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【期刊名称】 《中国政法大学学报》
无居民海岛国家所有权之考察
【英文标题】 An Investigation on the National Ownership of Uninhabited Island
【作者】 马得懿【作者单位】 中国社会科学院
【分类】 海洋法与空间法
【中文关键词】 无居民海岛;国家所有权;公共信托责任;使用权属
【期刊年份】 2011年【期号】 6
【页码】 135
【摘要】

我国相关法律几乎不约而同地规定了无居民海岛属于国家所有。从法律功能的角度看,这种规定为无居民海岛的保护提供了理论基础和制度保障。自然资源所有权制度社会本位思潮奠定了无居民海岛国家所有的理论基础,然而,在我国法语境下,无居民海岛国家所有权由公法与私法共同调整,不仅本身需要相关理论诠释其合理性,而且需要完善和强化无居民海岛使用权属制度指导无居民海岛保护与管理的实践。从无居民海岛基本属性对无居民海岛所有权的影响看,无居民海岛国家所有权具有历史的必然性和合理性,同时无居民海岛国家所有权功能释放的理性途径为完善无居民海岛使用权属制度。

【英文摘要】

It is stipulated in all Chinese laws that every uninhabited island belongs to the country.On the perspective of legal function, the regulation provides uninhabited island with theoretical basis and system protection. Especially,the ownership regulation of natural resources establishes the theory of national ownership of uninhabited island. But under the legal circumstance in China, the national ownership of uninhabited island controlled by public laws and private laws needs its own theory to interpret its rationality and the enforcement of ownership regulations to protect and administrate the uninhabited island. Considering the influence of the nature of uninhabited island, its ownership has historical inevitability and rationality.

【全文】法宝引证码CLI.A.1157361    
  
  在我国调整无居民海岛保护与管理的法律、法规体系之下,就无居民海岛的归属等权属问题,不约而同地规定“无居民海岛属于国家所有”{1}。立法者之所以作出如此规定,就法律功能而言,人们容易达成的共识是法律上明确无居民海岛属于国家所有有利于无居民海岛权属的确定,从而为无居民海岛的保护和管理提供法律根据或制度保障。特别是我国于2010年3月1日施行《中华人民共和国海岛保护法》(以下简称《海岛保护法》),更是以海岛专门立法的形式建立了我国无居民海岛的国家所有权制度。
  然而,无居民海岛属于国家所有的充分的法理理由或者理论依据何在?笔者认为,在法律上明确无居民海岛属于国家所有,可以为我国在国际上维护无居民海岛的权益提供私法救助的方式。本文的主旨是在考察无居民海岛国家所有权的理论依据的基础上,探幽索隐,试图探讨法律上明确无居民海岛属于国家所有的正当性所在。
  一、无居民海岛国家所有的理论考量
  无居民海岛集海洋的自然属性、社会属性以及法律属性等多种属性于一身,其在经济效益、科研价值、生态环境以及军事功能上具有重大的价值。各国对无居民海岛的立法例可能不尽相同,但是,无居民海岛作为重要的自然资源是世界各国的共识。故此,从自然资源的国家所有权独占趋势的视角探讨无居民海岛国家所有权具有合理性和正当性。
  (一)自然资源上的国家公共信托责任理论
  无居民海岛作为海洋资源的重要组成部分,探寻法律层面上明确为国家所有的理论渊源似乎并不难。笔者以为,由于我国的自然资源权属法律理论体系基本承袭了物权法或者财产法的衣钵,因此,考察西方自然资源的法律规制脉络,可以对无居民海岛国家所有的正当性提供理论支持。从罗马法的源头开始,英国普通法发展了公共信托的概念。这种普通法上的公共信托被美国司法实践所充实和发展,并在美国1892年的Illinois Central Railroad Co. v. Illinois案件中得到了很好的阐述。该案件的主审法官裁决州政府受Illinois全体公民的信托管理芝加哥港口,因此,其无权将该港口转让给私人,该州立法机构无权转让该水下土地等自然资源。{2}与上述判例相类似,1967年的科尔伯格公司诉加利福尼亚州案件中,主审法官基于公共信托原理裁定加利福尼亚州加入联邦的时候,就作为受托人取得了对这些土地和航道的所有权。{3}渊源于美国判例法的公共信托理论,表明了政府等机构是受大众的委托而对水下土地资源进行管理。该理论被广泛地应用到有关生态环境的保护和具有休闲价值的土地上。{4}
  公共信托理论为某些特定自然资源的公共属性或者国家所有属性提供了基本的理论支持,并且该理论随着实践而不断得到丰富。特别是随着海洋资源的稀缺性和海洋环境污染严重性日益明显和国际化,公共信托理论广泛地引入到对特定资源的保护领域。这在1993年丹麦诉挪威的一起海洋划界案中得到了明证。主审法官威伦莫特认为,现代环境法的最重要原则就是“地球资源的信托原则”。国家对自然资源的公共信托责任表明,土地等自然资源是家之所在,生计之根本,不能沦落为个人的所有物,也不能在人们之间让渡。{5}
  国家公共信托理论催生了海洋等自然资源日趋国家所有化。发达国家土地等自然资源国家所有的比例越来越高,关于这一点,美国土地政策的转变是最能说明这一变化的有力证据。美国从独立以来相当大部分土地是公共所有的,但是直到19世纪 90年代,对于长期的公共土地资源管理计划还没有给予足够的重视。然而进入20世纪,美国社会对无限制的个人经济主义丧失了热情,社会把重心从经济发展转移到个人权利和公共利益价值上来。{6}事实上,多国家不约而同地以不同方式和手段在奉行自然资源的国有化政策,特别是在黄金等稀有资源逐渐被国家控制以后,20世纪中叶以来,自然资源国有化浪潮风起云涌,这强烈地表明公共信托理论的影响力日益强大,有力地矫正了自然资源私人所有的不足。
  (二)自然资源财富取得思想为自然资源国家所有提供的经济学路径
  当我们放眼西方各种纷繁复杂的经济学学说之际,我们自然会感到其漶漫不定。纵然如此,我们还是可以领略到西方各式各样的经济学基本路径为自然资源的国有化提供了一种另类的诠释机制,即自然资源财富取得思想。西方近代经济学者魁奈很早就认识到了劳动与土地资源财富之间的关系,意识到了劳动对于土地财富取得的重要性。{7}真正地表达土地财富取得思想的是亚当 斯密,而西斯蒙第则发展和丰富了这种思想。西斯蒙第正确地指出了土地财富的取得需要通过“开发”这一劳动才能把它变成自己的财富和财产。一切民族最初都处于一种“土地的共同体”之中,但不是一种法律的占有共同体,因而也不是使用土地的或土地所有者的共同体。{8}上述几种关于自然资源财富取得思想实则为自然资源国家所有奠定了思想基础。这必然容易得出一个基本结论:土地的公有制是某些享有特权的机构比如国家所固有的偏好。
  土地财富取得思想引发了土地国家所有的各种主张。英国人洛克第一次从哲学高度阐明了土地资源国有思想。洛克从自然权利观点出发,在分析人类劳动与土地财产关系上,提出了劳动说。劳动说认为只要人有劳动依附在自然物之上,则其对该自然物就享有所有权。后来法国学者卢梭第一次将土地所有权与主权关系进行了分析。卢梭把个人在土地上的权利视为一种从属性的权利,从属于其所谓的集体国家的土地所有权,同时揭示了国家土地所有权的职责。
  (三)公法对海洋资源权属的干涉日益加重
  在公法对自然资源所有权限制的视野下,国家权利具有天然的扩张性,各国纷纷改变资源所有权的国家政策,放弃以前固守的土地所有权私权至上的理念,不失时机地通过征收、征用将私人所有的土地转变为国家所有。自近代工业革命开始,人类过度的自然资源的开发与利用,使人与自然的尖锐矛盾首先在石油、天然气等能源领域显现出来。石油、天然气等重要能源危及人类生存和正常生产秩序的现实性与直接性,推动了资源性财产所有权制度,在向着其最终归属—国家所有发展方向迈向了实质性的一步,根深蒂固的私人财产所有权在自然资源领域首先被突破。{9}
  公法对海洋资源权属的干涉其实是自然资源社会化思潮的一种直接反映。自然资源所有权社会化的思想源自于现实的需要。自由资本主义时期,由于实行所有权绝对原则,赋予所有权绝对效力,其后果就是社会财富日益集中于少数人手中,贫富悬殊,劳资对立,财富浪费等社会问题纷至沓来,并有愈演愈烈之势。在这种背景下,惟有对个人主义的所有权制度进行检讨和修正,方能缓解上述社会问题日趋激烈之程度。{10}随着人类活动范围的扩大,一个人在土地上行使权利将对他人产生重大影响。因此,在民法领域产生的所有权社会化思想,反映在政府的经济行为中就是国家干预理论。如果我们认真地考察西方稀缺自然资源国有化之路,就不难理解无居民海岛属于国家所有的必然性。第二次世界大战后,西方国家先后开展了一系列自然资源的国有化运动,以矫正自然资源私人所有带来的阻碍。{11}
  (四)无居民海岛国家所有权是一种特殊的财产权:私权与公权共存
  国家所有权的行使应符合广大人民群众的利益和意志,同时应与国家行政权力的行使分清界限。作为国家职能的履行者,政府机构既代表国家行使经济政权,又代表国家行使国家所有权,如果行政权与国家所有权一体结合,就使得国有产权管理职能与政府行政管理职能不分,国家所有权呈现权力化的趋势,并且借用行政权限结构系统实现所有权的流转,导致所有权权能的畸形与异化。{12}
  西方学者对自然资源所有权的研究,在逻辑上的分析有两条路径:一是道德评价视角,二是历史评价视角。道德评价视角的研究集中于自然资源所有权归属个人是否合理,是否公平,是对所有权发展的历史考察,往往与公平分配无关。历史评价视角则是充分梳理土地等自然资源所有权制度的历史变迁历程,对自然资源权属制度的实然考察。{13}故此,给予土地等自然资源所有权以富有理性的认知,则不能脱离中国的自然资源体制的现实,特别是不能对我国无居民海岛的权属制度和利用情境毫无知情。《海岛保护法》4条虽然明确了无居民海岛属于国家所有,但是由于长期以来无居民海岛开发利用的混乱,导致了无居民海岛海洋资源性资产流失严重。{14}甚至直至《海岛保护法》颁布之后,国家对无居民海岛资源的收益权也未得到充分的体现,一部分无居民海岛资产的收益被企业或个人所取得,导致我国的无居民海岛资源性资产严重流失。其主要原因之一是法律明确无居民海岛国家所有权之后,我国至今没有构架起完整的无居民海岛产权配置制度。然而,我国无居民海岛开发利用的实践和经验表明,仅仅在法律上明确无居民海岛属于国家所有是不够的,由于受到各种历史的、法律上的各种因素的制约,构架完备的无居民海岛使用权属制度,才是有效遏制无居民海岛资源性资产流失的有力途径。
  民法学者一般认为国家所有权是私权,属于物权的一种,故而应该受到民法的调整。然而,“所有权不仅是民法的专有名词,也不仅仅是民法上的权利。在不同的语境下,所有权指政治法律中的所有权制度,是调整财产所有关系的法律规范的总称”{15}。实际上,在行政法、经济法、刑法等公法领域也讲所有权,但因为这些法律调整的社会关系与民法不同,所以,各自对所有权基本特征的理解及其设定的相关规则也有差异。如行政法上的所有权就可以对公用物和共用物作出规定,也可以对国家强制征收私人财产作出规定。随着社会的发展,所有权的界定越来越困难。{16}因此,《海岛保护法》4菊花碎了一地条的规定是不值得奇怪的。正是从这种意义上看,无居民海岛所有权是一种比较特殊的财产权。这是因为:国家所有权在权利结构上,全体人民是权利主体,政府是权利的行使主体,而每一个社会成员对那些国有财产享有自由使用权,国家所有权对人民群众而言不应是法律的神话。国家所有权针对不同的财产客体,其权利的性质是不同的,他们既有私权利,又有公权力,但所维护的都是社会公共利益。国家所有权已与传统所有权的概念相去甚远,它是一种特殊的财产权,我们不可能再以传统物权和所有权的构成原理去规范它。{17}根据《海岛保护法》的立法宗旨,无居民海岛国家所有权并不是由国家行使,而是由国务院和各级政府代其行使。无居民海岛国家所有权的客体是无居民海岛上的各种自然资源的总括和周边的海域,并不具备特定物和独立物的特点。因此,考虑到物权法的一般法理,无居民海岛国家所有权还是具有特殊性的。
  从实际情况看,无居民海岛归国家所有更有利于海岛资源的最大化利用和海岛的管理。从政治角度看,无居民海岛只有归国家所有,才是符合社会公共利益和政治利益的最优状态。作为重要海洋资源的无居民海岛属于国家所有是展开无居民海岛开发利用的基础,而构架完善的无居民海岛使用权属制度则是无居民海岛保护、开发利用以及管理的途径。实践表明,无居民海岛有偿使用实施的前提是无居民海岛资源产权的清晰。如果产权没有得到明确的界定,无居民海岛资源使用的排他性、可转让性和合法控制性则无从实现,更不能保证无居民海岛资源持续地产生经济效益。
  二、无居民海岛基本属性对无居民海岛所有权的影响
  无居民海岛的基本属性不仅包括其自然属性,而且还包括社会属性和法律属性三个方面。无居民海岛的自然属性及其海洋资源属性,具有独立性、完善性和脆弱性。而其社会属性则囊括了其在维护国家海洋权益中的作用和保障国家安全以及促进经济发展中的功能。{18}而无居民海岛的法律属性则往往与其社会属性相互融合和作用,这是国内法和国际法所赋予的属性。
  (一)无居民海岛在国家发展海权力量中的战略作用对无居民海岛使用权的影响
  国家的海权是指国家分配海洋战略资源的效率,这些资源被有目的地整合在一起,以达到国家在海洋或者滨海地区的一种预想的最终状态。海权的获得是通过海洋的有形资源和无形资源的不断融合而产生,它使国家能够利用其海洋基础资源并利用外部的机会,建立有利于国家发展并且提高国家国际地位的持久性海洋竞争优势。一般地,国家的海洋能力通过控制海洋的能力、利用海洋汲取财富的能力以及由海制陆的能力体现出来的。有学者认为,无居民海岛对国家发展海权战略的意义具有以下三个方面:第一,无居民海岛在国家利用海洋汲取财富能力方面的意义。第二次世界大战以后,世界上掀起了新的蓝色圈地运动。国际社会对这场圈地运动的反应是1982年《联合国海洋法公约》的通过,从国际法的角度规范了这场“蓝色圈地运动”的方式和规则,海岛以及海岛附近的海洋本身成了国家领土的一部分。由于无居民海岛在海洋权属和海洋划界中具有重要的作用,海洋中的无居民海岛的重要价值无疑十分巨大。第二,无居民海岛在国家控制海洋能力方面具有极为重要的价值。这种价值早在19世纪即被美国海洋战略家马汉所深刻意识到。由于海洋的物理性质,使得海岛在控制海洋中占有特殊的地位。从军事上讲,一个自然条件较好并且适合驻军的海岛就是一个海上据点和军事基地,借助现代化的舰队和空中技术力量的发展,它可以直接控制海岛周边的海域,且在海战乃至现代化局部战争中具有攻守的双重作用。第三,无居民海岛在国家由海向陆能力中的作用。位于大陆边缘和大洋结合部的海岛的作用是双向的,是大陆的天然屏障,又是大陆向海洋发展的基地,同时也可以作为大洋向边缘海和大陆扩展势力的跳板。综上所述,无居民海岛除了本身构成国家的陆地领土之外,还在国家利用海洋汲取财富、控制海洋、国家由海向陆的海洋能力的培育方面具有国家发展海权其他战略资源不可替代的战略作用。{19}无居民海岛不仅具有资源属性,而且也在国家发展海权能力中具有不可替代的、重要的战略价值。这为无居民海岛国家所有制度的巩固和发展奠定了基础。在此情景之下,以法律明确无居民海岛属于国家所有,是无居民海岛的战略性价值在私权领域内的反映,也是为了保护无居民海岛的有效方式和手段之一。
  (二)无居民海岛开发利用现状对无居民海岛所有权的影响
  无居民海岛令人隐忧的开发利用现状也是影响无居民海岛国家所有权的另一重要因素。无居民海岛开发利用中无序、无度、无偿必须终结,而在法律上明确无居民海岛国家所有权,也是构建合法有序的无居民海岛开发利用的基础。从国家行使管理公共财产的角度看,无居民海岛一般远离大陆,不适宜居住,与陆地和大多数近岸的有居民海岛有很大的差异。无居民海岛具有很强的海洋自然属性,在法律上属于典型的国家统一不可分割的“自然行政公共财产”,故而,无居民海岛应该属于国家所有,在法律制度中应当体现行政公共财产的特殊管理制度。
  我国无居民海岛属于国家所有,而每个自然人和法人都有权利开发、利用无居民海岛资源。因此,从这种意义上看,无居民海岛具有准公共物品的属性。由于无居民海岛具有的基本属性使得无居民海岛的使用具有竞争性。而英国学者哈丁于1968年提出的“公地悲剧”理论,形象地道出了在资源稀缺情境下,个体追求个人利益最大化所导致的所有人的毁灭的经济学后果。无居民海岛在现实中的无度和无序利用以及造成的海洋环境污染则是“公地悲剧”的真实写照。根据巴泽尔产权理论,初始产权分配虽然和最终达到资源优化配置的结果无关,但是绝对与达到这一结果的过程有关。无居民海岛权属的重中之重是国家对无居民海岛权属的界定和管理。无居民海岛所有权内涵并不是一种单一权利,更不是一种虚幻的权属,而是隐含着无居民海岛的使用权、占有权、处置权、监管权以及收益权等各种权利的权利群。{20}
  (三)无居民海岛国家所有的中国情境之分析
  作为独立的地理单元,无居民海岛是一种特殊类型的土地。《海岛保护法》4条明确

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【参考文献】

{1}我国法律、法规在规定无居民海岛所有权制度时几乎都以相同或相似的表达方式,即“无居民海岛属于国家所有,国务院代表国家行使无居民海岛所有权。”除了法律以外,我国早先的地方立法也是采用了相同的表达。

{2}J. Gordon Hylton, David L. Callies, Daniel R. Mandelker, Property Law and the Public Interest, Lexis Law Publishing, p.27.

{3}参见刘俊著:《土地所有权国家独占研究》,法律出版社2008年版,第115页。

{4}参见约翰·E.克利贝特,科温·W.约翰逊等著:《财产法:案例与材料》,齐东祥译,中国政法大学出版社2003年版,第613页。

{5}参见刘俊著:《土地所有权国家独占研究》,第118页。

{6}Eric. T. Freyfogle, Land use and the study of Early American history, Yale Law Journal January, 1985, p.736.

{7}参见威廉·汤普逊著:《最能促进人类幸福的财富分配原理的研究》,商务印书馆1986年版,第31页。

{8}参见康德著:《法的形而上学原理》,沈叔平译,商务印书馆2005年版,第188页。

{9}参见刘俊著:《土地所有权国家独占研究》,第252页。

{10}参见马俊驹、江海波:《论私人所有权自由与所有权社会化》,《法学》2004年第5期。来自北大法宝

{11}参见刘俊著:《土地所有权国家独占研究》,第91页。

{12}参见单飞跃:《论行政权限结构与国家所有权》,《法学评论》1998年第6期。

{13}参见刘俊著:《土地所有权国家独占研究》,第222页。

{14}所谓海洋资源性资产流失,是指海洋资源的所有者对海洋资源性资产的收益权未得到充分体现,从而使其一部分或全部应收的海洋资源性资产收益被其他单位或个人所取得的现象。

{15}参见胡康生主编:《中华人民共和国物权法释义》,法律出版社2007年版,第97页。

{16}参见马俊驹:《国家所有权的基本理论与立法结构探讨》,《中国法学》2011年第4期。

{17}参见马俊驹:《国家所有权的基本理论与立法结构探讨》。

{18}参见穆治霖:《海岛权属制度研究》,2009年10月中国政法大学硕士学位论文。

{19}参见刘新华:《论海岛对国家发展海权的战略意义》,《中国海洋大学学报》(社会科学版)2007年第4期。

{20}参见乔俊果:《海洋资源过度利用的经济学分析及其对策探讨》,《渔业经济研究》2006年第2期。

{21}参见税兵:《集体所有,还是国家所有?—我国无居民海岛所有权性质之辨》,《中国海洋报》2005年9月27日,第003版。

{22}参见税兵:《集体所有,还是国家所有?—我国无居民海岛所有权性质之辨》,《中国海洋报》2005年9月27日,第003版。

{23}例如,1966年《美国资源和工程发展法》、1972年《美国海岸带管理法》、1978年《美国外大陆架土地法修正案》、1995年《美国国家儿童岛法》以及《鸟粪岛法》。

{24}参见穆治霖:《海岛权属制度研究》, 2009年10月中国政法大学硕士学位论文。

{25}我国的《宪法》、《海岛保护法》等法律以及部门法规都有如此类似的规定。不仅如此,我国的地方性法规也作出了类似的立法表述。

{26}参见韩兴勇、郭飞:《发展海洋文化与培养国民海洋意识问题研究》,《太平洋学报》2007年第6期。

{27}参见沈宗灵著:《现代西方法理学》,北京大学出版社1992年版,第153页。

{28}参见汪光焘主编:《中华人民共和国海岛法释义》,法律出版社2010年版,第238—242页。

{29}参见丁俊海著:《所有权》,中国法制出版社2007年版,第23页。

{30}参见佟柔著:《民法学原理》(修订版),法律出版社1986年版,第158页。

{31}参见毛玮:《论行政法的构建性与规范性》,《现代法学》2010年第3期。

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