查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《武大国际法评论》
国家援引自卫权打击恐怖主义可能性之维度
【英文标题】 States Invoking the Right of Self-defense to Combat Terrorism: The Dimension of Possibility
【作者】 罗国强朱俊杰
【作者单位】 武汉大学{珞珈特聘教授}、武汉大学国际法研究所{博士生导师}、国家“万人计划”青年拔尖人才武汉大学国际法研究所{硕士研究生}
【分类】 国际公法
【中文关键词】 恐怖组织;国际恐怖主义;预防性自卫;预先自卫权
【英文关键词】 terrorist organization; internationalterrorism; anticipatory self-defense; the right of anticipatory self-defense
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 43
【摘要】 面对日益严峻的恐怖主义威胁,一方面,国家必须采取有效手段打击恐怖主义、预防恐怖主义袭击,对恐怖主义进行“预防性自卫”的现实需求随之产生;另一方面,随着极端恐怖组织的壮大和军事技术的发展,恐怖组织对于国家及其国民的威胁剧增、恐怖袭击越来越难以防控,如果“坐以待毙”式地要求等到恐怖组织的武力攻击实际发生才能行使自卫权,显然难以有效保护国家及其国民的生命财产安全。虽然允许援引自卫权打击恐怖主义袭击还不是一项既有的国际法原则,但至少有必要分析和回应国家在打击恐怖主义时所面临的国际法问题及其可能性之维度,从而为进一步的深入探讨开启大门。
【英文摘要】 In the face of the growing threat of terrorism, on the one hand, states must take effective measures to combat and prevent terrorist attacks, and to analyze the possibility of invoking the right of self-defense to combat the terrorist attacks; on the other hand, with the development of military technology, it is more difficult to effectively protect the security of life and property of the people. While it is not an existing rule of international law that allows the invocation of the right of self-defense to combat terrorist attacks, the analysis of its necessity and feasibility proves that this is indeed a possible direction for the development of international law. Then a proposal for further development has to be tabled.
【全文】法宝引证码CLI.A.1239936    
  
  随着全球化的发展,频繁发生在世界各地的恐怖袭击造成了越来越多的伤亡和越来越大的恐慌,恐怖组织已经跨越了国界。对于恐怖主义,如何打击、采取什么手段打击、打击到什么程度,这一系列问题是当前各个国家在反恐中无法回避的课题,同时,援引普遍管辖权以打击恐怖主义也暴露出越来越多的弊端。自卫权是国家固有的自然权利,《联合国宪章》第51条规定了行使自卫权的前提是武力攻击的存在,并对自卫权行使的条件、程度作了一定的限制。然而随着时代发展,恐怖主义威胁着国际社会的安全形势,对于恐怖主义武力袭击是否能够以自卫名义实施反击、预防性自卫权是否存在,对于自卫权发展中的诸多新问题,国际社会尚未达成必要共识,各国也出于国家利益等方面考虑在实践中对自卫权进行不同的阐释。可以说,在国际反恐新形势下自卫权行使的国际法规范还没有完整地建立起来。本文拟结合国际法上有关自卫权的理论和实践对国际反恐新形势下自卫权的行使做进一步探讨,以期明确在国际法框架下行使自卫权以打击恐怖主义的规则。
  一、当代国际反恐新形势
  近几年来,恐怖组织结构不断变异,已经成为跨越国家、跨越政权的存在,某些恐怖组织内部已经建立起类似政权的权力架构,并通过这些暴力机器伤害和奴役平民、攻击他国领土。欧美各个发达国家的恐怖袭击屡见不鲜,举例来说,仅在2017年上半年就发生了曼彻斯特爆炸事件、伦敦桥爆炸事件、伦敦市中心议会大厦爆炸事件;早前比利时布鲁塞尔市郊和市内欧盟总部附近地铁站接连的爆炸袭击,以及手段相当类似的法国尼斯和德国柏林卡车袭击案等。与英国一样,德国于2016年也接连发生了维尔茨堡火车袭击案、慕尼黑枪击案、安斯巴赫爆炸案等恐怖或暴力袭击事件。从德国、比利时到英国,欧洲的人口密集区接连遭受恐怖袭击。
  随着军事和信息技术的发展,恐怖袭击日益隐蔽和难以预防,给人类社会安全和稳定造成越来越大的威胁和伤害。当代国际恐怖主义发展出现了一些新特点,总体来说可以概括为政治性、全球性和大规模杀伤性。[1]一方面,鉴于国际法在国家使用武力上严格的规制,国家间发动战争的可能性已经越来越小,但用更加隐蔽的恐怖袭击来取代战争的攻击模式得到越来越多的运用[2]。另一方面,随着全球化的发展,世界联系日益紧密,恐怖主义活动范围也日益全球化。恐怖袭击的范围越来越大。[3]另外,恐怖主义活动往往会导致大规模人员伤亡,从上述事例也不难看出,恐怖袭击的伤亡结果少则数十人,多则数百人,对生命安全造成严重威胁。“9·11”事件后各种新形态的袭击方式与手段不断涌现,爆炸、人肉炸弹屡见不鲜。
  可见,基于恐怖袭击手段多样化的发展,在当今社会,一旦恐怖袭击实际发生,其对国际社会的危害也日益难以控制。因而,对恐怖主义的打击已经变成了刻不容缓的议题。但是,从传统国际法规定来看,是否能够援引自卫权对恐怖主义进行武力打击尚无定论,而在什么情况下援引自卫权以及能否行使预先自卫权则是更进一步的话题。下文将结合当前恐怖袭击的特点,分析反恐新形势下打击恐怖主义的理论新发展。
  二、援引自卫权进行武力反恐的可能性
  正如上文所述,在恐怖袭击日益造成难以估量损害的当今社会,必须采取有效手段打击恐怖主义。在众说纷纭的反恐手段中,如果国家想要援引自卫权进行武力反恐,首先就必须论证援引自卫权进行武力反恐自身具有合法性,符合现行实在国际法;其次,还需要论证援引自卫权在一定程度上具有必要性,具有其他手段无法比拟的优越性。下文将从这两个方面展开论述。
  (一)援引自卫权进行武力反恐的合法性
  1.恐怖袭击活动是否构成武力攻击
  简单地说,恐怖袭击活动要想引起国际法上的效果,就必须成为国际法上承认的具有国际法意义的一种活动。那么在讨论新形势下的国际反恐之前,就需要对恐怖袭击在国际法上的地位予以定性。
  根据《联合国宪章》之规定,“一国只有在受到武力攻击时,才能行使自卫权”。那么,是否可以将恐怖袭击视为武力攻击,并对其行使国家自卫权?学界对此具有明显的分歧。
  有些学者对此持肯定态度,其中也分为不同的观点:第一,有些人把几乎所有类型的恐怖主义行为都认定为可引起自卫权的武力攻击,也就是认为,只要遭受恐怖袭击,从理论上说就完全可以引发自卫行为[4];第二,有些人却认为武力攻击应当只包括打击对象为一国领域内不特定多数人的攻击行为,[5]这就把那些直接针对个人(无论其国籍)的恐怖主义行为排除在外。[6]第三,还有少数学者建议,应该对国家能够采取反击措施的恐怖袭击予以限制,比如只能够对发生在某国国土领域内的恐怖袭击进行反击,其在境外的国民所遭受恐怖袭击不满足武力攻击的构成条件,故而倘若一国国民在境外受到恐怖袭击,该国无权发动反击。毫无疑问,虽然从将恐怖袭击无条件地认定为国际法上的武力攻击到认为需要一些限制条件的约束,这几种观点之间也会存在些许差异,但是这更多地依赖于个案分析,而很难从整体上得出统一的结论。不过,这至少没有否定将恐怖袭击界定为武力攻击的可能性,这也正是本文观点的基础所在。
  那些持反对立场的学者主张,恐怖主义攻击本身并不是武力攻击,其行为从本质上应该归于国际公约上的一种刑事犯罪。[7]国际法上所说的自卫只能是为反击一个国家的武力攻击而行使,但是恐怖主义组织不是一个国家的政府,而是非国家团体,所以恐怖组织的行为不足以也不能够引起作为国际法主体的国家的行为。持这种学说的学者明显是从实施恐怖袭击的主体层面将恐怖袭击和国际上的武力攻击作了区分:因为恐怖组织不是一个国家,不是国际法上能够承担权利义务的主体,所以不能将其实施的恐怖袭击认定为国际法上的武力攻击。
  具体来说,反对派的观点可以分成两种:一种认为恐怖袭击的实施主体不是国家,所以根本不能称其为“武力攻击”;另一种观点认为,恐怖袭击可以被归类为“武力攻击”,但受害国只能对国家行使自卫权,如若是一个非国家的恐怖组织进行武力攻击,那么即使这种行为受到国际法规范,也不足以行使自卫权[8]。但事实上,这两种观点均有待商榷。首先,《联合国宪章》第51条从来就没有将武力攻击者仅限于国家,国际法规制的是使用武力这种行为,而对主体在所不问,故而第一种观点难以成立。第二种观点认为恐怖袭击属于一种国际犯罪,也不能引发自卫权,实则是将自卫权的针对对象限缩为国家,这不仅在国际法上找不到确切的依据,同时也并不符合国际社会的现实需求。从国际法角度上讲,使自卫行动合法的只是武力攻击本身,只要恐怖袭击本身确实违法使用了武力,构成了“武力攻击”,那么就毫无疑问可以引发自卫行为。同时,根据《维也纳条约法公约》第31条的规定,结合《联合国宪章》的宗旨加以分析:自卫权是国家使用武力抵抗外来武力攻击以保护自己的固有权利或自然权利,这种权利是固有的,并不能通过实在法加以废止或限制。[9]而反对者的观点毫无疑问是限制了国家的自卫权,这与自卫权的初衷是背离的。基于此种分析,我们有理由认为,不论是文本解释还是立法宗旨分析,第51条能够使自卫行动合法的都只是武力攻击这种行为本身,而实施这种行为的主体则在所不问,也不会对其自卫权的行使产生影响。
  综合分析上述不同学术观点,不难发现,对“武力攻击”界定的关键应该落脚到“武力”这个核心上,毕竟这才是直接导致武力攻击能够产生严重后果并引发自卫行为的关键因素。当然,这种武力造成伤害的程度必须与行使自卫权的程度成比例,否则就会因为对“武力攻击”标准的降低而导致自卫权的滥用。也就是说,如果恐怖主义攻击严重到类似于一国武装部队进行的攻击,那么国际法至少不能否认或者限制受害国将它视为引起自卫权的武力攻击。依照这一理论,有学者认为“大规模、持续性的恐怖主义袭击理所应当毫无疑问地构成武力攻击”[10]。恐怖组织虽然不属于国际社会上认可的国家,但其武力攻击行为的效力不受主体性质的影响。
  在厘清了武力攻击的主体问题之后,对于武力攻击的手段问题的探讨也实属必要。运用什么样的手段、什么样的武器才能构成具有国际法意义的武力攻击呢?其实,《联合国宪章》第51条也没有将“武器”进行特定化处理,也就是说,第51条适用于“武力攻击”,而与使用的武器没有必然联系。那么,不妨理解为武力攻击所采用的武器既可能是具有先进技术的大规模杀伤性武器甚至是核武器、生化武器,也可能只是较为原始的炮弹、枪支甚至是冷兵器。毕竟从本质上来说,恐怖主义分子劫持民用航空器进行如像“9·11”事件那样的恐怖袭击,相较于正规武装部队使用常规武器进行的武力攻击在恶劣程度和对人类造成的伤害上没有任何差异。这可能也正是“9·11”事件引发的严重后果甚至足以与任何一次国际战争比肩的原因之所在。
  基于上述分析,恐怖主义组织发动的严重威胁不特定多数人人身财产安全的袭击构成武力攻击[11]。当然,为了区别于国家内政问题,可能需要限缩地理解成从国外领域发起的攻击。但这从本质上并不影响我们对于恐怖活动性质的认定。与此同时,我们还需要对恐怖袭击进行一些划分和界定。事实上,出于国际和平与安全等多重因素的考虑,无法将所有形式的恐怖主义行为都直接等同于武力攻击。因为上述分析中,明显可以发现,武力攻击是对不特定多数人的人身财产安全造成的威胁,也就是说,从概念上分析武力攻击就已经明显不包括伤害个别国民的活动。如果仅仅针对个别人的袭击,应由刑法管辖。仅仅针对个人的恐怖袭击不足以引起对于不特定多数人的伤害时,则属于本国国民的恐怖活动,用通俗的语言进行描述应该属于“公民武装暴动”之类的内政问题,它虽然可以引起不特定多数人的安全威胁,但是应属于一国内政管辖问题,尚不足以引起国际法效力。换言之,除了上述排除情形,跨国界的、危及不特定多数人的生命财产安全的恐怖活动,完全有理由被认定为武力攻击。
  2.国家援引自卫权打击恐怖袭击是否违反“禁止使用武力原则”
  基于上文分析,在将恐怖袭击认定为具有传统国际法意义的武力攻击的前提之下,受害国是否能够合法合理地援引《联合国宪章》第51条来行使国家自卫权呢?
  在新的国际反恐联盟形成并壮大的过程中,并不难发现,武力作为反恐斗争的重要途径之一也得到了各国的重视。但是,对国家使用武力进行打击的合法性也存在不同的声音。毕竟根据《联合国宪章》,禁止使用武力是一项基本的原则,也是维持世界和平发展的最后底线,“禁止使用武力”明确表明,侵略行为不论其表现形式为何,不论其是战争还是非战争,只要是武装冲突形式,都是破坏国际法的。如此一来,从国际法上为反恐找到依据,才是保障国际反恐得以顺利实施的必经之路,而从国际法上找到依据,还需要从“禁止使用武力原则”谈起。
  众所周知,国际上的禁止使用武力原则是国际法基本原则,经历了不断发展和完善的过程。这个原则的确立过程经历了从《海牙第一公约》、《海牙第二公约》、《国际联盟盟约》到《非战公约》的过渡和转变。[12]
  在法律上全面确立“禁止以战争作为推行国家政策工具”的是1928年8月27日的巴黎《非战公约》。《非战公约》全称为《废弃战争作为国家政策工具的一般条约》。在该公约中,缔约各国都承诺:它们“斥责用战争来解决国际纠纷,并在它们的相互关系上,废弃战争作为实行国家政策的工具”[13]。该公约进一步规定:“缔约各方同意它们之间可能发生的一切争端或冲突,不论其性质或起因如何,只能用和平方法加以处理或解决”。《非战公约》从整体原则上笼统地废弃战争,但是对战争发生的原因等在所不问,也就是未区分从朴素情感上出发的正义战争与非正义战争。但缔约各国在加入该公约时达成了一项重要谅解,那就是不影响当事国的合法自卫权。同时,英国、法国等国还提出不影响它们在《国际联盟盟约》和《洛迦诺公约》(1925年)下承担的义务。由此可见,《非战公约》所禁止的战争应该不包括自卫战争,也不包括《国际联盟盟约》中规定的对违约从事战争的国家的制裁行动。也就是说,传统国际法上规制的武力使用是以国家为主体,以侵略或实施国家政策等为目的来解决国际争端的行为。而本文主要探讨的国际反恐与因国家出于反恐需要而行使武力的行为,在本质上显然不是《非战公约》所规制的。从上述论证可以发现,国际恐怖活动的受害国在遭受恐怖活动后倘若要援用《联合国宪章》第51条进行自卫,即使使用了武力进行打击,从国际法渊源上也是没有合法阻却事由的。这也为国家援引《联合国宪章》第51条奠定了坚实的基础。
  由此可见,既然可以将跨境恐怖袭击认定为国际法上的“武力攻击”,同时国家援引自卫权进行武力攻击也不违反“禁止使用武力原则”,那么,不妨得出结论,即使在现行的国际法体系之下,虽然对国家行使自卫权在程序和比例原则上有诸多的限制,但是,并不影响将打击恐怖袭击认定为一项可以援引自卫权从而进行武力打击的事由。
  (二)援引自卫权进行武力反恐的必要性
  诚如上文所言,援引自卫权进行武力反恐至少从理论层面上来说具有合法性。但是,行使自卫权是否存在必要性仍须探讨,也就是说,行使自卫权相较于其他手段,是否有其优越性或者不可替代性。以下将着重对比在国际反恐领域行使自卫权相较于普遍管辖权的优势,以此论证行使自卫权进行武力反恐的必要性。
  所谓普遍管辖权,是针对国际社会所公认的特定国际罪行,不论犯罪人的国籍、犯罪行为的发生地或者被害人的国籍,各国都可以行使的管辖权。由于所犯罪行被认为是危害全人类的,并且罪行极为严重,管辖权的争议可能会给惩治犯罪造成阻碍,因此任何国家都有权对其加以惩罚。尽管自卫权与普遍管辖权在制度设计上截然不同,但针对目前的国际环境,相较于援引自卫权打击恐怖主义,援引普遍管辖权在适用上有如下局限性:
  第一,管辖罪行的限制。哪些国际罪行可以通过普遍管辖权进行管辖,历来是国际法学界广为探讨的课题,因为有关“国际犯罪””的界定缺乏统一的标准,所以国际罪行的确认成为普遍管辖权行使的限制因素之一。国际社会在界定适用普遍管辖的国际犯罪时,往往以海盗罪为蓝本,主要考虑犯罪行为是否具有严重性和国际谴责性。虽然在认定恐怖主义犯罪作为国际犯罪的严重性上基本达成了一致,但鉴于不同主体、不同形式、不同目的的恐怖袭击在严重性上并不能一概而论,这就给对恐怖主义犯罪能否适用普遍管辖的认定带来了一定困难。同时,国际社会也并没有明确将恐怖主义犯罪列为适用普遍管辖权的罪行,所以,就目前而言,适用普遍管辖权打击恐怖主义犯罪的国际法还有待进一步发展。
  第二,国家主权观念的限制。从理论上讲,普遍管辖权与国家主权并不矛盾,因为普遍管辖权是由各个主权国家通过缔结公约而行使的一项权力,而且普遍管辖权的适用范围仅限于国际犯罪。普遍管辖权的行使可能会影响其他国家的利益,当一个国家自认为有权行使管辖权时,另一个国家则可能认为是对其属地或属人主权的侵犯,这种情形使普遍管辖权的适用受到一定程度的限制。
  第三,时效的限制。援引普遍管辖权打击恐怖主义犯罪相较于援引自卫权而言,时效性有明显的不足,一国通过自卫打击恐怖袭击显然更加迅速和准确,更符合恐怖袭击杀伤性大、可预防性小的特点。
  由此可见,援引自卫权进行武力反恐与援引普通管辖权相比,确有其优势,故而在反恐形势日益严峻的今天,援引自卫权至少可以作为一种可能的选项来探讨。假设这是一种可能性的话,那么接下来的问题就是,国家何时可以展开武力攻击,行使自卫权的时间节点是什么?是否能够针对恐怖袭击行使预防性自卫?
  三、对恐怖袭击援引预防性自卫的可行性探究
  随着恐怖袭击所用武力的日益发展,恐怖袭击所造成的伤亡越来越严重,大规模杀伤性武器一旦被使用,给人类带来的伤害将是毁灭性的,同时是无法挽回的。如果要求国家必须遭受现实伤害之后才能行使自卫权,无异于将人类的生命安全置于次要地位。如果国际社会将国家使用武器的前提限制在遭受到武力攻击之后,本质上无疑是否认了预防和打击恐怖主义。由此可见,在认定“武力攻击”的时间节点上,如果一味局限于自卫权仅仅适用于“武力攻击”已经实际发生之后这一传统观点,可能已经不合时宜。
  (一)关于预防性自卫的学术争论
  对预防性自卫的主张源于对《联合国宪章》第51条的扩大解释,即认为“武力攻击”不仅包括实际的武力攻击,而且还包括“武力攻击的威胁”。在1837年的加罗林号事件[14]中,预防性自卫以自保的形式第一次在国际法上得到承认,即在极为有限的条件下自卫可以使武力干涉被认定为合法。目前在学术上,针对预防性自卫的问题,主要有四种不同的学说:
  1.严格限制说
  严格限制说着眼于《联合国宪章》第2条第4款禁止使用武力的规定。第2条第4款中的“使用武力”一词,与1928年《非战公约》中使用的“战争”一词相反——反映的是对跨境使用武力的普遍性禁止,而不仅仅是正式战争时期的武装冲突。因此,这种学说强调第2条第4款最好被视为禁止任何跨境使用军事力量,包括报复、保护国民和人道主义干预等。结合《联合国宪章》的谈判历史来考虑,第2条第4款旨在全面禁止一国对另一国使用武力。[15]
  严格限制说承认,在《联合国宪章》中对于这种使用武力的全面禁止有两个例外:第一,获得了安理会的授权,安理会可以根据《联合国宪章》第七章授权使用武力。当然,安理会的决议机制要求获得这种授权必须经常任理事国的全票通过(包括弃权)以及十五个理事国的多数通过。一些严格限制说的支持者可能会质疑联合国安理会授权成员国的权力,特别是在国家军事指挥下进行先发制人的自卫,但迄今为止对预先自卫的争论与安理会的授权无关。第二,根据《联合国宪章》第51条,各国可以自卫使用武力。在考虑预先自卫合法性的前提下,严格限制说的立场与第51条的语言密切相关。因为第51条仅考虑“发生武装袭击”情况下自卫的行为,严格限制说的支持者认为,既不能预防自卫也不能抢先自卫,因为这种形式的自卫设想在实际发生武装袭击之前采取行动。因此,伊恩·布朗利写道,发现“第51条不允许预期的行动是正确的,相反采取预先行为是无法令人信服的”。[16]对于杰塞普来说,“在《

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1239936      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】