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【期刊名称】 《中国法学》
财政法基本原则论纲
【英文标题】 A Outline of Principles in Financial Law
【作者】 熊伟【作者单位】 武汉大学税法研究中心
【分类】 财会法【中文关键词】 财政 财政法 基本原则
【期刊年份】 2004年【期号】 4
【页码】 99
【摘要】 财政法基本原则,是指财政法中体现法的根本精神、对财政行为具有一般指导意义和普遍约束力的基础性法律规范,包括财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义和财政平等主义等四项。财政民主主义着眼于财政的民主参与,财政法定主义着眼于财政的形式规范,财政健全主义着眼于财政的安全稳健,财政平等主义着眼于财政的公平合理。以财政法治的视角衡量,财政法定是财政法治的形式要素,财政健全是财政法治的功能目标,财政平等是财政法治的价值追求,而财政民主则是上述三者有机结合的制度保障。可以说,它们紧密统一于财政法治的理论和实践。
【英文摘要】 Owing to embodying law’s essential spirit and value.fundamental principle of fiscal law could provide general guidance to and universal restraints on government’s fiscal activities.This article argues that fiscal activities must comply with democracy,law,healthiness and equity.Democracy guarantees people participating fiscal affairs.Law provides rules for fiscal activities.Healthiness focuses on fiscal safety and steadiness.Equity requires fiscal fairness and being reasonable.From the point view of rule of law,being prescribed by law is the formal requirement;healthiness is the functional objective;equity is the value to be practiced:fiscal democracy is the systematic basic.So the above principles could be united with fiscal theory and experience.
【全文】法宝引证码CLI.A.12444    
  
  财政法的基本原则,是指财政法中体现法的根本精神、对财政行为具有一般指导意义和普遍约束力的基础性法律规范。由于法律的基本原则既不同于普通的法律规范,也不同于普通的法律原则,其效力范围覆盖该法律部门的全部领域,因此,在确定财政法的基本原则时,不能将仅适用于财政法局部领域的原则上升为基本原则。另外,中国自从改革开放以来,财政关系的公共性和民主性越来越受到重视,财政不再是排斥一切的绝对权力,它超越于一般的经济关系,但又服务于经济关系。因此,必须考虑到财政在中国发展的客观进程,为公共财政和民主财政的实施,从法律上提供有效的制度支持,摒弃与计划经济体制相适应的观念。再则,我国宪法规定,国家的一切权力属于人民,这是整个财政法的根本法律依据,因此,应当将人民的民主参与置于首要的地位。最后,由于财政法与行政法、经济法的关联,行政法中的依法行政原则,经济法中的协调稳健原则等,对财政法基本原则的确定,也具有重要的指导意义。基于以上考虑,我们将财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义和财政平等主义确定为财政法的基本原则。财政民主主义着眼于财政的民主参与,财政法定主义着眼于财政的形式规范,财政健全主义着眼于财政的安全稳健,财政平等主义着眼于财政的公平合理。这四个基本原则虽然独立表述,但相互间仍然存在内在的联系。总体而言,财政民主主义是现代社会整个财政法的基础,它在财政法体系中居于核心地位。财政法定主义是对财政法在形式上的要求,它旨在保障民主原则在制度上的实现。财政健全主义是对财政法在功能上的要求,它旨在降低财政风险,确保财政运行不至于偏离安全稳健。而财政平等主义则是对财政法在价值上的要求,它保障财政法本身是符合正义的。以财政法治的视角衡量,财政法定是财政法治的形式要素,财政健全是财政法治的功能目标,财政平等是财政法治的价值追求,而财政民主则是上述三者有机结合的制度保障。因此,完全可以说,它们紧密统一于财政法治的理论和实践。
  一、财政民主主义与现代财政法
  财政民主主义所要求的是,人民通过一定的程序和方式,行使对重大财政事项的决定权。在现代社会中,由于人民行使权力的机构,大多是由人民代表所组成的议会,因此,财政民主主义又被称之为财政议会主义。其直接的要求是,重大财政事项必须经过议会的同意,或者由议会制定法律予以规范。如果没有议会决定或法律授权,无论是财政收入还是财政开支,都可能被指责为违反人民的意志。
  (一)财政民主主义的理论基础
  我国《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”因此,从渊源上看,财政民主主义在我国法律体系并非没有依据,它其实只是宪法所规定的人民主权理论,在财政法领域的落实和体现。
  财政法之所以如此强调财政的民主基础,与财政在社会生活中的重要作用密不可分。就财富的占有量来看,财政收入占国民生产总值的比重,许多国家都维持在35%左右,北欧的高福利国家甚至超过60%。我国到2002年时也已经达到18.5%。[1]如果再加上预算外收入以及各种制度外收入,可能也不会低于40%。如此大量的资金集中在国家之手,通过财政收入和财政支出不断循环,使得现代财政的地位远非过去所能比拟。财政成为国内最大的消费者、资金持有者和信用保持者,有足够的能力引导个人的生产和消费,达到调节经济景气周期的作用。[2]由于财政收入实际上来源于人民,理论上又是用之于人民,因此,对于如何收取和支配这些资金,人民应该拥有最后的决定权。议会作为人民的代议制机构,对财政计划的每一个环节,自其一开始就必须参与决策。
  财政不仅是经济运转的重要推进器,同时还是政治活动的主要资金来源。正因为如此,每年的财政预算不仅仅是经济计划,也是来年政治活动的节目安排。财政收入的来源和结构,财政支出的投向和比例,其实都反映出国家的政治意图。例如,党的十六届三中全会确立的科学发展观要求,必须统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。为此,财政必须加大对农村的投入,加大对不发达地区的支持,加大对环境资源保护的倾斜,等等,以体现党和政府工作重心的转移。[3]这些活动的重要性绝不亚于一般的法律制定,从政治民主的角度看,也应该由人民行使最后的决定权。如果排斥财政民主,拒绝人民对重大财政事项的决策参与,等于剥夺了人民在政治上的参政议政权,这在民主观念深入人心的今天是无法接受的。
  从理论上看,尽管财政总是被界定为一种公共物品,但公共性并不是财政活动的必然结果,而只是财政活动所追求的一个目标。现实生活中,财政活动偏离公共利益的现象比比皆是。因此,不能将公共性视为财政活动的当然前提。为了防止政府藉“公共”之名,不当地追求部门及个人的私利,必须在程序上引人民主的机制,由人民自己决定何谓公共利益,公共利益应当通过何种途径实现,公共利益与个人利益冲突时如何协调,等等。财政民主主义保留人民对重大财政事项的决定权,正是实现财政活动公共性的重要保障。也许,即便实行财政民主主义,由人民直接或通过代表行使决定权,也不能保证每项财政活动的结果都能真正体现公共利益。但是,相比委诸财政机关自主决定而言,这种方式最可取。
  (二)财政民主主义的基本内容
  一般情况下,财政民主主义主要表现为财政议会主义,即重大财政事项必须经过议会审批。如果一国的预算制度较为完善,能够覆盖所有的财政收入和支出形式,需要经过议会审批的事项主要表现为年度财政预算。在一定程度上,财政民主主义是与现代预算相伴而生的,英国就是一个典型的例子。从1215年《大宪章》的问世,到1816年联合王国综合基金形成,英国议会通过控制预算收入和支出,基本上实现了对政府权力的最终控制。到19世纪中叶,不仅政府每年经费必须事先经议会核准,财政拨款必须按预算执行,而且还直接设立监督机构,审查各项经费是否按指定用途有效运用。[4]不过,由于各国国情不同,预算能否真正实践财政民主,结论是很难一致的。一般而言,以下几个因素会在其中起到很大的作用:第一,议会是否拥有独立于政府的强大权力。如果议会代表的选举机制不健全,或完全由政府官员把持议会,即便有议会审查和批准预算,也只能流于形式;第二,预算是否覆盖全部财政收支范围。如果进入预算的资金只是全部财政资金的一部分,预算制度的功效也会被抵消;第三,与预算有关的财政信息能否做到公开、透明。如果整个预算过程都在黑箱中操作,不向社会公开,议会的审批也难免脱离人民的意志;第四,预算监督是否存在强有力的、法制化的常规渠道。如果违反预算的收支行为不受制约,财政民主就只是一种高级障眼法。从这个意义上说,财政民主主义与整个社会的法治文明是互动的。财政民主主义必须以民主政治和法治国家为基础,而财政民主主义的实施又是对民主和法治的有力促进。
  财政民主主义对我国财政活动的要求具体表现为,重大财政事项由人民代表大会审查决定。除了对财税方面的基本制度制订法律以外,人民代表大会的财政决定权也体现在预算审批上。根据我国《宪法》及《预算法》的相关规定,全国人民代表大会负责审批中央预算,地方各级人大负责审批本级地方预算,这表明,财政议会主义的基本要求在我国已得到了确认。不过,由于人民代表制度本身的问题,由于预算编制的内容过于粗糙,由于预算审批的专业性过强,预算的民主功能并未得到充分释放。特别是由于预算外资金大量存在,不接受人民代表大会的审查和批准,财政民主主义存在很大的效力真空。通过财政预算的形式控制政府权力,目前在我国还无法取得理想的成效。因此,除了加强我国人民代表大会自身的建设,提高其参政议政的能力外,预算制度也必须加以改革和完善。[5]
  除此之外,财政民主主义还要求赋予人民对财政事项的广泛监督权。这首先要求财政行为的决策程序、执行过程以及实施效果,具备公开性、透明性等特点。如果连人大代表都不能见到预算全文,而只是一个粗略的预算报告,无论是预算审批还是预算监督,都只会流于形式,公开透明更无从谈起了。其次,应当尽快制定《新闻法》,保证新闻媒体对财政事项的采访自由,使社会公众能够及时获得最新信息,从而更好地监督政府的财政权力。最后,应当借鉴先进国家的经验,在人民代表大会的运行模式中设立专门的财政监督机关,使人大审计、政府审计、社会审计成为一个有机的整体。当然,监督的目的在于提高财政执行的效率,最终也是为了更好地保障人民的决定权。因此,财政民主主义的首要内容仍然落实在人民的财政决策权上。
  (三)财政民主主义的现实意义
  财政民主是现代财政法关注的核心,也是整个财政法的立法基础。财政民主主义的实施,对确立财政法的发展方向,解决现实生活中财政秩序的混乱,树立中国财政法治的形象具有重要的现实意义。长期以来,我国财政一直是政府主导型的财政,政府在财政决策中事实上起决定作用。尽管政府一再宣称是人民利益的代表,但其与人民之间缺乏直接的利益制衡机制,许多情况下可能难于脱离自己的部门本位。如果肯定重大财政问题经过人民同意,如果承认人民行使权力的机构是人民代表大会,那么就应当将财政民主主义的要求落到实处。从实际效果看,当前我国财政领域的混乱现象,如政府乱收费问题、预算外资金体外循环问题、政府间财政关系极不稳定的问题等,都与政府权力欲望过度膨胀有关。如果不从财政民主主义着眼,只是由政府部门在内部进行利益分配的微调,问题很难从根本上得到解决。
  近年来,随着财政改革的进展的日渐加快,建立公共财政体制的呼声也日益高涨。党的十六届三中全会决议也明确指出,要健全公共财政,健全公共财政体制,明确各级政府的财政支出责任;进一步完善转移支付制度,加大对中西部地区和民族地区的财政支持;深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革;清理和规范行政事业性收费,凡能纳入预算的都要纳入预算管理;改革预算编制制度,完善预算编制、执行的制衡机制,加强审计监督;建立预算绩效评价体系,实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控;加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。这些无疑代表了我国财政法的发展方向。
  不过我们认为,加强人大对政府预算的审查和监督,在公共财政改革中居于首要地位。只有以财政民主作为指导原则,才可能实现公共财政的建设目标。偏离了财政民主,偏离了人民对财政的自主决定权,无论如何强调财政的公共性,无论如何强调财政与公共服务的联系,在理论上都很难令人信服。因此,考虑到税费改革、财政支出改革等多方面的新情况,有必要在财政民主主义的指导下,重构我国财政法律制度。当然,财政民主主义的落实会受到诸多外在条件的制约,例如,加强人民代表大会的权能,完善中国共产党的领导,促进政务信息的公开,开拓人大监督的制度渠道,等等。因此,只有将财政改革置于政治经济体制改革的大环境之下,才可能收到预期的功效。
  二、财政法定主义与现代财政法
  (一)财政法定主义的理论基础
  一般而言,议会对财政事项行使决定权,可以通过两种法律途径:一是对具体财政问题进行审查批准,二是将有关财政活动的普遍规则制定为法律。因此,从渊源上看,财政法定主义实际上是财政民主主义的一种实现形式。在财政法的发展史上,财政法定也往往和财政民主交错重叠。英国的《大宪章》、《权利请愿书》、《权利法案》,美国的《独立宣言》、《弗吉尼亚权利法案》,法国的《人权与公民权利宣言》等重要的宪法性文件,大多以人民“同意权”的形式,表述人民在财政方面的基本权利。这种“同意权”既是财政民主主义的法律依据,也是财政法定主义的理论渊源。
  由于近代资产阶级革命大多起源于税收危机,由于税收具有否定公民财产权的特征,公法对财政的关注首先是从税收开始的,财政法定主义最初只是以税收法定主义的形式而存在。在现代行政法的视野中,法律保留的范围一般也只限于侵害行政,而与财政支出有关的授益行政几乎不受限制,可以通过授权立法的形式由政府决定。然而,随着财政职能的扩张,财政的影响也越来越大。除了税收之外,费用征收、国债发行、社会保障、转移支付等,无一不关系到人民的切身利益。即便财政支出是一种授益行政,其法律效果也并非如此单纯。在财政资源有限的情况下,对特定主体的授益,其实就是对其他主体的侵害。有鉴于此,财政法定的范围也逐渐从税收,扩展到其他财政收支形式,从而为财政民主奠定了更为宽广和坚实的基础。
  由于法律的制定程序远比审批具体财政事项严格,因此,财政法定主义有利于在更高的层次实现财政民主。一般情况下,法律规定的内容涉及财政活动的普遍规则,对所有的财政主体和财政行为,都具有约束力和指导效力。因此,财政法定主义也较为适合现代社会条件下日益变化和纷繁复杂的财政实践,便于掌控财政活动的宏观秩序。由于法律的稳定性、可预测性,一旦立法程序完成,在具体的执行过程中,立法机关自己也必须受其约束,不能随意变动。这样便于形成一种稳定的财政秩序,为财政活动在国际上取得信誉,也便于协调国内各种阶层的利益冲突,使各种利益诉求通过立法程序达到平衡。除此之外,它也有利于财政相对人形成稳定的预期,以便及时调整自己的生产和生活。
  正是考虑到财政问题的重要程度,我国《立法法》第8条和第9条规定,财政税收基本制度只能由全国人民代表大会立法。只有当财政税收基本制度尚未制定法律时,根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权,国务院对其中的部分事项先制定行政法规。尽管这种允许授权立法的规定尚不够彻底,但在我国目前的情况下也算是一种进步。可以说,这是我国财政法定主义的直接法律依据,对整个财政立法都具有普遍的约束力。中国加入世界贸易组织之后,公开透明也成为财政法的努力目标。如果能将基本财税制度的立法权,统一集中在立法机关手中,使财政法定主义的要求真正落到实处,其将在这方面发挥不可替代的作用。
  (二)财政法定主义的基本内容
  财政法定主义是财政民主的具体体现,它以财政民主作为基础,同时也是财政民主非常重要的实现途径。这里所谓的“法”,应该仅指由人民代表所组成的最高权力机关所制定的法律,但财政“法定”并不是要求对一切财政行为都制定专门的法律,而只是要求财政行为必须具有法律依据,必须得到法律的明确许可或立法机关的专门授权。只有在法律允许的范围内,政府才享有财政方面的自由裁量权。财政法定主义一般表现在:
  1.财政权力(利)法定。财政权所包含的内容是十分宽广的,它既包括立法机关的财政立法权,也包括政府及其所属各部门就财政事项所享有的决策权、执行权和监督权等。它既包括上级政府对下级政府的财政权力,也包括下级政府对上级政府的财政权利,甚至包括没有行政隶属关系的地方政府之间相互享有的财政权利。它既包括政府作为整体对财政相对人所享有的命令权、禁止权,也包括财政相对人对政府依法享有的监督权、请求权等。
  财政权力(利)法定的主要目的在于督促政府在法定的授权范围内行事,防止超越职权和滥用职权的现象发生,同时也是为了明确财政关系中利益分配的法律界限,保护财政相对人的合法权益。当财政主体从事一定的行为时,如果法律没有赋予相应的权力(利),该行为的法律效力应当被否定。为此,财政权力(利)的设定应当尽可能具体明确,不能出现含混模糊的地方。财政权力(利)内部的效力等级,同级财政权力(利)之间效力冲突的协调,财政权力与财政权利之间的关系协调,等等,都应当在财政法中事先予以明确。
  2.财政义务法定。和财政权力(利)一样,财政义务种类也是十分复杂的。一般情况下,财政权力(利)与财政义务相对应,一方的财政权力(利)正好是对方的财政义务。如对于预算请款权来说,[6]财政机关的拨款就构成相应的义务;对于税务机关的税收请求权来说,纳税人缴纳税款就构成相应的义务。当然,也不排除一些程序性的纯粹义务设定,不以对方的权力(利)作为前提,如纳税申报义务等。不论是那种类型的财政义务,都应当通过法律事先明定,以便于当事人预测自己的负担能力。
  法律所要规定的,除了财政义务的种类之外,还应该包括财政义务的构成要件、具体内容、衡量标准等要素。大体来说,对于程序性的义务,法律规定的条件可以略微宽松,甚至不妨授权财政机关根据财政管理的需要具体把握。但对于涉及到财政相对人财产权利方面的义务,则必须事先设置严格的法律条件,如纳税义务、费用交纳义务等即属此种类型。财政主体只需承受法律明确规定的义务,超出法定义务范围的事项可以拒绝。
  和其他公法领域一样,财政机关所享有的财政权力是不可放弃的,因此有效行使财政权力本身也是财政机关的一种义务。不论财政机关放弃自己的权力,还是怠于行使自己的权力,都是一种失职行为,都会对公众利益带来损害,因此必须得到有力的制止。
  3.财政程序法定。财政程序法定的目的在于,保障财政权力在既定的制度框架内有效运作,保障财政行为的透明度、公正性和规范性,为财政民主奠定良好的法治基础。需要由法律直接规定的程序主要有财政立法程序、财政行政程序、财政监督程序和财政司法救济程序。
  财政立法程序主要由立法法作出规定。如我国《立法法》对法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章等的制定程序都作了较为详细的规定,这些内容同样适用于财政法的制定过程。立法程序法定不仅有利于规范财政行政立法和地方立法,同时对于最高国家权力机关本身也是一种有力的制约。
  财政行政程序主要由行政程序法作出规定。由法律直接规定财政行政程序,旨在通过程序的公正实现实体的公正,有利于规范财政机关的财政行为。我国目前除了税收征收程序、财政处罚程序、财政预算程序有直接的法律规定外,其余部分还没有达到程序法定的要求。
  财政监督程序除了行政机关的内部监督外,同时也要考虑权力机关的外部监督。《审计法》只能规范行政内部监督,不能规范权力机关的监督。只有通过立法的形式明确规定财政监督的程序,监督机关才能合法有效地行使监督权,对被监督单位也是一种权利保障。
  财政救济程序既包括行政救济程序,也包括司法救济程序。救济程序适用于解决财政机关与相对人之间的财政冲突,因此必须以法律的形

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