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【期刊名称】 《武大国际法评论》
论IMF贷款条件性与人权的国际保护
【英文标题】 Study on Conditionality of IMF Loan and International Protection of Human Rights
【作者】 王萍【作者单位】 广东金融学院法学院{讲师,法学博士}
【分类】 国际法学
【中文关键词】 人权保护;经济、社会、文化权利;贷款条件性
【英文关键词】 human rights protection; economic, social and cultural rights;loan conditionality
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 62
【摘要】 IMF贷款条件性会对成员人权实现产生积极和消极影响,特别是IMF经济援助合作框架制定等内容会涉及经济、社会、文化权利的实现。IMF原则上不愿意干涉成员人权问题,但其推动“善治”、“平等”等实践已表明其“被迫”参与了人权保护行动。为此,IMF需要对《国际货币基金组织协定》进行适当扩大解释,处理好权限范围与人权保护义务之间的关系。当IMF贷款条件性可能对成员国国民的经济权利实现产生实际影响时,IMF需要与成员进行协调,使贷款条件性设置尽可能地限于宏观经济领域范畴之内。
【英文摘要】 The conditionality of IMF loan will have a positive and negative impact on the realization of human rights in members, particularly the design of cooperation framework will to some extent exert an influence on the realization of economic and social rights. Generally, IMF is unwilling to interfere in the human rights issue of members, but its practice of promoting good governance and equality has shown that it is “forced” to participate in human rights protection. To this end, IMF needs to appropriately expand the interpretation of the IMF agreements so as to deal with the relationship between the scope of authority and the obligations of human rights protection. When the conditionality of IMF is likly to have a real impact on the realization of the national economic and social rights of members, IMF needs to coordinate with the Member States to limit the conditionality as far as possible within the scope of the macro economic field.
【全文】法宝引证码CLI.A.1239937    
  IMF贷款条件性主要针对成员宏观经济领域设置改革要求,原则上人权因素不属于其考虑范围,但事实上IMF某些贷款项目在实施过程中难免会对成员国人权实现造成一定的积极或消极影响。经济权利和政治权利是人权的两个重要方面,IMF贷款条件性如何影响该类人权,是探讨IMF与成员人权保护关系的核心问题。
  一、IMF贷款条件性对成员国人权实现的影响
  (一)影响因素的等级分层
  对于分析金融援助政策对人权的影响可采纳国际法学者Vylder的“同心圆”(concentric circles)模式。[1]尽管该模式主要针对儿童权利和宏观经济问题,但它也可类同地适用于人权问题及IMF金融资助下的宏观经济政策。第一,处于同心圆模式核心的是关于儿童权利的政策和法律,如儿童健康、教育以及反对童工等规则。第二,同心圆模式第二层是指那些有重大关系但产生间接影响的政策。例如,税收分配、公共财政支出政策、社会安全和福利政策,整体上这些政策间接地影响家庭的生活境况。第三,同心圆模式最外层是有重要关系但更为间接的政策,如贸易和外汇政策、WTO规则、货币政策或环境政策等。
  IMF贷款条件性在有关人权问题上主要指减贫与发展便利(poverty reduc- tion and growth facility, PRGF)下减贫的目标。为此,以上述模式为原型,将贫困人口的政治经济权利作为标的,可以类推IMF贷款资助对人权影响因素的等级分层结构。第一层为“直接或特定行为”,是那些旨在直接且显著影响贫困人口政治经济权利、利益以及需求的行为;第二层为“间接或包容性行为”,是指那些旨在使包括贫困人口在内的广大民众受益的行为,同时也处理关于平等分配和参与权等人权问题;第三层为“授权行为”,是指那些旨在扶贫而加强经济增长的结构性措施和其他影响贫困人口社会、环境或经济福利的政策。从行为性质上看,第一层行为所包含的政策和法规主要是一国主权管辖事项,IMF无权干涉。IMF官方观点也认为,若参与人权问题处理特别是减贫方面,并以此作为核心目标,已超出其法定权限,也超出其“专业范围”。然而,IMF贷款条件性特别是结构性改革、紧缩财政政策等要求都会间接影响到成员国人权问题的处理,这可体现在上述第二层和第三层行为中。
  (二)IMF决策对人权保护的影响
  1.积极影响
  在IMF看来,宏观经济稳定、市场自由化结构性改革以及“善治”是可持续经济快速发展的关键内容,这是确保减贫目标实现的前提条件。[2]根据上述人权影响因素等级分层模式,这属于第三层“授权行为”。换句话说,稳定的宏观经济为人权实现提供了有利的环境。而关于第二层“间接或包容性”行为中的人权利益在理论上可以通过IMF结构性调整项目中健康和教育部门的改革,逐渐实现《经济、社会及文化权利国际公约》(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR)项下有关人权。又如,妇女和儿童常在经济动乱中受害最深,IMF可通过减贫和危机预防间接地促进他们人权的实现。[3]另外,IMF可通过贷款条件性有关规定和治理要求,推动成员国司法和行政公正,这便潜在地维护了人权利益。第二层有关行为的另一典型例子为间接地采取对实现人权利益至关重要的措施保障《公民权利和政治权利国际公约》(International Covenant on Civil and Political Rights, ICCPR)下表达自由和结社自由、儿童的参与权以及其他信息自由传播、公共事务参与、透明和负责任政府等的实现。其中,PRGF则是对上述观点的最好体现。可见,IMF贷款条件性下调整项目尽管没有明确地将人权保护作为目标,但IMF贷款条件性无疑间接地影响并保护了有关人权的实现。特别是在有关社会和经济权利贷款项目时,IMF的技术判断有可能不准确,但其项目整体上确实提高了人类基本需求目标的实现。[4]
  2.消极影响
  就宏观经济设计而言,IMF整体上还是基于新自由主义经济观点。过去25年里盛行的新自由主义经济政策未能实现其所追求的经济快速增长、贫困减少以及经济稳定等多项目标。由这些情况所产生的一项关键性结论是,今天世界贫困的现状不是意外产生的,而是所追求的那些政策的后果。人权事务委员会独立专家的报告称,结构性调整项目在经济和政治层面对人权主要产生消极影响。[5]类似的观点可以在1991年和1992年人权事务委员会下属经济、社会和文化权利特殊报告员的报告中找到,依据1991年报告,紧缩政策和调整项目的其他方面已经有损于ICESCR项下人权在国内层面的实现,特别是在教育、健康、食品、住房和就业等领域。[6]之后的1992年最终报告认为,消极影响的产生是由于调整责任的不对称、对发达国家国际贸易和制度的偏见、经济自主权的侵蚀、过度依赖不适宜国情的经济政策以及无效的条件性设置的项目监督等。[7]IMF严苛的贷款条件性所要求的紧缩政策往往只能产生短期效果,而人权保护是一项长期的任务。因此,如果IMF片面追求“经济增长”的任务,不将平等、人力资源充分利用等作为重点因素加以考虑,则结构性改革项目从长远看将不可持续且失去活力。[8]
  二、IMF贷款条件性对经济、社会、文化权利的国际保护
  ICESCR是经济、社会、文化权利保护的主要国际公约之一,而IMF作为国际金融机构,在其贷款资助中涉及人权问题的内容便主要表现在经济权利方面。
  (一)与人权问题有关的IMF贷款条件性
  1987年建立的加强结构性调整便利(enhanced structural adjustment facility, ESAF)以及1999年替代ESAF的PRGF是涉及人权问题的IMF贷款便利类型。[9] ESAF是一个优惠性贷款便利,旨在向面临国际收支失衡的低收入国家提供贷款资助。与PRGF不同,ESAF不是成员国以本国货币购买其他国家货币,它本质上是IMF直接向该低收入国家提供贷款,利率为0.5%。PRGF的核心目的在于通过IMF优惠性贷款帮助低收入国家实现减贫,利率为0.5%—1%,期限长达5—10年。PRGF理论上主要实现以下目标:第一,分配平等,包括IMF采取有益于贫困人口的措施,以促进所谓的“高质量发展”;[10]第二,保障贫困人口参与国家发展的权利,这要求发展策略尊重成员国自主权并对结果负责;[11]第三,严苛的条件不适用且无效。IMF设置该贷款便利与联合国提出的“千年发展目标”相一致,并且体现了IMF尊重成员国的经济自主权。
  PRGF原本应包含“灵活性、参与性和合作性”,但是,PRGF的指导方针却回到了“强制实施严苛的最后期限和条件”的老路。在ESAF政策框架中,“社会性”条款(主要指人权内容)所占比例非常小,主要附加在IMF财政和宏观经济的“药方”之后,且对两者的内在关系往往不加以探究。[12]另外,IMF贷款条件性有关经济、社会、文化权利政策的规定本质上较为宏观抽象,如宽泛的参数和灵活的目标。如果IMF贷款条件性下的调整项目在某种程度上失败了,结果往往是对贷款期限和次序进行调整,IMF并不反思贷款条件的适宜性,这从20世纪亚洲金融危机便可略知。
  (二)IMF促进了经济、社会、文化权利的实现
  经济、社会、文化权利是国际人权保护的重要内容,其内涵广泛且丰富。它是IMF贷款条件性在调整政策中对宏观经济领域最为直接的影响对象。
  1.经济、社会、文化权利国际保护的法律基础
  IMF贷款条件性除遭受挑战成员国经济主权的谴责外,一个备受诟病的问题是忽视成员国中弱势群体的经济社会境况。急速下降的经济社会境况可能会诱发政治骚乱,进而有损IMF调整项目的成功实施,因此IMF逐步对此加以重视。
  ICESCR是最为重要的国际条约,它规定了成员国促进就业、保障社会安全、提供合适的生活标准、健康和教育等义务。除此之外,联合国专门机构如世界卫生组织在其章程中规定成员国有义务促进和保持一定的经济社会标准。IMF可通过与联合国及其专门机构的合作来维护成员国的经济社会标准。
  除国际条约这一重要的国际法基础外,其他法律基础对规定经济、社会、文化权利也起着重要作用。例如,《世界人权宣言》[13]、1969年《社会进步和发展宣言》[14]、《国家经济权利和义务宪章》[15]、《发展权宣言》[16]、《国际经济合作宣言》、《维也纳宣言和行动纲领》[17]、《发展纲领》[18]、《社会发展世界峰会宣言和行动纲领》[19]等。非政府组织所颁布的相关文件有,国际法协会1986年的《首尔宣言》和《林堡原则》等。[20]
  2. IMF与经济、社会、文化权利保护的关系
  ICESCR作为主权国家签订的多边协定,对IMF并无法律拘束力,因此该公约对《国际货币基金组织协定》(以下简称《基金协定》)影响有限。IMF在促进经济、社会、文化权利保护过程中,将金融援助资金定位为资源优化配置的最优方式。提高教育水平、健康护理或良好就业前景都要求社会公共支出向这些部门。
  联合国人权委员会在1990年的一项决议中对金融机构与人权实施间的关系作出了一个模糊界定,即“联合国有关机构包括金融和贸易组织,应该尊重有关人权国际公约和其他有关人权的条约,视自身为缔约方”。[21]但此项规定并不意味着IMF受到ICESCR的约束,更多地体现为呼吁。为此,IMF对经济、社会、文化权利可以假定为存在某种程度的道德义务。另一方面,ICESCR应做动态解释,尽管该公约仅规定主权国家的义务,但是并不意味着国际组织在此方面没有责任,毕竟IMF是由主权国家参与的国际金融机构。从立法背景可知,20世纪50年代和60年代,立法者无法预见国际组织的迅猛发展,特别是IMF决策程序对主权国家国内立法权威性的影响。总之,IMF对成员国有巨大的经济影响力,因而在经济、社会、文化权利实现过程中,需要承担某些非强制性义务。
  《基金协定》所规定的目标并没有禁止制定有关经济、社会、文化权利的政策。从《基金协定》第1条第5款可知,IMF调整项目所采取的措施以不损害国内或国际经济繁荣为限。尽管此处的国内经济繁荣并无准确定义,但是一般认为繁荣是指人均收入、非物质性事项如健康护理和教育等方面的提高。将经济、社会、文化权利纳入国内繁荣认定标准之一无疑是必要的,而IMF要求成员国尽可能避免采取有损国内繁荣的措施也是其章程的必然要求。IMF贷款条件性指导方针同样也要求IMF在贷款条件设定过程中对国内社会和政治目标必须予以考虑。
  3.义务范畴
  ICESCR要求政府必须将公共开支中的一部分用于实现经济社会目标。由于该国际公约归属条约法范畴,要求成员国遵守“条约必须信守”的国际法规则。又如,《社会进步和发展宣言》由联合国大会及辅助机关通过,条款具有建议性质[22]。这些建议[23]有助于对ICESCR进行解释。ICESCR第2条第1款规定了成员国所要承担的基本义务,即“每一缔约国家承担

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