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【期刊名称】 《法学》
论立法监督的概念
【作者】 周伟【作者单位】 四川省人大常委会法制工作委员会
【分类】 立法学【期刊年份】 1996年
【期号】 12【页码】 9
【全文】法宝引证码CLI.A.1124579    
  立法监督的含义,在国内学术界存在着广义与狭义之分。在广义上被理解为“立法机关在国家政治体制中的监督职能和立法系统内部的监督机制两个方面”[1],即立法机关对行政机关、司法机关的行为进行的监督和对立法过程的监督;在狭义上被理解为“特定主体对立法权运作过程及其结果的审查和控制”,[2]即对立法活动过程及其结果的监督。持这种观点者认为,作为对立法活动进行监督的立法监督,“是指有权的主体,在自己的监督权限范围内,依据一定的程序对有关立法活动实施的监察和监督。”[3]
  上述关于立法监督的概念在我国理论界有着一定的代表性,反映出学者们从不同的角度和方面对立法监督这个概念的认识。笔者认为,立法监督的概念确有研究的必要,科学地阐明立法监督的含义不仅有助于立法学理论研究和学科建设的发展,而且也有助于对立法监督制度的认识和立法监督实际工作的开展。从立法学理论和立法监督工作实际情况来考察,现行学术界关于立法监督的广义或者狭义的理解尚未揭示出这个概念的科学含义。这是因为:广义理解的立法监督概念把立法机关的监督职能纳入立法监督的内容,这并不完全符合我国立法监督工作的实际以及现行法律关于立法监督制度已有的规定。第一,立法机关监督的对象不同于立法监督。我国《宪法》第3条规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”这就是说,立法机关监督的对象是除立法机关之外的其他国家机关的行为;而立法监督的对象则是立法机关本身的行为,即立法机关依照立法程序制定的规范性法律文件。第二,立法机关监督的性质不同于立法监督。立法机关行使监督权是其行使宪法和法律规定的监督权的具体表现,其目的是立法机关依法对由其产生的其他国家机关行使宪法和法律规定的国家行政权和司法权的限制和制约;而立法监督则是立法机关行使依照宪法和法律规定的立法权的一部分,其目的是立法机关保障其立法行为即自己行使宪法和法律规定的立法权的行为合法。第三,立法机关监督的内容不同于立法监督。立法机关监督的内容是其他国家机关执行宪法、法律及其立法机关的决议、决定的情况。通常包括一般意义的法律监督和工作监督;而立法监督的内容则是立法机关依法定程序制定的规范性法律文件的合法性,即是否与宪法、法律相抵触。第四,立法机关监督的方式不同于立法监督方式。立法机关监督的方式一般分为审议工作报告,听取汇报,质询,询问,撤销和罢免由其选举、任命的国家机关工作人员的职务,组织特定问题的调查委员会等;而立法监督的方式则是对依法应当备案、批准的法规进行备案审查,批准生效或者宣告违宪的法律、法规无效等。
  如果说广义的立法监督概念没有准确地区别立法机关监督与立法监督这两种既有联系又有区别的监督种类之间存在着的上述差异,那么狭义的立法监督的概念也由于混同了立法活动本身与立法活动结果之间客观上存在着的不同而不适当地扩大了立法监督的范围。持“狭义”说的学者们认为,立法监督作为“国家设置的监督各种立法活动,评价其合法性,矫正违法行为制度”,[4]包括比较广泛的监督内容。正如一些学者所称,“这种立法监督的内容因不同时代不同国家而有区别。就现代立法监督而言,主要包括以下内容:(1)监督立法权限的行使是否合法;(2)监督立法活动是否符合一定的程序;(3)监督立法所调整的范围是否超越既定界限;(4)监督立法活动所产生的规范性文件是否合法或者是否与宪法和有关法律、法规相抵触;(5)对违宪或违法的立法进行处理。”[5]也就是说,持狭义立法监督概念论者将其理解为对立法活动过程的情况和该活动过程的结果都进行监督,即对立法行为的实施过程和该立法行为过程的结果所产生的规范性文件的合宪性和合法性这两方面内容的监督。我们知道,立法监督的目的是保证立法行为的结果即立法机关制定的规范性法律文件的合宪性与合法性,狭义论者注意并强调这个方面是正确的,但是,由于他们将立法活动过程本身也纳入立法监督的范围之中,则是不妥当的。主要理由是:第一,对立法活动过程进行监督无法律依据。立法是由国家权力机关行使国家权力而进行的活动。国家立法机关的组成人员的立法行为及其活动过程是受公民委托行使国家权力的具体体现,对于他们的立法行为只能由其所代表的选区的选民依法进行监督。我国《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”立法活动作为国家权力机关行使国家权力的过程,对其进行监督无法律依据。第二,对立法活动过程的所有环节进行监督本身并不完全适宜,立法活动是一个过程,立法者在这个过程中对法律草案进行拟定、修正、废止、辩论、审议、通过,最后公布施行。立法活动在不同的阶段有着不同的要求和目的,使得立法活动过程可以产生特定的结果,如通过法律草案;同时,也可能进行立法活动之后并不产生任何结果,如立法机关依法搁置法律草案,不批准法律草案,不通过法律草案等。对于产生特定结果的立法活动是可以而且应当进行监督的,但对于不产生任何结果的立法活动则难以而且也不应该进行监督。实际

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