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【期刊名称】 《中国法学》
弱势群体保护法律问题研究
【副标题】 基于经济法与社会法的考察视角
【英文标题】 A Study on Legal Issues in the Weak Groups'Protection
【作者】 李昌麒【作者单位】 西南政法大学
【分类】 国民经济与社会发展法【中文关键词】 弱势群体 法律保护 经济法 社会法
【期刊年份】 2004年【期号】 2
【页码】 80
【摘要】 弱势群体的保护需要法律制度的支撑。本文从法律的角度对弱势群体的概念做了界定,指出了社会对弱势群体应有的正确认识和法律制度设计必须树立的几个基本理念,讨论了弱势群体法律保护的原则,提出了以社会法建立弱势群体保障性法律保护制度和以经济法构造弱势群体发展性法律保护制度的构想。
【英文摘要】 It is necessary that the law and regulations to protect social’vulnerable groups.This paper.from the point of the view of law,defines the concept of social vulnerable groups,points out the proper attitude to social vulnerable groups as well as the idea of law which protects the social vulnerable groups.and discussed the principle of law protected the social vulnerable groups.In the end.the author constructed the system of law and regulations protected the social vulnerable groups,which was constituted by two parts,security system of law and development system of law,the former made up by social law,the latter made up by economical law
【全文】法宝引证码CLI.A.12360    
  
  我国正处于社会转型期,弱势群体问题是我国目前最大的社会问题之一。党和政府所确立的“立党为公,执政为民”、“全面建设小康社会”、“促进经济社会和人的全面发展”、“保障在全社会实现公平和正义”、“推进就业和分配制度的改革,完善社会保障体系”、“重视解决部分社会成员收入差距过分扩大”以及树立“科学发展观”等一系列指导方针和政策,无不体现对弱势群体的人文主义关怀。我国法学研究尤其是经济法和社会法的研究应当对弱势群体的法律保护问题做出积极的回应,这对于完善我国弱势群体保护的法律体系,促进社会稳定和经济协调持续发展,都具有十分重要的意义。
  一、弱势群体的界定
  弱势群体是近几年来在经济学、政治学、社会学、法学和社会政策研究领域中使用频率很高的一个概念,有的又将其称为社会脆弱群体、社会弱者群体和生活困难群体。对于什么是弱势群体,学者多有见解,有的从社会工作的角度出发,认为弱势群体是指在遇到社会问题的冲击时自身缺乏应变而易于遭受挫折的社会群体;[1]有的从经济角度出发,认为弱势群体是指由于各种内在和外在的原因,在生产和生活上有困难的社会群体;有的从政治和法律的角度出发,认为弱势群体是指在经济、文化、体能、智能、处境等方面处于相对不利地位的社会群体。[2]此外,郑杭生先生认为,“社会脆弱群体是指凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的生活有困难者群体。”[3]陈成文先生在其专著《社会弱者论》中提出,社会弱者群体是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受能力的脆弱性的特殊社会群体。虽然就弱势群体学者们考察的视角有所差异,但可以说,现在社会学界和社会政策界对什么是弱势群体大体上达成了这样一个基本共识,即所谓弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处于不利地位的人群。[4]这表明,弱势群体是这样一些个人或家庭,他们若无国家或社会力量给予帮助或支持,仅靠自己的力量或能力,其生活难以达到社会认可的基本标准。社会学界和社会政策界对弱势群体含义的这种把握,应当说是较为准确的。不过,法学界对社会弱势群体至今未能给出一个符合法律定义的解释,这又是一个需要进一步研究的问题。笔者认为,应当把弱势群体的法学定义置于我国已经制定或者应当制定的体现对弱者保护的具体法律之中并加以特定化,如下岗职工、失业者、农民工、失地农民、退休人员、残疾人以及消费者等群体。
  根据以上对弱势群体基本含义的揭示,弱势群体具有以下三个基本特征:第一,他们的生活状况达不到社会认可的基本标准。所谓社会认可的基本标准是一种主观与客观的统一,一方面它应当考虑到弱势群体的起码生活需要,另一方面应当结合社会经济发展的状况及社会的文明程度来加以认定。第二,弱势群体的弱势地位仅靠自身力量或能力是难以改变的,也就是说他们缺乏自然资本、社会资本、人力资本及均等机会等来改变他们在社会发展进程中的处境。第三,弱势群体的生存和发展状况,只有通过国家和社会的支持和扶助才能得到改变。
  那么,怎样对弱势群体进行分类呢?学者对此也各有见解,从法学的关联性以及对法律制度设计的影响来讲,我倾向于把社会弱势群体分为“自然性的弱势群体”和“社会性的弱势群体”,这种划分主要是基于对弱势群体形成的原因而考虑的。
  所谓“自然性的弱势群体”,一是指生态脆弱地区的人口、受自然灾害影响的灾民等,二是指因生理原因而成为弱势群体的儿童、老人、女性、残疾人、艾滋病患者等。前者成因于弱势群体所生活的自然条件,后者成因于弱势群体自身的自然条件。这种社会弱势群体,是任何时代、任何社会都存在的,他们的存在与社会不公的关联性不强。因此,相对而言,他们的存在对社会的发展及稳定不致构成大的不良影响。但随着社会文明的进步,运用法律的力量改变这部分弱势群体的弱势地位也是不可忽视的,否则极易造成社会震荡。
  所谓“社会性的弱势群体”,指社会性的或体制性的原因形成的弱势群体。社会性和体制性原因是我国弱势群体的一个主要成因。这部分弱势群体是社会利益及社会权利在社会发展进程中分配不公的产物,特别是在我国现阶段,由于社会经济处在转型时期,他们之所以弱,一方面是因为他们几乎没有分享到改革转型的收益,另一方面在于他们又承担了因社会转型而带来的成本。他们主要有企业退休人员、下岗职工、失业者、失地农民、农民工等。这部分人特别是企业退休人员、下岗职工和失地农民,在计划体制时代一度是社会的基本阶层,曾经对社会经济发展作出过巨大贡献,而在社会转型时期他们又丧失了分享社会进步所带来的利益的机会。因此,这部分人的状况是与社会不公密切相关的,他们的生存状况如何直接关系到社会的稳定。
  在对弱势群体作了以上分类后,我认为在界定弱势群体时还应当主要注意以下三个问题:第一,从法律上考察,以上两种划分还不足以概括在社会中处于弱势地位的人群。这是因为,自然性的弱势群体和社会性弱势群体之所以弱主要是指他们在生活上存在着某种困境。而有一种弱势群体之所以弱并不表现为生活上的困难,而是由于其他原因使他们处于相对弱势的地位。如消费者于经营者而言,处于弱势地位;又如,在房屋拆迁关系中,被拆迁者相对于拆迁者而言,处于弱势地位;再如,依据其从事的产业的强弱来看,从事弱势产业(如农业)的人群相对于从事强势产业的人群而言,处于弱势地位。对这种类型的弱势群体国家也应当给予他们特殊的法律保护[5]。第二,应当以一个动态的观念来看待弱势群体中具体成员,即被认为是弱势群体的某部分人可能由于种种原因而改变其弱势地位。相反,某些具有强势地位的人群也可能因为种种原因而加入弱势群体的行列。第三,在对弱势群体的分类上还存在着这样一个问题,即能不能笼统地将工人、农民看成是弱势群体?一种观点认为,从总体上讲,相对于具有较高生活水平的人群来说,工人和农民在我国现阶段仍然属于弱势群体,国家应该把他们当作弱势群体来对待。在我看来,不能笼统地将整个工人和农民阶层归为弱势群体,因为我国工人和农民在政治上是国家的主人,在生活水平上也有很大的提高,不能将他们整体视为弱势群体,否则就可能出现这样一个悖论,即我国市场经济的发展是建立在占人口绝大多数的工人、农民的弱势地位的基础上的。面对这两种观点,可能引发这样一个思考:一方面工人、农民是国家的主人,另一方面他们的生存状况特别是农民的生存状况并不能尽如人意。有一篇对中国社会各阶层划分的文章将农民划为十大阶层中的第九阶层,仅仅高于无业游民。这表明尽管不能从总体上将工人农民划分为弱势群体,但是国家也应当采取措施包括法律措施改变工人和农民的生存状况,只有这样才能从政治上和经济上体现我国人民民主政权是以工农联盟为基础的政权。
  二、弱势群体法律保护的基本理念
  法律作为社会的一种制度,其理念应当与社会普遍的认识相融洽,游离于社会整体意识之外的法理念只能是空中楼阁,没有根基。这就要求我们在讨论弱势群体法律保护的基本理念时,将社会应当怎样正确看待弱势群体的社会公众意识一并加以分析。因为正确的公众意识是使弱势群体法律保护的基本理念得以彰显和实现的重要前提和基础。
  (一)在观念上应当完成几个方面的转变
  1.从对弱势群体歧视向对他们进行人文关怀的转变。在相当长的一段时间里,人们往往把懒惰、游手好闲、愚昧无知等不良习性与那些处于社会低层的人群联系起来,甚至认为他们之所以弱是“命中注定”或是“贫穷即有罪”,进而向他们投入歧视的目光。比如,在十六、十七世纪的英国,一些富人惧怕从乡下涌来的城市乞丐危及他们的利益,而建造“改造房”把他们圈起来,实际上让他们从事最为低等的劳动而换取起码的生存机会。[6]这大概类似于我国过去曾经实行过前不久又被取消的盲流人员收容所。无论是“改造房”还是收容所,它们所体现的并不是对弱者的关怀和扶助,而更多的是歧视。现在我们应当以保障弱者的基本生存权的理念去善待弱势群体。
  2.从对弱势群体的随机性救助到建立较为固定性的生存保障制度转变。对弱势群体的保护,许多国家都是以慈善事业的面目出现的,其所体现的仍然是社会对他们的一种“恩赐”。在我国,许多地方政府在春节期间大都要进行“送温暖”活动,这样一种活动所体现出来的党和政府对弱势群体的关怀所带来的积极意义是不可低估的,并且它也能对相当部分的弱势群体给予一定的生活保障,但更深层次地思考这一问题,笔者以为这样一种活动可能会产生两个方面的问题:一是对于弱势群体的整体而言,由于活动的涉及面有限,可能会造成处于同样境遇的部分弱势群体因为未能得到参与的机会而丧失被救助的可能的情形;并且在参与的救助者之间也可能因为活动的“规格”和“档次”的不同而造成救助程度的高低不同。二是这种活动容易使个别官员产生恩赐的想法,而对于被救助者而言,他也可能产生感恩戴德的心理,双方的这样一种心理状态与我们正在建设的社会主义政治文明的价值目标也是格格不入的。因此我们应当把这种活动提升到一个对弱势群体的权利保障的高度去认识,并使其制度化,以改变目前在这种活动中所反映出来的救助的不平等和不全面的问题,最终通过制度设计将这样一种行为转化成为政府所应担负的生存权的保障责任。
  3.从对弱势群体的单纯的自我救济责任向社会连带责任的转变。[7]任何人作为社会中的一员,都应当具有一种自我生存的欲望和能力,同时一个人又不可能脱离社会而独立存在,人生活在一个世界上,都有一个共同目标,而这个目标单靠个人的力量是根本无法达到的。因此,就人的生存和社会发展而言,他们是互相依存的。也就是说他们必须结成一个承担社会连带责任的共同生活体。在这个共同生活体内,一个社会成员所遭受的生活风险,单靠个人力量是难以克服的。因此,克服这种风险并非仅仅是个人的责任,其他社会成员也应当负有一定的责任。
  4.从对弱势群体救助的单纯“输血”向“输血”和“造血”并重的转变。如果弱势者的基本生存都难以维持,那么“输血”当然是首要的,只有这样才能保持其生命的延续。但是救助的目的又不能仅仅只限于他们能够活下去,更重要的要给他们提供机会和条件,使他们能够自救和发展。
  (二)在法律制度设计上必须树立几个基本理念
  对弱势群体的保护,既可以通过市场的力量,也可以通过政府的力量来实现,无论那种力量都离不开法治的保障。为什么要运用法律对社会弱势群体予以保护呢?人们首先想到的是社会文明进步的要求或社会道义的要求。这种认识是有一定的合理性的,但从对弱势群体法律保护历史发展看,并非完全如此。这里特别从法律理念的角度,阐述经济法和社会法在对弱势群体进行法律保护时所应有的几个基本理念。
  1.整体公平理念。首先,从一般意义上讲,法律的基本价值就是公平。如前所述,除自然性弱势群体外,社会性弱势群体的存在,在很大程度上是社会权利分配不公和社会结构不合理等制度性障碍的产物。因此,矫正社会权利分配不公和社会结构不合理是对弱势群体保护的最基本的法律理念。其次,从我国当前社会性弱势群体的成因来看,我国的社会性弱势群体的形成与我国转轨过程中的权利分配制度出现的真空有关,这种缺失又使得权利分配不公的问题更为凸显。如经济转轨过程中的退休人员、下岗人员、农民工、失地农民等,尽管他们曾经或正在对社会经济发展作出贡献,但是由于缺乏完善的社会保障制度,他们的一些基本权利在现实中也常常不能实现或者无端地被剥夺,因而难以获得达到社会公认的基本生活标准所需的收入,这对他们显然是不公平的。因此,建立对弱势群体的权利保障法律体系,实现社会公平和正义,也是对弱势群体保护的基本的法律理念。当然,这里所指的公平并不能等同于均等。这意味着在弱势群体的法律保护中,公平并不是要消除弱势群体与强势群体之间存在的差距,而是要通过各种法律途径把差距调整到合理的范围之内。如通过劳动法、宏观调控法、社会分配法、农业法以及消费者保护法等,使弱势群体的权利得到保护,以求得弱势群体与强势群体的差距趋于合理的状态。
  2.实质公平理念。在商品经济或市场经济以及由此建立的传统法律中,社会成员在形式上是平等的,他们的财产权益、自主意志乃至政治权利都受到法律的公平保护。但这种形式上的公平很可能掩盖实质上的不公平。因为首先,在商品经济或市场经济条件下,虽然在原则上每个人都有平等的机会,但在实际上,由于每个人的出身、能力、受教育程度和职业状况等有所不同,从而出现劳动收入的不等。市场机制和传统法律不仅承认这种差别,而且维护这种差别。其次,在商品经济或市场经济条件下,物品的分配由货币选票而不是最大需要决定,即物品只能交给那些有货币选票的人。这种情况恰恰是市场机制和传统法律的要求。上述收入和消费上的不平等,将进一步引起贫富悬殊和社会不稳等严重的社会问题。因此,透过形式公平,谋求实质公平应当成为我们注重的一个基本取向。实质公平要求我们在传统法律制度以外建立新的法律制度,对弱势群体给予倾斜性保护,尤其是提供物质帮助,以缩小贫富差距。例如,确立税收制度(如个人所得税、遗产税等),通过向高收入者征税,向低收入者转移的方式来降低收入的不平等;确立社会保障制度,对老、弱、病、残及其他需要社会帮助的人提供帮助,由此降低收入的不平等。
  3.社会发展理念。首先,法律是社会关系的调整器,其主要目的和功能在于维护和促进整个社会的稳定与协调发展。而社会是一个有机整体,弱势群体是社会有机体的一部分。按照有机体各部分的功能互补、相互依存观念来看,如果不保障社会弱势群体的权利或在社会权利分配中出现不公,损害或者忽视弱势群体的利益,那么,整个社会的公平也将受到损害。这就决定了国家不仅仅限于对弱势个体的消极保护如完善社会保障制度等,更重要的是要从整个社会发展着眼,对弱势群体进行积极保护。这就需要国家通过制定促进落后地区的开发、促进中小企业的发展、扶持弱质产业等法律制度,从总体上促进社会经济的全面发展,只有这样才能从更高标准上改善弱势群体的经济境遇。其次,从社会的构成来看,社会是人与人在各种活动中形成的各种关系的总和。因此,社会整体发展又与构成整体的各个体之间密不可分。如果我们把构成社会整体的个人看作社会经济发展的主要要素,那么人的要素质量就会对社会经济发展起决定性作用。因此,保护弱势群体还要从社会整体发展观出发,通过提高弱势群体的受教育水平和公共卫生水平,从整体上提高弱势个体的文化素质和身体素质。因此,对弱势群体保护的社会整体发展观不仅包括社会经济整体发展观,而且包括社会整体文化、教育和卫生发展观。
  4.社会安全理念。社会安全是一个广泛的概念,但它最集中的体现是国内的社会安全和国家的国际竞争能力的提高。就国内的社会安全而言,主要取决于社会各阶层关系是否和谐。历史经验证明,忽视对弱势群体的保护,就可能引发不同社会群体之间的冲突,最终动摇一国的社会稳定与安全。而没有社会的稳定与安全,社会经济发展几乎是不可能的。就提高国家的竞争力而言,随着国际经济一体化的发展,经济竞争已经超越了一国的范围,参与竞争的主体不仅限于商业组织,国家在国际竞争中也扮演重要角色。我国加入WTO后,地区、部门、城乡之间强弱差距可能会进一步扩大,然而受冲击最大的是那些弱势群体积聚地区、弱势群体产业及弱势群体自身,而受益者则可能是那些具有较强竞争优势的群体。这就需要采取必要的措施平衡强弱之间的不合理和不公平的差距。经验证明,弱势群体过大,就会在国际竞争中处于不利的地位,最终亦影响到整个社会的经济的运行。
  三、弱势群体法律保护的原则与制度构想
  (一)弱势群体法律保护的原则
  按照学者的解释,作为法律原则,它应当具有价值宣誓和克服成文法的局限性的双重意义。[8]因此,我们所确立对弱势群体法律保护的原则,应当为保护弱势群体的立法、执法、司法、守法提供具有指导意义和实用价值的根本的指导思想或准则。
  1.公平优先兼顾效率原则。“效率优先,兼顾公平”是我国收入分配制度改革所必须遵循的原则。在过去的经济学和法学研究中,通常是把效率与公平兼顾作为分配法的基本原则。当然公平与效率是应当兼顾的,因为效率与公平存在着相互贡献的问题。一般地说,公平与效率分别处于两级,效率与公平是异向变化的,即效率的增加会导致公平的减少。相反,公平的增加则会导致效率的减少,但这也并不是绝对的。在一定条件下和一定范围内,效率与公平的变化也可以是同向的,即公平程度的提高伴随着效率的增加,这个范围就是国家进行再次分配的限度。因此,我们主张在初次分配和再分配两个不同分配层次上适用不同的分配原则,从而最终达到在整个分配过程中实现效率与公平的有机统一。[9]党的十六大报告指出,初次分配注重效率,再分配注重公平,[10]这无疑是正确的。保护弱势群体也涉及到分配问题,从某种意义上讲,它更多地涉及的是再分配的问题,因为改变弱势群体的境遇在很大程度上是通过再分配而实现的。为此,在再分配环节中,国家应从社会公平理念出发,加大收入分配的调节力度,重视部分成员收入差距过分扩大的问题,提高低收入者的收入水平,调节过高收入。这就需要国家通过预算调节、税收调节、财政转移支付、强制性社会保险、实施公共工程计划以及在特定时期实行工资和物价管制等法律措施[11],对弱势群体进行保护。
  2.消除贫困与消除社会排斥并重原则。这个原则主要是基于单纯依靠贫困救济反而会加重贫困程度的考虑而提出来的。目前,西方国家主要是通过福利政策来消除贫困。福利政策在消除贫困方面有得有失,但是不少人倾向于认为失大于得。因此,自20世纪90年代开始,西方国家乃至国际社会都在重新审视福利政策,逐渐把反贫困的社会目标转移到社会环境尤其是反贫困政策的后果及其相关的社会评价上。1995年在丹麦哥本哈根召开的“社会发展及进一步行动”的世界峰会上,将“社会排斥”视为消除贫困的障碍,要求反对社会排斥,致力于社会整合。所谓社会排斥是指主导群体或者优势群体在社会意识和政策法规等不同层面上对边缘化的贫弱群体的排斥。其中包括忽略弱势群体的存在,不重视乃至剥夺他们的生存和发展利益等。所以,对弱势群体

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