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【期刊名称】 《中国法学》
私产在征收征用中的公法保障机制研究[1]
【英文标题】 On the Public Legal Protection of Private Property in Domain
【作者】 吴建华赖超超【作者单位】 南京工业大学东南大学
【分类】 民政和社会保障事业管理法【中文关键词】 私产 征收征用 公法保障
【期刊年份】 2004年【期号】 6
【页码】 48
【摘要】

公民私有财产权,不仅是私法中的权利,同时也是公法上的权利,应受到宪法和行政法的保护。基于公共利益需要而设置的征收征用制度,与公民私有财产存在着冲突,因而,在征收征用中应给予私有财产以充分的保护。这种保护应通过多种保障机制来体现:一是目的保障机制,确立私有财产的概念及其确认制度、公益判断制度以及私有财产与公共利益权衡制度;二是程序保障机制,在征收征用实施中,设定审查决定、命令实施、当事人异议、听证等一整套具有良好可操作性的保护公民私有财产的制度;三是补偿保障机制,遵循充分、及时而有效的原则给予相对入金钱或实物的补偿。

【英文摘要】

Private property rights exist both in private law and public law.Therefore,it should also be well protected by the constitution and the administrative law when conflicting with public power just like expropriation And this protection Can be embodied by several guarantee mechanisms like guarantee mechanism of purpose、 guarantee mechanism of procedure and guarantee mechanism of compensation.

【全文】法宝引证码CLI.A.12420    
  
  2004一年通过的宪法修正案明确了“公民的合法的私有财产不受侵犯”,这标志着我国公民的私有财产权开始从一般的民事权利正式上升到了宪法权利的层面。但是,宪法修正案又作出了如下限制:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”以及“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”,从而在宪法中确立了基于公共利益(以下简称公益)的征收征用制度,由此便使得公民私有财产(以下简称私产)在征收征用中的保障问题显得极为重要。
  一般而言,尊重公益能够创造私益个体难以成就的社会福址,许多人因此走进了公益永远大于私益的理解误区,在征收征用行为中,认为在任何时候都应牺牲私产而成全公益,甚至不讲方法不讲程序地野蛮执法。实际上,征收征用是以对公民私产的剥夺或限制为成本、以公益为收益的一种抽象的利益权衡的结果,如果收益大于成本则公益优先,而一旦预计的收益不及成本则私益优先,而不论何种情况,公民私产的保护都是不容忽视的,本文即对私产在征收征用中的保障机制展开研究,从目的、程序和补偿三个方面具体论述。
  一、目的保障
  征收征用,作为一种对私产的剥夺和限制,其目的的正当与否对私产而言是基本的事前保障。笔者认为,征收征用应同时满足两个目的——保护私产和实现公益,私产的保护是贯穿征收征用的鲜明主题,而公益是私产被征收征用的唯一理由,两者的同存和融合有力地保障了公民私产。
  (一)私产保护
  在中国漫长的封建社会,私产曾长期被视为“万恶之源”,无论是官方的主流意识形态还是民间的公共舆论,都对私产怀有根深蒂固的偏见,在人民的财产权利面前,政府公权力也素来保持着威严的高姿态;在曾经的计划经济体制下,中国公民几乎没有私产,也没有财产权的概念,使得我国公民财产权的保护跟不上时代文明的步伐。历史一次次向世人证明:如果一个社会中公民没有私产,社会就不能进步;如果公民拥有私产却得不到法律的保护,社会就不会有稳定。
  关于私产保护,各国在二战前后有着不同的观点:
  1789年,法国大革命最先提出“财产是神圣不可侵犯的权利”,反映了新兴资产阶级对财产保护的强烈要求。从那以后,推翻封建专制统治、建立资本主义制度的国家,都把私有财产神圣不可侵犯原则写进了自己的宪法,对社会进步起到了巨大的推动作用。
   但在二战后,私有财产权的绝对化已经影响到了社会整体的发展,《日本国宪法离婚不离婚是人家自己的事》、《意大利宪法》、《德国基本法》等许多资本主义国家纷纷修改宪法或重新制定宪法,在私产保护方面,出现了三个明显的变化:(1)保护私有财产,但不绝对化;(2)对私产作出限制,要求服从或不损害公益;(3)政府可以依法有偿征收私产。[2]
  从上述国外的规定来看,可知,公民的合法财产权应是一种附有义务的绝对控制权,这种权利不仅仅对抗其他公民,也同样对抗任何国家机关和社会团体,任何人想要取得公民的财产权,只有经过公民本人的同意——作为个体意志亦或公民整体意志上升为国家意志的一种表达。
  在对私产的违法侵害中,包括私法意义上的侵害和公法意义上的侵害。首先,在私法意义上,公民的私产可以通过公民与他人(包括作为平等主体参与市场经济生活时的国家机关)自愿达成的合同转让或者自愿放弃、捐赠,此时我们应该给予私法意义上的保护;其次,在公法意义上,由于公权力天然的扩张性,“公民的合法的私有财产不受侵犯”的宪法规定拉出了保护公民私产的警戒线,主要表现在禁止违法公权力行为对私产的侵犯,此种侵犯所致的损害应得到国家赔偿。
  公民财产权具有相对性表现在现代社会中所不可避免的对公民私产的两类合法制约之中。其一,财产权的行使以及行使的内容、界限等必须符合社会公共利益的原则,即每个公民所必须承担的社会约束;其二,国家可以基于社会公益的需要依法对公民的私产进行必要的限制甚至剥夺,主要包括税费征收和行政征收征用,前者是公民间平等的公平牺牲,故而不需要补偿,而本文所探讨的行政征收征用则是对个别公民的财产权利的剥夺和限制,是一种公民间不平等的特别牺牲,应该得到国家的补偿。
  此类制约的合法存在源于法律授权(本质是人民的“同意”),因此是公民在法定限度内必须容忍的,但是,这并不意味着此种相对性可以延至授权范围之外的财产权,比如,国家在依法征用私人的某项财产使用权时,公民所享有的财产所有权、受益权、处分权等其他权利应该在征用中受到绝对的保护而不受影响。
  生命、自由与财产被称为三大古典人权,在当今社会,私有财产权的重要意义还在于“限政”,所谓“风能进,雨能进,国王不能进”,它是抵制国家公权力扩张本性的最好武器。所以,在征收征用中,其行为所指向的私产不但应该自始至终受到保护,还应以其享有的其它财产权防止和抵制行政权力的违法使用或者滥用。
  (二)只能基于公益的目的
  征收征用只能基于公益的目的,“缺乏公共利益的征用是违反宪法的,即使给付补偿,也不能被治愈为符合宪法”[3],故而,公益目的不但是征收征用合法存在的唯一理由,而且是其成立的必要前提,对于征收征用中的私产保护来说,公益目的控制是一种极为有效的事前保障。
  对于公益的涵义,至今还没有一个明确的判定标准,虽然几乎所有民主国家和地区都认同征收征用必须以公益为出发点,但是他们对公益的认识和规定却各不相同,也许公益的“最大特别之处,在于其概念内容的不确定性”,包括“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”[4]。
  法国在《人权宣言》第17条规定了公用征收的目的是公共需要,19世纪法国以公私财产的划分来界定公益需要,凡能产生公产(指供公众和公务使用的一切财产)增值的法律效果,均视为公益的需要,反之则是违反了公益目的,并在1977年颁布了公用征收法典,在卫生健康、社会行动、文体、经济、城市规划等方面的立法中对公共需要的范围分别作了特别规定[5];日本在《日本国宪法》第29条规定:“财产权的内容,应符合公共福祉,以法律规定之”,《土地收用法》第3条还具体列举了35项共49种可予以行政征用的具有公共利益性的事业,《关于取得公共用地的特别措施法》、《都市计划法》、《住宅地区改良法》等也对公共利益做出了具体规定[6];《德国基本法》第14条第3款规定:“只有为了社会福利才能允许征用”,此外,德国并无统一的征用法,而是由各邦自行制定,例如巴伐利亚邦1978年7月25日公布的《应予补偿的征收法》第1条规定:“财产之征收,系为达成公共福祉为目的之计划”,并规定了8项可予以征用的具有公共利益性的事业[7];而在台湾,《土地法》第208、209条都分别规定了国家为兴办公共事业和为实施国家经济政策可以征用土地,第208条还列举了国防设备、交通事业、公用事业、水利事业、公共卫生、公共建筑、教育学术及慈善事业、国营事业和其他事业共9项可予行政征用的公共事业,第14、29、34、92条具体规定了为实施国家经济政策可予行政征用的公共利益的范围,此外“戒严法”第11条、“总动员法”第5条也对可予行政征用的公共利益作出了规定。[8]
  可见,各国和地区一般都会在宪法或基本法中规定基于公益可为征收征用[9],然后再通过各个部门法作出操作性较强的规定,但鲜有制定统一的征收征用法律的,而且对于公益的涵义各国或地区普遍都没有进行细致的描述。
  相比之下,目前我国关于征收征用的目的在立法上同样也只是笼统地规定为“公共利益”,现行《宪法》第10条和第13条、《土地管理法》、《人民警察条例》、《消防条例》、《外资企业法》、《中外合资企业法》、《国家安全法》、《戒严法》等都对可以行政征收征用的公共利益范围作出了相关规定,但大都范围宽泛,具有极大的不确定性,既不利于市场经济发展的需要,也不利于保护公民的权益,在实践中存在着许多为了纯粹的个人或群体经济利益而进行有名无实的征收征用,甚至打着公益的旗号大肆横行,成为政府介入市场经济的借口。尽管对“公共利益”作出明确界定十分困难,但是为了使相对人有明确的法律可依、
北京大学互联网法律中心

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