查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《武大国际法评论》
中美贸易争端中的焦点法律问题评析
【英文标题】 Analysis on Key Legal Issues Arising from the Trade Conflicts between US and China
【作者】 管健【作者单位】 北京高文律师事务所{高级合伙人}
【分类】 国际经济法【中文关键词】 单边措施;贸易争端;WTO争端解决
【英文关键词】 unilateral measures; trade conflicts; WTO compliance; WTO dispute settlement
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 142
【摘要】 WTO协定原则上禁止单边措施,但也存在允许成员采取特定单边措施以维护其WTO协定下权益的例外。通过回顾中美贸易争端的历程可知,美国232措施构成对中国的歧视性保障措施,而301措施属于被WTO协定禁止的单边措施,中国对此采取的反制措施应对得当、有理有据,特别是成功地将美国的单边措施和行为拖入多边领域和框架下进行审查和批判。
【英文摘要】 It is a general principle that WTO Members shall not impose unilateral measures. But there are exceptions for WTO Members to impose unilateral measures in order to protect their rights and benefits under the WTO Agreement, as long as those measures are in compliance with WTO rules. However, the abuse of unilateral measures, in particular a unilateral measure that is a disguised trade protective measure under the name of WTO rules, for example the 232 measure that has been imposed and 301 measure that is potentially to be imposed by the United States, will seriously damage the WTO rules system. Any Member that is affected by unilateral measures taken by other Members, has the right to resort to WTO rules for remedies. These remedies include not only bringing a dispute under the WTO Dispute Settlement Mechanism, but also utilizing the authorization under the WTO rules to suspend its concession obligation, as well as taking unilateral trade enforcement instruments which are in compliance with WTO rules to counter the unilateral measures taken by other Members. Overall, from the legal perspective, China’s response to the trade conflicts between the United States and China is appropriate.
【全文】法宝引证码CLI.A.1239933    
  自特朗普政府上台以来,美国的单边主义倾向日趋严重,先后退出了《巴黎气候变化协定》、教科文组织、伊朗核协议等国际组织和国际协定。在国际贸易领域,除了退出已经签字的《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP协定)外,最典型的单边主义表现就是不断加大贸易执法的力度,并且已经或有可能即将采取一系列单边措施,从而引发了中美之间的贸易争端。
  一、WTO禁止单边措施的原则与例外
  单边措施在WTO协定中并没有明确的定义。广义的单边措施可以定义为WTO成员依据其国内法或者依WTO协定所采取的对WTO涵盖协定的实施产生影响的措施。禁止单边措施是WTO的一项基本原则,但是单边措施并不必然违反WTO义务,实际上,在WTO协定中有许多WTO成员采取单边措施的例外情形。
  (一)不得采取单边措施的原则
  不得采取单边措施是WTO的一项基本原则。具体体现在《关于争端解决规则与程序的谅解》(下称DSU)第23条。它规定未经WTO争端解决程序,成员不得对违反义务已经发生、利益已丧失或减损或适用协定任何目标的实现已受到妨碍作出决定。
  在欧共体诉美国301条款案中,专家组对DSU第23条作出解释,认为首先,根据条款通常含义,DSU第23.1条禁止WTO成员在DSU程序未用尽之前单方面确定不一致的行为。因此,在DSU程序尚未用尽的情况下,美国的单方面决定权将对其他WTO成员造成危险,而这种危险正是DSU第23条所要消除的。[1]其次,根据善意解释规则,专家组认为一方保留自由裁量权以实施其承诺不做的行为(即单方面确定不一致的行为),不符合善意解释的要求。[2]再次,专家组认为与解释第23条相关的条约目的是“在国内和全球市场上创设有助于个人经济活动的市场条件,并提供一个安全、可预见的多边贸易体制”。[3]如果某一法律允许政府实施与DSU相悖的单边措施,这将对其他WTO成员和市场本身“造成持续的威胁并产生一种损害严重的‘寒蝉效应’”,个体经济参与者也可能受其威胁而不敢继续从事相关产品贸易。[4]最后,联系上下文来看,WTO有效的争端解决体制是乌拉圭回合协议中的重要成就,而DSU第23条规定的这项义务(禁止单方面作出决定),“用意在于向WTO成员、经济市场和个体经济参与者保证:不会在WTO权利和义务方面出现单方面的决定”。[5]
  实际上,《关税与贸易总协定》1994(下称GATT1994)第23条,《服务贸易总协定》(下称GATS)第23条和《与贸易有关的知识产权协定》(下称TRIPS)第64条都有关于WTO成员如何救济其WTO协定下权益的规定。比如,GATT 1994第23条规定,针对成员的利益丧失或减损或适用协定任何目标的实现受到妨碍的情形,成员可以援引DSU提起违反之诉(violation complaint)、非违反之诉(non-violation complaint)和情势之诉(situation complaint)。值得注意的是,与违反之诉不同,非违反之诉和情势之诉并不要求一成员存在违反WTO义务的行为,只要构成了利益丧失或减损或适用协定任何目标的实现受到妨碍的情形即可。
  换个角度来说,“非违反之诉”和“情势之诉”实际上已经在很大程度上给WTO成员提供了一个解决WTO协定纪律约束不足的问题。即,针对一WTO成员实施的并不受WTO规则约束的行为,如果该行为给另一成员的利益造成丧失和减损,或妨碍了适用协定目标的实现,该受影响的WTO成员可以提起非违反之诉或情势之诉,而不是采取单边措施。
  另外,GATT1994第23条中的“非违反之诉”和“情势之诉”并不适用于TRIPS项下的争端解决。[6]也就是说,针对TRIPS协定,WTO在单边措施上的纪律更加严格,即使一WTO成员实施的并不受TRIPS规则约束的行为给另一成员的利益造成丧失和减损,或妨碍了TRIPS目标的实现,该受影响的WTO成员甚至连提起非违反之诉或情势之诉的权利都没有,更不用说采取单边措施。
  (二)WTO协定中允许单边措施的例外
  在符合WTO协定相关条款规定的前提下,WTO成员也有权利采取单边措施,以维护其在WTO协定下的正当权益。
  比如贸易救济措施。具体见于GATT1994第6条与《反倾销协定》,GATT 1994第16条与《补贴与反补贴协定》,以及GATT1994第19条、《保障措施协定》和GATS第10条。在符合相关法律规定的前提下,WTO成员可以发起贸易救济调查,并采取反倾销、反补贴措施和保障措施。再比如,贸易壁垒措施。在WTO货物贸易协定下有关于《技术贸易壁垒协定》和《实施卫生与植物卫生措施协定》。
  另外,还有关于保障国际收支例外的规定,主要体现在GATT1994第12条和第18条B节,关于1994年关税与贸易总协定国际收支条款的谅解和GATS第12条。以后者为例,当成员国际收支严重不平衡时,可依据GATS第12条暂停履行世界贸易组织协定的义务,或实施可能与之义务不符的措施。
  WTO中的一般例外通常也是WTO成员采取单边措施的理由,主要规定在GATT1994第20条、GATS第14条、TRIPS第8条。一般例外条款是WTO争端解决程序中经常被援引并广为讨论的条款,一般例外分为两个部分,援引一般例外必须符合两步审查法(two-tier test):第一,要符合其一般例外项下被援引条款的具体情形;第二,实施的措施不得构成序言的“武断的或不正当的歧视,或者形成对国家贸易的变相限制”。[7]该规定一方面肯定了成员保护特定目的的权利,另一方面也避免了对多边贸易规则的宗旨的破坏。
  最后是安全例外,主要规定在GATT1994第21条、GATS第14条之二。与一般例外不同,安全例外的先例极少且从未被成功援引过,WTO争端解决机构没有对第21条进行过解释和适用。由于没有序言的条件限制,加上用语本身的模糊性和牵涉到政治利益问题,有关安全例外的适用条件问题仍处于争议之中,特别是GATT1994第21条(b)款写明不得“阻止任何缔约方采取其认为对保护其基本国家安全利益所必需的任何行动”,而目前关于“其认为……所必需的”、“基本国家安全利益” GATT1994并没有明确的标准或界定。
  二、中美贸易争端中的单边措施和诉讼
  (一)美国的单边贸易执法行动
  近年来,特别是特朗普2017年1月就任总统以来,美国对华贸易执法力度不断加强。虽然特朗普总统并没有按照其竞选时的承诺将中国宣布为汇率操控国家,但是在其他方面,美国贸易执法动作频繁,甚至不惜重拾单边主义的贸易执法手段。
  2017年以来,美国依据其关税法第701条和第731条连续对华发起了21起反倾销和反补贴调查,包括美国商务部在时隔超过25年后,于2017年11月28日宣布首次“主动”对输美的普通合金铝卷产品发起反倾销与反补贴调查。[8]另外,在2017年3月立案调查的美国对华铝箔产品的反倾销案中,美国商务部于10月31日发布备忘录认定中国是一个非市场经济国家,因此将在对中国产品的反倾销调查中继续使用替代国方法。[9]
  此外,2017年5月和6月,美国先后对洗衣机和光伏产品发起201调查,即保障措施调查。2018年1月,特朗普签署命令对洗衣机和光产品采取保障措施,在洗衣机方面的举措是,第一年将对前120万台进口洗衣机征收20%关税,税率在第二年和第三年递减为18%和16%;对超过这一额度的进口洗衣机,第一年将征收50%关税,税率在第二年和第三年递减为45%和40%。而在光伏电池及组件方面,美国将设定2.5吉瓦的免税配额,对超过此配额的进口产品第一年将征收30%关税,税率在此后3年递减为25%、20%、15%。虽然201调查是全球性保障措施,不区分国别,但美国是中国洗衣机和光伏产品的重要出口目的地,因此该措施对中国的影响也非常大。[10]
  2017年美国发起的337调查中,涉及中国企业的案件多达22起,与2016年相比几乎翻了一番。实际上,在2016年4月美国钢铁公司向美国国际贸易委员会提出的337调查申请中所涉及的事项已经完全超出了传统的337调查所涉及的专利侵权行为。在该调查中,申请人提出的指控共有3项:第一,合谋定价,并操控产量和出口数量。第二,侵占和非法使用美国钢铁公司的商业秘密。第三,使用虚假原产地和生产商标识。[11]
  除了美国传统使用最多的贸易救济措施和337调查以外,特朗普总统就职后甚至搬出其他一些美国近年来甚至近二三十年来很少使用的调查手段。比如2017年4月20日和27日,特朗普向美国商务部发出“总统备忘录”,要求商务部依据《1962年贸易扩大法》(Trade Expansion Act of 1962)第232节规定,调查进口钢铁产品和铝产品对美国国家安全造成的影响。[12]2018年3月8日,美国总统特朗普签署公告拟以损害国家安全为由对除来自加拿大和墨西哥以外的钢铁和铝产品分别征收25%和10%的附加关税。[13]
  另外,2017年8月18日,美国贸易代表发布立案公告,决定根据《1974年贸易法》第302(b)(1)(A)节自主对中国发起301调查。本次调查将决定中国政府在技术转让、知识产权和创新方面的法律、政策和做法是否存在不合理或歧视性并对美国商业造成阻碍和限制,即是否属于第301节(b)(1)项下可采取行动的行为。[14]
  2018年3月23日,美国发布301调查报告,认定中国在四个方面存在歧视或不合理行为;[15]2018年4月3日,美国发布拟对中国电子、电信、家具和玩具等近百种达500 亿美元的产品加征关税的清单,并邀请利害关系方进行评议。[16]
  最后,2018年4月16日晚,美国商务部发布公告称,美国政府在未来7年内禁止中兴通讯向美国企业购买敏感产品。[17]中兴通讯发布消息称,由于美国政府的贸易禁令,公司将可能停止“主要经营活动”。
  (二)中国的单边反制和疑似反制措施
  针对美国连续不断的单边措施,中国政府也采取了一些相应的反制措施。2018年2月4日,中国政府对来自美国的高粱发起了反倾销和反补贴调查。[18]2018年4月17日,中国商务部发布反倾销初裁公告,对来自美国的高粱征收178.6%的临时反倾销税。[19]随着中美之间就贸易争端展开谈判,中国以“公共利益”为由中止了该调查。
  针对美国进口钢铁和铝的232措施,2018年3月23日,商务部发布了中止减让产品清单,并征求公众意见。国务院关税税则委员会决定自2018年4月2日起对自美进口的128项产品,主要是农产品,加征15%或25%的关税。中方认为,美方对进口钢铁和铝产品采取232措施,滥用世贸组织“安全例外”条款,实质上构成保障措施,而且其措施仅针对少数国家,严重违反了作为多边贸易体制基石的非歧视原则,严重侵犯中方利益。2018年3月26日,中方根据《保障措施协定》在世贸组织向美方提出贸易补偿磋商请求,美方拒绝答复。鉴于双方没有达成一致的可能,3月29日,中方向世贸组织通报了中止减让清单,决定对自美进口部分产品加征关税,以平衡美方232措施对中方造成的利益损失。[20]
  针对美国可能采取的301关税措施,商务部于2018年4月4日发布公告,依据《中华人民共和国对外贸易法》等法律法规和国际法基本原则,拟对原产于美国的大豆等农产品、汽车、化工品、飞机等进口商品对等采取加征关税措施,税率为25%,涉及2017年中国自美国进口金额约500亿美元。最终措施及生效时间将另行公告。[21]
  此外,据相关网站报道,在中美贸易争端的大背景下,中国政府也放缓了高通收购恩智浦的反垄断审查。从而将暂停审核作为中美贸易争端的一个重要筹码。[22]
  (三)中国对美国单边措施提起的诉讼
  2018年4月4日,中国依据DSU第4条和GATT1994第22条,就美国建议对机械、电子等多行业的产品征收关税的措施,请求在WTO争端解决机制下与美国进行磋商(DS543)。[23]中国认为美国的301措施违反了下列义务:
  1. GATT1994第1.1条,因为美国未能将给予来自或运往所有其他成员的相同产品的与进口产品的关税和费用相关的利益、优待、特权或豁免,立即和无条件地给予中国。
  2. GATT1994第2.1(a)和(b)条,因为美国未能给予中国产品不低于GATT1994所附美国有关减让表和承诺中所列的待遇。
  3. DSU第23条,因为美国未能在寻求纠正违反义务情形、纠正其他利益丧失或减损,或寻求纠正妨碍使用协定任何目标实现的情形时,援用并遵守DSU的规则和程序。
  2018年4月5日,中国根据DSU第4条,GATT1994第22条及《保障措施协定》第14条,就美国针对进口(选择性免除了部分成员的)钢铁和铝产品的、包括但不限于额外从价税的措施,请求在WTO争端解决机制下与美国政府进行磋商(DS544)。[24]中国认为美国的232措施与美国在以下方面的义务不一致:
  1. GATT1994第19:1(a)条、第19:2条和《保障措施协定》第2.1、2.2、4.1、4.2、5.1、7、11.1(a)、12.1、12.2、12.3条,因为在实质上构成保障措施的本案措施中,美国未能作出适当的认定,未能对“不可预见的情形”,进口“激增”和“在这种情况下”,并“引起或威胁引起对国内产业的严重损害”提供合理和充分的解释,而且美国也未遵守适当的程序要求,例如通知和磋商程序,美国未能以适当的方式施行措施,例如措施的施行与货物来源无关,仅施行必要一段时间。
  2. GATT1994第2:(a)和(b)条,因为美国对某些钢铁和铝产品征收的进口关税,超过了作为GATT1994附件的美国承诺减让的税率,并且没有对超过承诺减让表所承诺关税部分和所有超过美国在GATT1994当日或当日生效法规在其后实施的税费部分给予免除。
  3. GATT1994第1:1条,因为美国有选择地对某些源自不同成员的钢铁和铝产品征收额外进口关税,包括提供豁免或采用替代手段,但未能立即无条件对中国授予任何“利益、优待、特权或豁免”。
  4. GATT1994第10:3(a)条,因为美国未能以统一、公正和合理的方式实施措施相关的法令、条例、判决和决定。
  三、中美贸易争端的焦点法律问题
  本次中美贸易争端中,中美双方争议的焦点法律问题是美国已经采取的232措施和可能采取的301措施的WTO合规性问题。
  (一)美国232措施的定性
  就中国诉美国的232措施而言,争议的核心法律问题是对美国实施的232措施的定性。美国认为其对钢铁和铝产品征收附加关税是符合GATT1994第21条安全例外的措施,而中国认为该措施本质上构成保障措施,不符合《保障措施协定》的相关规定,并构成一种歧视。
  针对中国的磋商请求,美国认为;中国基于《保障措施协定》第14条请求磋商没有法律依据。因为基于美国法律第232节所征收的关税并不是保障措施,而是对进口钢铁和铝产品对美国国家安全造成的损害所征收的关税。美国并没有基于其1974年贸易法第201节关于保障措施的规定采取行动。另外,美国认为,中
  国政府依据《保障措施协定》第8.2条针对美国232措施所实施的对等中止减让行为,并不具备WTO协定项下的法律依据,因为美国232措施并不是保障措施。最后,美国指出,国家安全问题是政

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1239933      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】

热门视频更多