角度考虑,侵害公共环境权益亦可对每个个体的权益产生侵害或侵害的可能性,也即其诉讼的结果存在着间接维护或有利于个体利益的效能,但其提起诉讼的目的与直接为保护个体本身利益的私益诉讼仍不相同。
  (2)环境民事公益诉讼的起诉主体广泛,其起诉人可以是任何组织和个人并且不需与本案有直接利害关系。也就是说,原告的资格不仅仅限于其合法人身权利与财产权利受到损害的人。在一般诉讼中,侵害行为侵害的往往是原告的合法权益,且这种侵害已经成为事实,然而在环境民事公益诉讼中,侵害行为侵害的是社会公共利益,对原告可能仅有不利影响,并无直接的利益损失,但由于公共利益的重要性与私益的相关性,[5]仍允许其提起诉讼。
  (3)环境民事公益诉讼成立的条件可以是损害结果已经发生,也可以是损害结果未发生但有可能发生。由于环境损害存在着长期性、潜伏性、不易逆转性等特点,其损害的结果在侵害人实施侵害行为时不一定能立即表现出来,而可能要经过一段相当长的时期方可实际爆发,而一旦这种结果发生,则可对环境造成极大损害,且不易消除这种损害。鉴于此,各国的环境法中“预防为主”的原则都有了新体现,相应地在诉讼机制上也应与之相配套,即允许在损害结果未发生的情况下进行诉讼,以“防患于未然”。当然须以该种损害明显会发生为前提。[6]
  (二)环境民事公益诉讼与几类相关诉讼的区别
  在我国及国外的环境诉讼机制中,有几种与环境民事公益诉讼相近的诉讼制度,但仍与环境民事公益诉讼存在明显区别:
  1.环境民事公益诉讼与我国的代表人诉讼
  代表人诉讼制度存在于我国民事诉讼机制中,在环境民事诉讼中也得到了越来越多的应用。但其与环境民事公益诉讼仍存在着不可逾越的区别。首先,虽然这一诉讼制度中维护的利益主体人数众多,但毕竟代表的利益与社会公共利益这个概念相差甚远。而且这么多数量的人的利益是相同的,表面上看维护了一个整体的利益,但他们的共同利益仅是每个个体利益的简单相加,从本质上分析,它仍是全体成员的“私益”,与“公益”诉讼的保护公共利益的目的迥然不同,也就是说代表人诉讼仍然属于“私益诉讼”而非“公益诉讼”;其次,代表人诉讼中的每一个成员包括代表人都必须对诉讼之标的具有直接的利益关系,也就是说提起诉讼的人必须是与案件有直接利害关系的,但环境民事公益诉讼却是任何人均可提起,不需要对诉讼之标的具有直接的利益。因此,环境法上运用代表人诉讼制度虽然可以使为数众多的人在其环境法上的权益受到侵害时得到一种高效率、低成本的司法救济,但鉴于社会公共利益到最后应当是每一个社会成员均可受益的,代表人诉讼能保护的利益的范围和性质均不可能与社会公共利益相适应,故,代表人诉讼制度并不能适用在保护公共利益的方面。
  2.环境民事公益诉讼与美国环境法上的集团诉讼
  美国的集团诉讼(class action)来源于衡平法程序,是依据衡平法则建制的,也被较多地运用在环境诉讼当中。其诉讼机制与模式与我国代表人诉讼制度相似,但又有三个突出的特点:一是我国的代表人诉讼中设有登记程序,对于没有参加登记的人员,视为不参加诉讼,而集团诉讼则采取了相反的作法,即在法院公告期间没有表示不参加群体诉讼的,视为参加诉讼;二是在代表人的产生问题上,集团诉讼允许以默示的方式消极地认可诉讼代表人的地位,而我国群体诉讼代表人的产生则必由当事人积极地推选;三是我国的诉讼代表人制度允许未参加登记的人另行起诉,只要他在诉讼时效期间内起诉,法院就可以作出裁定适用原判决,而集团诉讼的判决效力包括既判效果,即当一案件作为集团诉讼判决后,其成员不管是否参加,都不能再以同一诉讼标的起诉。[7]这一诉讼制度在本质上与我国的代表人诉讼制度相同,仅是通过个人的诉讼行为来实现部分人的共同利益或共同目的,仍应列入私益诉讼范畴。虽然在美国有新的理论认为应当直截了当地承认集团诉讼具有实现公共政策目的的现实功能,[8]但笔者认为其实现手段是间接的,其直接目的并非是为了保护公共环境利益,所以它仍然无法替代环境公益诉讼。
  3.环境民事公益诉讼与德国环境法上的团体诉讼
  德国环境法上的团体诉讼是指特定的环境保护团体为了维护其成员或其保护对象的合法利益,可以原告的身份提起诉讼,但同时要求必须由环境保护团体在环境公害纠纷中作为原告起诉,来保护其全体成员的利益。而且,法院就环境公害案件所作的判决,仅对该环境保护团体发生效力。[9]这一诉讼制度与我国的诉讼代表人制度、美国的集团诉讼制度相比,显然更进了一步,因为它并不要求原告与诉讼标的具有直接的利害关系,即提起该诉讼并不是为了保护自身的直接利益关系,而是为了保护其成员或受其保护者的利益。[10]从这个角度来看,团体诉讼似乎带有“公益诉讼”的色彩。但我们必须清楚地看到,团体诉讼中保护的还是仅限于该团体成员或受团体保护者的利益,这种利益的承受主体依然是特定的、可数的人群,其与不特定的全社会成员均共同可享有的社会公共利益差距依然巨大,所以团体诉讼至多能称作“他益诉讼”,而非“公益诉讼”。夫妻本是同林鸟
  4.环境民事公益诉讼与美国环境法上的公民诉讼
  美国环境法中的公民诉讼(citizen Suits)是指公民可以依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼,要求违法排污者消除污染,赔偿遭受污染损害公民的损失;敦促联邦环保局和各州执行其法定义务,加强环境管理。[11]公民诉讼权在美国被视为一项“禁止权”(即禁止非法排污权)或强制措施;公民则被视为“私人检察官”,与政府的职能相对应而存在,在实施环境法规中发挥着重要作用。[12]公民诉讼是以公益的促进为建制目的和诉讼要件,诉讼实际的实施者虽然应主张其与系争事件有相当的利益关联,但诉讼的目的往往不是为了个案的救济,而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为,判决的效力亦未必局限于诉讼的当事人。[13]由此可以看出,美国环境法上的公民诉讼正是公益诉讼,它包含了我国的行政诉讼与民事诉讼两大诉讼领域,且包含了部分私益诉讼的内容,范围大大超出本文所讨论的环境民事公益诉讼,但不可否认,它的大部分内容是我国构建环境民事公益诉讼制度时值得借鉴的。
  二、我国建立环境民事公益诉讼制度的法律依据
  (一)宪法依据:环境权作为基本人权的确认
  环境权被确认为一项基本人权,为公民提起民事公益诉讼提供了宪法依据。最初,环境权作为一种自然权利、天赋权利,并没有在法律中加以确认,然而,我们也不能据此否认它的存在。[14]环境权作为一种道德权利,是人的“应有权利”、“与生俱来权利”。[15]
  环境权首次得到国际上的承认是在1972年6月联合国召开的人类环境会议,会议通过了《人类环境宣言》。该宣言宣布:“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”欧洲人权委员会经过十多年的讨论,也接受了环境权的主张。在1973年维也纳欧洲环境部长会议上制定的《欧洲自然资源人权草案》中将环境权作为一项新的人权加以肯定,并将其作为《世界人权宣言》的补充。
  环境权问题在国际社会提出后,特别是《人类环境宣言》对环境权承认以后,有些国家开始在本国宪法上确认这一基本人权。[16]“规定了环境权的40多个国家的宪法或立法文件中,环境权或者是作为人的权利之一,或者是作为国家的职责,或者是二者兼而有之,这些文件都或多或少地使用了修饰词,以人及其需要为中心。”[17]
  我国宪法26条第一款也规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”这一规定虽然不是对环境权的直接确认,但也可据此推导出国家环境管理的职责和公民参与环境保护的权利。[18]
  (二)民法依据:环境权的私权化
  从环境权的经典定义[19]可以看出,环境权既包括公法上的环境权,又包括私法上的环境权。当环境权的概念提出之后,人们首先试图将其写入宪法。但是人们很快发现仅在宪法中规定环境权,即宪法位阶的环境权,并不能充分实现保护环境的目标。[20]有学者甚至认为,创设宪法位阶的环境权,只是政府一方面明白的表示他已经对环境问题有所行动;另一方面也是为了无须为复杂的环境问题本身提出更加具体的解决方案。[21]因此,我们更应重视的是对环境权的非宪法规定,或者说环境权的私权方面的规定。承担这个任务的,首当其冲就是民法。
  对环境权进行民法保护,是民法应尽的义务。站在传统的民事权利体系里观察私法上的环境权,就会发现其具有强烈的社会性,存在着公共性与私益性的强烈反差。私法手段在环境保护中的运用受到重视。但是,此时人们所要寻求的私法手段已不是过去完全以个人利益为本位,权利绝对化的手段。它所要求的是既具有私法内在激励机制和外在表现形式,又有公共利益属性的“社会性私权”,权利是其外壳,社会利益是其内核。
  传统的民事权利体系经过长时期的发展与调整,现在已基本形成了人身权与财产权二元体系。大陆法

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