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【期刊名称】 《中国法学》
行政法律责任的规范分析
【副标题】 兼论行政法学研究方法
【英文标题】 A Normative Analysis on Administrative Legal Obligation
【作者】 古力余军【作者单位】 浙江大学法学院浙江工业大学法学院
【分类】 其他
【中文关键词】 行政法律责任 法学研究方法 法律学 规范
【期刊年份】 2004年【期号】 5
【页码】 37
【摘要】 本文从行政法律责任概念的语义分析入手,在法规范的语境中从逻辑形式、社会事实和价值评价机制三个方面阐释了行政法律责任概念完整的构造,进而展开对行政法研究方法的思考。文章认为,作为法律学分支的行政法学之研究方法,应当在综合考量法的各组成要素的前提下,以法规范为其核心研究对象,着重于法规范本身的逻辑及形式层面的阐释,同时又不排斥法律中的价值考量,在实证规范的约束下寻求价值的客观化,从而避免沦为极端的法律实证主义。另外,行政法学还应该是一门具有教义性质的学科,它要求研究者的认知过程必须受到预置规则的限制,而不能流于形而上或本体论或社会学意义上的探究。文章指出,中国大陆行政法学上行政法律责任的误区在于:忽视了这一法律基本概念的教义性和规范性,从而将法律责任的研究导入非法律学的歧途。
【英文摘要】 Starting with semantic analyzing of the concept of liability in administrative law,this thesis elucidates the integrated structure of this concept from three aspects of logical form,social facts and moral evaluation in context of legal norm,thereby opening the consideration in research methods in science of administrative law.The thesis regards that,at the premise of integrated weighing in various elements of law,the research method to science of administrative 1aw,which iS an embranchment of science of law,is supposed to take legal norm as kernel subject,lay emphasis on elucidation of the logical and formal aspect of legal norm without exclusion from value weighing of law,and seek externalization of value under the restriction of positive norm,so as to avoid being reduced to extreme legal positivism.In addition,science of administrative law is a subject with dogmatic character,which requires the process of researcher’s cognition should be restricted by initialized rules.not tending to explore in sence of metaphysics or ontology or sociology.This thesis points out that,the mistake in administrative liability of science of administrative law of Chinese main land rests with neglecting the dogmatic and normative character of this legal basic concept.Consequently,research on legal liability has been led in a wrong mad of non—Jurisprudence.
【全文】法宝引证码CLI.A.12396    
  一、语义分析:被泛化了的行政法律责任
  从一般法理学(General jurisprudence)的角度看,法律权利、法律行为和法律责任三者有机地构成了各种法律制度的本体要素,它们是对法律进行实证研究的重要范畴。以控制行政权力为基本功能的现代行政法亦以行政权力、行政行为和行政责任为基本结构,由此构成了“行政权力——公民权利”、“行政行为——行政程序”和“行政责任——行政救济”的基本范畴[1]。对这些基本范畴的清晰诠释,是行政法学研究的根基和起点。然而,作为行政法基本范畴的行政法律责任概念,在中国大陆的行政法学研究中却是一个颇具歧义的概念。其主流观点认为,行政法律责任是指行政法律关系主体因违反行政法律规范所应承担或应负的法律上的不利后果。根据行政法律关系主体的分类,其中包括行政主体的责任、公务员或行政人的责任以及行政相对人的责任。与行政法控制行政权力的价值取向一致,学者大多将研究重点置于行政主体的责任,一般认为,行政法律责任是指行政主体因行政违法或行政不当,违反其法定职责和义务而应依法承担的否定性的法律后果。这种意义上的行政法律责任不仅包括行政损害赔偿责任,在责任形式上,它几乎囊括了所有行政违法、行政不当及瑕疵导致的不利后果,行政行为的确认无效、撤销、变更均是重要的责任形式。更广义的行政法律责任甚至包括行政法律规范要求行政主体在具体的行政法律关系中履行和承担的义务,它包含了“岗位责任”和“行政责任”两个方面[2]。这种责任观实际上将责任等同于义务,使责任概念的外延无限扩大,它更接近于大众语境中的责任涵义,例如,当人们说“政府负有保护公民合法财产权的责任”时,实际上是指政府具有某些义务。
  在西方各国以及日本、我国台湾地区的行政法中,行政法上的责任与侵权法中责任是一致的,它的涵义仅局限于行政机关因其公务活动给公民合法权益造成的损害所承担的赔偿责任,域外的行政法学著述以及行政立法几乎不用“行政法律责任”这一称谓,而是具体化为“行政损害赔偿责任”、“政府侵权责任”、“国王责任”、“联邦责任”等[3],它们分别是各国(地区)国家赔偿制度中的核心范畴。
  与域外行政法上的“行政法律责任”相比,中国行政法上的责任是一个包罗万象、被泛化了的概念,其涵盖范围的扩张导致其精确程度的下降。在分析法学家看来,法律学的发达程度往往取决于其基本概念的精确程度,法律学研究应该从最基本的法律概念的正确分析着手,而后才能着手构建理论体系,阐释某些基本法理。[4]就作为法律学分支的行政法学而言,对行政法律责任这一基本概念在法解释学的意义上作出精确诠释是十分必要的。
  “对一个概念下定义的任何企图,必须要将表示该概念的这个词的通常用法当作它的出发点”,[5]因此,语义分析是我们认识责任概念的起点。在现代汉语中,责任通常有两种涵义,一为“应尽的职责”,即“分内应做的事”;二为“应该承担的过失”。[6]在日常大众语境中,责任一词在三种意义上被使用,即“义务”、“过错、谴责”、“处罚、后果”。日常生活中责任一词的含义具有包容性,根据场合,“责任”可能仅指“义务”或“谴责”或“后果”,也可能包括“义务”和“谴责”双重意义,甚至包括“义务”、“谴责”和“后果”三重意义。[7]由于责任一词在大众语境中的多义性,法律学规范语境中责任涵义的确定应以此为基础进行选择。现代汉语、日常生活中责任的部分含义——“分内应做的事”、“义务”已被法律学中的基本概念“义务”所吸收,因此,法律责任的涵义应建立在责任的“剩余”涵义——“应该承担的过失”、“过错、谴责”、“处罚、后果”上。否则,就可能导致法律学中的两大基本概念——“义务”和“责任”的混同,从而使精确的法律逻辑、法律推理失去根基。中国行政法上广义的责任概念正是简单地将大众语境中责任涵义等同于规范语境中责任涵义的结果,忽略了法律责任作为规范科学概念的本质。
  确定法律责任概念的语义,只是对行政法律责任概念进行诠释的一个起点。通过前述分析,法律责任语义被确定在“应该承担的过失”、“过错、谴责”、“处罚、后果”之上。然而,这一分析结果仍然具有高度的不确定性,个中内含了错综复杂、相互勾连的事实与价值。如,“过错、谴责”就涉及到价值评价的问题,即应当以何种标准判断过错或进行谴责;“处罚、后果”则可能与法律上的强制这一事实要素相关;而“过错、谴责”又可能是“处罚、后果”的前提。法律责任概念语义的复杂性决定了它无法象“权利”、“义务”概念那样成为法律学上的“元概念”,易言之,法规范语境中的责任概念可能由一系列在逻辑上相互承接的权利义务关系构成,而不是象权利、义务概念那样由几个相对独立法律关系“元形式”(法律关系的最低公分母)构成。[8]那么,在法律学的语境下,我们应当怎样诠释行政法律责任概念的这些复杂的内在构成因素?这关系到法律学研究方法的思考。申言之,法律学意义上对基本概念的诠释路径甚至关涉到这样一个宏大的理论问题:法学作为一门规范性质的独立科学,其“自治”或“自主”的根基即本体的研究方法是什么?[9]
  二、方法:诠释行政法律责任的三种路径
  刑法学者冯军认为,任何一种责任制度,如果完善的话,都应当包括“义务指定”、“归责要素”和“负担形式”三方面的内容。[10]冯军对法律责任构成要素的界分以一种十分明快的方式道出了法律学研究方法的基本认知模式。这种认知模式以认识论上的界分事实与价值为前提。自从英国哲学家休莫提出事实与价值的二元界分命题从而开创人类认识论的新纪元以后,近代法学出现了二者在学说上被分开的趋势(以休莫、韦伯、凯尔森、拉德布鲁赫等的观点或立场为代表,尤其是新康德主义的所谓“方法二元论”)。而分析实证主义法学则在此基础上,进一步将法的构成要素界分为逻辑构成、价值和社会事实。责任制度中的“义务指定”主要指向责任规范的逻辑结构,即责任规范的适用以指定义务的违反为逻辑前提,并由此展开一系列在逻辑上相互承接的法律关系,责任在法的逻辑形式意义上表现为特定的法律关系;“归责要素”指向责任规范中的价值评价,即应当以何种标准作出价值判断,使责任归属于违法义务的行为人,从而使责任制度获得正当性;而责任的“负担形式”则解决了在公权力的强制作用下以何种方式实现责任的问题(如赔偿的方式、惩罚的方式),指向责任制度中的社会事实因素。这也为我们阐释行政法律责任提供了基本线索。
  (一)责任关系:行政法律责任的逻辑形式意义
  对行政法律责任逻辑形式意义的探究须运用传统分析法学的研究路数。分析法学在剔除了法律中的价值因素后,认为法律学的核心研究对象是实证的法规范,法律学的基本任务就是为法律家在法律推理、适用的过程中提供基本的认知模式,因此,法学研究的要义首先在于对基本法律概念、法律规范的逻辑形式构造进行精确的界定。尽管传统分析法学对法律价值、社会事实因素的忽略遭到了后世学者的诟病,但它却为现代法律学研究方法提供了不可或缺的“合理内核”。在这种方法下,行政法律责任(而非道德上的责任、政治上的责任)的意义须从法律的形式意义上得以说明,行政法律责任的本质在于法律关系,这些相互链接的法律关系必须满足以下标准范式:(1)在一个法律关系中,特定的行为违反了法律设定的义务,即侵犯了权利;(2)有权利则必有救济,由于权利被侵犯,必然导致另一个救济权法律关系的展开,责任的实现依赖于这个救济权关系的实现。在剔除了价值、社会事实因素后,纯粹逻辑、形式意义上的行政法律责任的本质就是这个救济权法律关系,亦可称之为责任关系[11]。这为我们展示了行政法律责任规范的核心结构,也奠定了法教义学意义上对行政法律责任的认知范式,从而将行政法律责任从道德责任、社会责任中剥离出来,成为法律学的基本概念。
  至此,我们可以对中国行政法上的责任概念进行某些反思。许多学者认为,行政行为的撤销、无效和变更都是行政主体的责任形式。在法的形式意义言之,行政行为的撤销、无效和变更所涉及的是行政行为效力要件的缺陷,这几种情形实际上是指行政主体通过行政法律行为所意欲创设的权利义务关系的失败,在行政行为的内容在事实上被实现以前,并未构成对相对人权利的侵害,因此无法导致一个救济权关系的展开。例如行政机关对行政相对人作出罚款5000元的处罚决定,实际上是通过一个行政处罚创设了行政主体和相对人之间的权利义务关系(行政主体有权要求行政相对人缴纳5000元罚款,行政相对人具有缴纳5000元罚款的义务),如果该行政处罚被撤销,则意味着行政主体创设的这一权利义务关系的失败,只要行政相对人未缴纳罚款或被强制执行,这个被撤销的行政行为并未构成对行政相对人权利的侵犯。行政行为的撤销、无效和变更实质上是对行政主体运用行政法律行为进行设权活动的矫正和纠错机制,它们本身并不是责任的形式。这一认识和侵权法上的责任理论是一致的,因为如果将其视为行政法律责任的形式,那么,一个民事法律行为的无效也必然产生民事法律责任,从而引起侵权法理论的混乱。这种做法也与将行政法律责任定位为行政主体承担的“不利后果”或“消极性后果”的概念自相矛盾,难道行政行为的撤销、无效和变更就一定对行政主体“不利”吗?基于法治的立场,我们可以说撤销或变更一个违法的行政行为是纠正了行政主体的错误,这无论对于行政主体、相对人或是社会来说都是大有裨益的。一个行政法律行为的效力要件是否具备,这是一个法律逻辑、形式层面的问题,它是“价值无涉”的;而“不利后果”或“消极性后果”则是一种价值评价。将这两者相混同用以阐释行政法律责任,在逻辑上是难以自洽的。
  (二)强制和责任方式:行政法律责任的社会事实因素
  在逻辑形式意义上,行政法律责任的本质是行政法上的救济权关系,然而,逻辑并不是责任规范的全部,离开责任规范中的社会事实因素,我们将无法完整地解读行政法律责任概念。行政法上的救济权关系与民法上的救济权关系一样,可以通过多种方式实现,如行政主体可以和行政相对人协商解决行政侵权损害赔偿,从而使相对人的权利得到救济,行政相对人也可以通过行政赔偿诉讼实现救济。在法教义学的意义上,只有进入公力救济,在国家公权力的强制作用下保障救济权实现的行政救济法律关系才能被视为行政法律责任关系。这和较为成熟的民事责任理论是一致的。[12]这涉及到对行政法律责任制度中社会事实因素的诠释。行政法律责任制度中社会事实因素包括以下两个方面:
  一是国家公权力的强制作用,公权力的强制作用并不意味着简单的强制执行,在大多数场合,它首先表现为一种潜在的影响和支配能力,强制执行这种迫不得已的制裁措施只是法律最后的选择。[13]例如,行政相对人提起行政赔偿诉讼,法院判决行政主体承担赔偿责任,由于司法权的强行介入,此时行政法上的救济权关系已转化为行政法律责任关系,如果被告自动履行了判决内容,公权力的强制作用仅仅表现为对被告的影响和支配力,如果被告拒绝履行判决,法院启动强制执行程序,公权力的强制作用才直接体现为制裁。需要指出的是,公权力的强制作用是社会生活中的一种实力装置——通过事实上的对人的心理施加压力、影响或者直接施以物理上的力发挥作用的机制,它并不是规范语境中的存在,因此,它属于法律制度中的社会事实因素。
  二是责任方式,在公权力的强制作用下,责任人以何种方式实现责任的负担形式,这是法律责任制度中最为直观的事实表象。行政法律责任的责任方式和民事法律责任的责任方式基本一致,主要由停止侵害责任形式、恢复性责任形式和补救性责任形式构成。[14]而这些责任形式在实证法上又具体表现为赔偿、返还财产、停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、消除

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