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【期刊名称】 《中国法学》
我国《可再生能源促进法》的制度设计
【英文标题】 On the Design of China's Reproduceable Energy Promotion Law
【作者】 肖江平【作者单位】 北京大学
【分类】 能源法【中文关键词】 能源法 可再生能源 立法 宏观调控法
【期刊年份】 2004年【期号】 2
【页码】 101
【摘要】

制度设计是我国《可再生能源促进法》起草研究中的难点和关键。本文以此为主题,在立法价值和制度设计宗旨的探讨基础上,着重分析制度体系和制度创新,提出在该法律中至少应涵盖的十项制度和不能回避的可再生能源配额制度、绿色能源证书交易制度等若干制度创新。

【英文摘要】

the key and difficulty for enacting Renewable.Energy Promotion Law of PRC is designing the system.Based On discuss legislative value and tenet for designing the system.the article analyses the systems and innovation of system,then consider that there ale 10 systems at least and some:innovational systems in this law, for example,renewable portfolios standard and renewable energy Certificates,etc.

【全文】法宝引证码CLI.A.12361    
  
  起草《中华人民共和国可再生能源促进法》(以下简称《可再生能源促进法》)[1]需要解决诸多领域的理论问题。如何在借鉴国外成功经验、本国有关做法和既有国情基础上,设计和构造我国《可再生能源促进法》的制度体系、起草相对合理的法律草案,至为困难和关键。追求立法效益最大化的制度设计,实质上是在诸多可能的制度中进行立法和实施成本最低而实施收益最高的制度选择。制度设计的研究结论,须以立法价值为基础、立法宗旨为导向,进而又分别体现在各单项能源的经济与政策研究中。如研究结论被纳入法律草案,则成为其文本表述的内核。这样,法律草案起草中的制度设计近可制约立法及其进程,远可影响法律实施及其成效。因此,以我国《可再生能源促进法》的制度设计为题,有可能抓住该项立法研究中诸多理论与实践问题的枢纽。本文将围绕制度设计这个主题,着重分立法价值、制度设计的宗旨、制度体系的框架和制度创新等问题逐层展开。
  一、立法价值:能源的安全与环保
  能源是经济发展的物质基础,是提升人民生活水平的基本动力。能源消费指标,是衡量人类进步和文明的重要标志。尽管到上世纪末,我国原煤产量已居世界第一位、发电装机容量和发电量居世界第二位、能源消费总量占世界能源消费总量的10%,居世界第二位,但是人均商品能源消费量仅为世界平均水平的42%,不到经济合作与发展组织国家平均水平的1/5和北美国家的1/10[2]中国人均石油、天然气、煤炭的剩余可开采储量分别仅为世界平均值的11.1%、4.3%和55.4%。[3]按现有消耗速度推算,分别最多只能开采到2077年、2016年、2054年[4]。我国石油从1993起成为石油净进口国,石油的对外依存度从1995年、1999年、2000年分别为7.6%、22%、33.8%。[5]2003年我国进口石油9100万吨,比2002年激增31%,成为仅次于美国的全球第二大石油消耗国。[6]因此,在中国这样一个从自然禀赋上讲资源并不富有的国家,实现可持续的能源供应和人均能源消费量的增长,面临着巨大的资源瓶颈。依靠煤炭、石油等常规能源且维持现有的能源结构,不可能保障我国能源的可持续供应,不可能实现2020年经济发展和人民生活水平提高的目标!
  如何化解我国日益严峻的能源危机,需要做多方面的努力。但是,进一步发掘国内现有的能源储量、继续扩大海外开采量、加大直接从国外的进口量等可以想到的外延式办法,终究会因国内储量非常有限、海外油气开发巨大的政治与经营风险、深度依赖海外进口难以经受战争与国际局势动荡的考验等局限性,而使这些途径仍然走向失望。从根本上讲,唯一可行的途径是改变现有过度依赖化石能源的能源结构,大幅度提高新能源特别是可再生能源的比例。一句话,开发和利用可再生能源是解决全球能源危机的最终出路。
  目前,我国的二氧化硫和二氧化碳排放量分别居世界第一位和第二位,其直接导源于我国现有能源结构:原煤70.7%、原油17.2%、天然气3.2%(2002年数值)。这是因为我国烟尘和二氧化碳排放量的70%、二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%来源于燃煤。严重的环境污染,在对公众健康产生明显损害的同时,[7]带来了高昂的环境和经济成本。二氧化硫排放造成的酸雨区面积已占国土面积的30%。大气污染给我国造成的经济损失占GDP的3—7%。不改变现有过度依赖煤炭、石油等化石能源的格局,要解决我国能源利用中形成的环境污染,同样是效果不明显、效应不彻底的。大力开发可再生能源这样的清洁能源,将是解决我国能源污染问题的必由之路。
  防范和化解能源危机,解决目前能源开发和利用中的环境污染问题,之所以都需要大力开发和利用可再生能源,乃源于可再生能源的可再生和可分散利用的特质。所谓可再生能源,是相对于不可再生的化石能源而言的。《可再生能源促进法》所称的可再生能源,应当是指下列从自然界直接获取的、可更新的、非化石能源:(1)风能;(2)太阳能;(3)水能(限于本法所规定的范围);(4)生物质能;(5)地热能;(6)海洋能;(7)由行政法规规定的其他可再生能源。[8]
  可再生能源的“可再生陛”,是指可再生能源源于阳光、大气、水、生物和地球自转所形成自然循环体系而生成,理论上是取之不尽、用之不竭的能源形式。“可再生性”还衍生出“清洁性”特质,在可再生能源的开发、利用过程没有或者几乎不会给地球和大气的自然循环体系造成污染。阳光和大气环流的作用所形成的太阳能、风能,其能源产生的过程本身不像煤、成品油、天然气等燃烧那样导致污染,规模有所限制的小水电也是如此。生物质能的原料来源于自然,产生能源后又回归自然。地热能和海洋能也是基于地球自转及其形成的洋流、太阳辐射形成的温差而致,也是清洁无污染的能源形式。可再生能源将成为世界解决供应危机的最终出路。可再生能源“可分散利用”的特点,对于解决人口密度特别小、电网架设非常困难或糜费的地区人口用电问题几乎是唯一选择。其广泛采用将有助于实现区域经济协调发展,提高边远少数民族地区以及水乡、山区人民生活质量。在当前和今后一段时期,既具经济效益、社会效益,还具不可忽视的政治效益。同时,作为一个产业,还创造成千上万个新的就业机会。[9]
  认为可再生能源是解决中国的能源供应和环境问题的最终出路,还植根于中国丰富的可再生能源资源和现状的反差。据统计,我国陆地每年接受的太阳辐射总量相当24000亿吨标煤;风能资源理论储量为32.26亿千瓦,可供开发利用的风能资源总量达2.54亿千瓦;地热资源探明储量相当于4626亿吨标煤;生物质能资源更为丰富,仅秸秆资源量就有约7亿吨。[10]如此丰富的可再生能源资源,在面临着如此严峻的供应短缺和环境污染情势下,利用现状却呈现巨大反差:新能源和可再生能源每年的开发利用量约相当于300万吨标准煤,占全国商品能源消费总量的0.2%左右。即使加上农村地区用传统方式利用的生物质能和小水电也不过18%。其直接障碍在于:产业整体实力不强,市场竞争能力很弱,总体技术水平不高,市场发育很不成熟,技术规范与产品质量标准不完善,质量技术的检测和监督体系还没有建立起来,地方保护、恶性竞争等阻碍了市场的健康发展,可再生能源还不完全具备与常规能源进行竞争的能力等等。诸多的分析认为,缺乏一个稳定、有效的促进可再生能源开发利用的法律环境,是制约我国可再生能源开发利用及其未来发展的根本原因。[11]前文关于《可再生能源》立法价值的探讨触及到该项立法有助于保障可再生能源的有效开发利用、防范和化解能源危机、解决能源的环境污染、促进地区经济协调发展、提高边远和人口稀少地区人民的生活质量,进而从总体上保障和促进我国的可持续发展。同时,该项立法还将有助于完善我国能源法律体系、保障我国履行所签署的《(联合国气候变化框架公约)京都议定书》等相关国际公约、条约义务。其价值是多重的和深远的。
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  二、制度设计的宗旨
  《可再生能源促进法》制度设计的基本宗旨,应设定在最大限度地实现《可再生能源促进法》的立法价值。应以提升中国可再生能源开发利用的经济效益、社会效益和生态效益为基本取向。
  (一)追求立法效益的最大化
  制定《可再生能源促进法》的初衷是为了实现在能源可持续供应、环境保护和经济可持续发展等方面整体的、长远的效益最大化。不过,任何法律的制定会耗费宝贵的立法资源。即使在《可再生能源促进法》通过后,其中许多制度的实施还会直接消耗国家的经济资源、政策资源,增添占目前主导地位的传统能源企业的经济负担。比如,可再生能源促进法律制度体系中的财政补贴制度、税收减免制度,会增加财政的支出;可再生能源配额制度,会减少电力供应企业的收益,加大电力最终用户的能源消费支出。为此,就需要测算财政补贴、税收减免的环节、幅度、对象、时间及其在推进可再生能源开发利用中的收益,寻求成本的最小值和收益的最大值。追求立法效益的最大化,还要体现在与中国国情的契合度上。可再生能源的开发利用受制于可再生能源资源的数量及其分布。最大效率地开发利用可再生能源,就应在立法中设定资源调查、信息共享、资源效益评估制度。能源效益最终体现在经济数据的统计与测算上,而与能源有关的经济数据又是随着国际国内市场波动而不断变化着的。通过合理的制度安排,构造相对稳定的市场机制,在此基础上适度授权国务院根据经济发展状况确定可再生能源开发利用规划、计划和相关指标的权力,也是追求立法效益最大化的体现。[12]设立可再生能源工程与技术示范制度,通过技术的研发减少可再生能源新技术推广的风险和成本,也是这一追求的体现等等。因此,追求立法效益最大化宗旨,可以贯穿在制度设计的始终,并延伸到法律实施之中。
  (二)应当体现现代市场经济体制的内在需求
  可再生能源的开发利用成本要比常规能源高,总体上技术更复杂。没有国家的宏观调控制度,仅仅依靠市场机制的自生规则,可再生能源开发利用比例的快速提高是不可想象的。德国在上个世纪末风力大幅度发展,2003年其风力发电已占全国电力总量的6%[13],如果没有包括《可再生能源的优先地位法》(EEG,2000年)[14]在内的法律所设定的一系列促进可再生能源开发利用的宏观调控制度,一切都是不可想象的。另一方面,虽然国家宏观调控制度之下的市场机制较之单一的市场机制更能体现和保障跨地区的整体利益、跨代际的长远利益,但是,如果失去了市场机制的补充,仅仅依靠单一的宏观调控制度,其实施结果可能会比失去了宏观调控的单一的市场机制更缺乏效率。在可再生能源促进法律制度的设计中,忽视甚至试图抛开市场机制的制度,将是失去市场活力、并可能造成更大的资源浪费的制度。美国的可再生能源配额制度,如果失去了绿色电力证书交易制度的配套和协同,就不可能成为既具宏观调控优势又不乏通过市场竞争优化资源配置的效率的制度,也不可能成为比较成功的可再生能源促进制度。值得注意的是,发达国家在可再生能源制度设计中的一项成功经验恰恰在于,通过初期的国家宏观调控制度实施,提升可再生能源开发利用的竞争力,并根据其竞争力提升的现实状况,逐渐减弱扶持力度,直至最终取消国家宏观调控制度的介入。在社会主义市场经济法律体系的框架基本形成,本世纪前十年向着建立完善的社会主义市场经济法律体系努力的过程中,[15]将要制定的《可再生能源促进法》,应当首先是一部充分体现现代市场经济体制内在需求的法律。
  (三)追求效率与公平的兼顾
  各种可再生能源的促进制度都是为了扩大可再生能源开发利用的规模、减少开发利用成本,这即是效率追求的体现。可再生能源在解决边远地区、人口密度特别低的地区人民用电难等问题中所具有的、传统能源所不可比拟的优势等方面,又呈现出公平追求的特质。基于可再生能源的永续性、清洁性和可分散性而具有的化解我国能源供应短缺、降低能源污染的价值,这又使得可再生能源促进法律制度同时具有效率与公平的追求。问题在于,制度的效率、公平价值,需要以具体的测算为基础。通过财政补贴、税收减免来扩大可再生能源的比例,直接受益者是谁?他们是否应当成为直接受益者?他们的直接受益是否会带来可再生能源中的更大的效率,又是否会带来新的不公平?如何在扩大效率的同时降低可能带来的不公平?等等。这都是在具体的制度设计中需要考虑到甚至是需要通过模型研究论证的重要问题。在运用国家财政补贴、税收减免、融资优惠等手段设计相关制度时,掌控相关指标的权重,维持可再生能源与传统能源在政策倾斜上的适度比例,是十分重要的。
  (四)追求制度创新及其与现行制度的协调
  毫无疑问,借鉴在可再生能源开发利用领域比较成功的德国、美国、英国、日本等发达国家的经验,制定促进可再生能源开发利用的法律,制度的创新势在必然。以前的诸多经验和教训表明,过于注重追求制度创新,常常会忽视所创设的制度与现行制度间的协调。当该制度付诸法律后,法律的实施常常遇到尴尬:或实施困难,或成本巨大;或束之高阁,徒具其形;或变样走形,始料不及。因此,在《可再生能源促进法》中设计可再生能源配额制度、绿色电力证书交易制度、可再生能源电力优先权制度、簿记制度时,应特别注意借鉴现行相关制度在实施中的经验和教训,分析并促进其与现行制度体系之间的兼容和协调,为未来法律的顺利提前思虑周详、减少障碍。
  三、制度体系的框架
  分析《可再生能源促进法》中的制度体系,有必要首先探讨该法律的定性和定位。作为立法研究,我们探讨的是作为形式法——《可再生能源促进法》所应蕴含的制度及其体系,而不是探讨实质法——可再生能源促进法的制度体系。《可再生能源促进法》的定性与定位,直接影响到其中所蕴含的制度及其体系。《可再生能源促进法》作为促进法,没有必要将所有涉及可再生能源开发利用的法律制度纳入其中。该法律需要做到的是将根据中国国情有必要且可以实现的、包括国家经济宏观调控制度在内的、具有“促进”功能的法律制度规定于其中即可。从定位上看,该法律是我国经济法律体系中的一部法律,是作为普通法律的《能源法》(或日《能源基本法》)的特别法律,但又是诸如《风能开发利用促进法》的普通法律。阿根廷国会于1998年通过的《风能和太阳能法》(第25.019号法律),即适其例。在我国立法任务极其繁重、立法资源又十分稀缺的情况下,制定法律一级的单项可再生能源促进法律,目前的可能性

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