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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
行政判决“明显不当”标准之探讨
【副标题】 以《最高人民法院公报》和最高人民法院指导性案例中的行政处罚案例为样本的分析
【英文标题】 A Study on the“Obviously Inappropriate” Standard of Administrative Litigation Judgment
【作者】 黄雪娇【作者单位】 郑州航空工业管理学院{讲师,法学博士}
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政判决;明显不当;滥用职权;变更判决
【英文关键词】 administrative litigation judgement;clearly inappropriate;abuse of power; alteration of judgment
【文章编码】 2095-3275(2017)02-0036-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 36
【摘要】

从形式上,在《最高人民法院公报》刊载的行政处罚案例中,人民法院很少运用“显失公正”标准来对行政裁量进行司法审查。实践中,“滥用职权”标准也并未成为监督行政裁量权行使的重要手段。为有效规制行政裁量,《行政诉讼法》(2014)新增“明显不当”审查标准。这一标准相较于“滥用职权”标准更具包容性和实用性,人民法院可以适用“明显不当”标准审查包括行政处罚在内的所有存在裁量空间的行政行为。关于撤销判决中的“明显不当”与变更判决中的“明显不当”的区分标准与选择适用路径,新法及其司法解释都没有相关规定。为克服上述缺陷,可以考虑从为公民、法人或其他组织的合法权益提供完整且无漏洞救济、监督行政机关依法行政以及诉讼经济原则三个角度进行区分,并据此选择适用相应的判决形式。

【英文摘要】

Formally,the supreme people’s court gazette published administrative punishment cases, rarely use “biased” standard of the people’s court for judicial review of administrative discretion. In practice,“abuse” standard did not become an important means of supervision and administrative discretion to exercise. To effectively control the exercise of administrative discretion,“Administrative Procedural Law”(2014)adds new“clearly inappropriate” review. Compared with“abuse of power” which is a standard more inclusive and practicability,the people’s court may apply the“clearly inappropriate”standard of review,including administrative punishment,administrative behavior of all existing discretion space. The new law and its judicial interpretation have not given any explanation to the standard distinction method and path of the“clear” in the revocation trial and the“clearly inappropriate” in the alteration trial. In order to overcome these defects,the corresponding form of judgment could be employed from the following three angles:the provision of the complete relief for the citizens,the legal person and the other organizations,the supervision of administrative organs,and the principle of the litigation economy.

【全文】法宝引证码CLI.A.1223177    
  
  1989年通过的我国《行政诉讼法》五十四条将“显失公正”规定为司法审查标准之一,明确“行政处罚显失公正的,人民法院可以判决变更”。2014年修改后的《行政诉讼法》七十七条删除了这一标准[1],以“明显不当”标准取而代之,规定“行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,人民法院可以判决变更”。同时,《行政诉讼法》(2014)七十条第六项新增规定,行政行为明显不当的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为。从法理上看,“显失公正”标准主要源于平等对待要求,即“同类的事件,如欠缺合理的理由,不得为相异的处理”[2]。在《行政诉讼法》(1989)五十四条提供的诸多标准中[3],能够对行政裁量行为进行检验的是“滥用职权”标准和“显失公正”标准{1},而“显失公正”标准的适用范围过于局促,故滥用职权乃司法机关审查行政裁量的最重要标准{2},甚至有学者直接指出,“显失公正”其实就是“滥用职权”的一种极端情形{3}。只是,“滥用职权”标准往往明显指向被诉行政机关的主观故意或者过失,主观批判的色彩较为浓重,为避免行政机关的强烈抵触,法官可能更愿意运用“显失公正”标准进行裁判,变更判决对于相对人权利的保护也更具实效性[4]。
  笔者以文献分析的方法,对《最高人民法院公报》自1985年创刊以来至2015年11月总共229期上刊载的25份行政处罚案件裁判文书[5]和最高人民法院已经发布的11批指导案例其中的9个行政案件中的2个行政处罚案件进行细致的梳理后发现,“显失公正”标准和“滥用职权”标准的适用情况都不乐观。在25份公报案例中,原告或上诉人主张被诉行政行为“显失公正”的判决书仅有3份,分别为“博坦公司诉厦门海关行政处罚决定纠纷案”“昆明威恒利商贸有限责任公司与昆明市规划局、第三人昆明市盘龙区人民政府东华街道办事处行政处罚纠纷案”和“苏州鼎盛食品公司不服苏州市工商局商标侵权行政处罚案”。原告或上诉人主张被诉行政行为“滥用职权”的判决书也只有2份,分别是“伊尔库公司诉无锡市工商局工商行政处罚案”和“焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案”。通过对判决文书的梳理发现,在前3个案例中,人民法院只在“苏州鼎盛食品公司不服苏州市工商局商标侵权行政处罚案”中对“显失公正”问题作出正面回应;在后2个案例中,人民法院只是从事实认定、法律依据及程序是否合法层面进行了分析,并未对行政裁量是否构成滥用职权作出回应。此外,还有学者在实证研究中发现,原告或上诉人在非行政处罚案件中主张被诉行政行为“显失公正”的情形[6]。至于“鲁潍(福建)盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案”和“黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案”这两个最高人民法院指导性案例,人民法院分别是以“适用法律错误”标准和“违反法定程序”标准作出了裁判。
  至此,可以从形式上得出这样的结论:自1985年《最高人民法院公报》创刊以来,人民法院在行政处罚案件中真正运用“显失公正”标准审查行政裁量问题,并在“裁判摘要”中阐明“显失公正”标准内涵的公报案例只有1例。最高人民法院指导性案例中也没有出现采用“滥用职权”标准或者“显失公正”标准进行审查的具体案例。这样的统计结果表面,《行政诉讼法》(1989)五十四条第2项第5目规定的“滥用职权”标准和第4项规定的“显失公正”标准并未成为监督行政裁量权行使的重要机制。《行政诉讼法》(2014)虽在形式上以“明显不当”标准取代“显失公正”标准,但2015年4月20日通过的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(后文简称为《若干解释》)却并未对“明显不当”的内涵及标准作出规定。那么,行政判决“明显不当”标准与“显失公正”标准之间究竟是何关系?两者的适用范围是否有重叠之处?在司法实践中,“明显不当”标准究竟应当如何运用呢?
  一、“明显不当”标准与“显失公正”标准之辨析来自北大法宝
  “显失公正”标准是指具有一般常识的人都认为违反了社会公认的公平、正义规则,从而侵害行政相对人合法权益的行为{4}。由于“公平、正义”等内容存在不确定性,导致“显失公正”的内涵和外延都很难界定,法官在审判实践中适用这种审查标准也格外谨慎。比如,“苏州鼎盛食品公司不服苏州市工商局商标侵权行政处罚案”的裁判摘要指出,“……工商行政机关依法对行政相对人的商标侵权行为实施行政处罚时,应遵循过罚相当原则,综合考虑处罚相对人的主观过错程度、违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素行使自由裁量权。工商行政机关如果未考虑上述应当考虑的因素,违背过罚相当原则,导致行政处罚结果显失公正的,人民法院有权依法判决变更”。从该案的裁判摘要可见,判断被诉行政处罚行为是否构成《行政诉讼法》(1989)五十四条第四项“显失公正”标准的审查对象,除了应当遵循过罚相当原则,还应当考虑以下因素:(1)处罚相对人的主观过错程度;(2)违法行为的情节;(3)违法行为的性质;(4)违法行为的后果;(5)违法行为的危害程度等。此外,人民法院能够判决变革的是行政处罚结果显失公正的情形。倘若行政机关行使裁量权作出行政处罚的过程显失公正,处罚结果并无不当,人民法院不能判决变更[7]。
  行政行为明显不当是指行政行为严重违反行政合理性原则而不合适、不妥当或者不具合理性{5}。实践中,人民法院如何适用《行政诉讼法》(2014)规定的“明显不当”标准审理案件应考察哪些条件和因素,日前司法解释尚无规定。沈岿教授曾对“裁量明显不当”标准所作的论证值得深思。他认为,“裁量明显不当标准”应主要审查行政裁量是否明显与立法目的和精神、基本法治原则、习惯法、一般公平正义观念或常人理性相悖,而不是追究主观过错。虽然“滥用职权”标准也是监督行政裁量的重要标准,但在实践中人民法院要证明行政机关作出被诉行政行为的主观动机是否正当却相当困难{6}。法官若适用“明显不当”审查标准就无需追问行政机关的主观动机是否正当,只要判断行政裁量是否存在下列情形:(1)不遵守正当程序;(2)未考虑相关因素(包括不考虑不相关因素);(3)不符合比例原则;(4)没有保障信赖利益;(5)未贯彻平等对待原则;(6)违背立法精神和目的等。
  上述因素虽然能为法官适用“明显不当”审查标准提供一定的思路,但仍需要司法实践的检验。目前最高人民法院公报案例和指导性案例中虽未提及,但地方法院已经走在了前面,积极地进行实践。值得一提的是,在“艾新清与济宁市社会保险事业局保障行政管理上诉案”{7}中,被上诉人济宁市社会保险事业局作出的“关于对艾新清同志申请补缴养老保险的回复”第二条规定:“如果有劳动部门的用工审批手续,根据鲁劳社函[2006]121号规定可以补缴1988年至1996年的养老保险;如果没有劳动部门的用工审批手续则不能补缴”。对于被上诉人作出的“关于对艾新清同志申请补缴养老保险的回复”第二条的具体行政行为是否合法,山东省济宁市中级人民法院审理认为,该回复的内容是或然性的,具有不确定性,对于上诉人是否符合补缴养老保险的条件未作出正面回复,未对上诉人的申请进行实质性的明确回答,其未尽到应尽的职责,答复内容明显不当,故依法应予撤销,并在一定期限内针对上诉人的申请作出明确的、实质性的处理意见。本案中,被上诉人作出的答复虽不违法,但客观结果却严重违反行政合理性原则,使得上诉人的权益处于不确定的状态,不符合比例原则的要求,更有违立法的目的和精神。所以,济宁市中级人民法院根据《行政诉讼法》(2014)七十条第六项和第八十九条第二项的规定,采取“撤销+重作”的判决形式,对该案作出了判决。
  比较“明显不当”标准与“显失公正”标准的审查对象和考虑因素可以发现,两者既有相同之处,又存在明显区别。相同之处在于:其一,两者都是监督行政裁量权行使的司法审查标准;其二,两者都是从结果角度出发进行审查,不追问被诉行政机关的主观动机;其三;无论是违反了社会公认的公平、正义规则的“显失公正”标准,还是严重违反行政合理性原则而不合适、不妥当的“明显不当”标准,其内容都存在不确定性。区别在于:其一,在《行政诉讼法》(2014)的受案范围内,人民法院可以适用“明显不当”标准审查包括行政处罚在内的所有存在裁量空间的行政行为,而《行政诉讼法》(1989)规定的“显失公正”标准的适用范围仅限于行政处罚;其二,适用“明显不当”标准审查的案件的判决方式,既包括变更判决(行政处罚明显不当的),还包括撤销判决;而适用“显失公正”标准审查的案件的判决方式只限于变更判决。
  二、“明显不当”标准与“滥用职权”标准的内在张力
  “明显不当”标准是《行政诉讼法》(2014)新增的内容,“滥用职权”标准则沿用了《行政诉讼法》(1989)五十四条第二项第五目的规定。“滥用职权”审查标准通常与自由裁量权的行使相联系,出现在法律无具体、详尽的规定和限制,或虽有规定但允许执行者裁量选择的场合{8}。按照学界通说,“滥用职权”的涵义即为滥用裁量权。但在实践中,法官却极少在滥用裁量权意义上使用“滥用职权”标准。一方面,“滥用职权”标准极易与作为日常用语的“滥用职权”“滥用权力”发生混同,使得其含义被宽泛地理解为“违法”,客观上造成“滥用职权”标准成为其他司法审查标准的上位概念,用于统称主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权等具体的违法情形{9}。另一方面,法官适用“滥用职权”标准审查案件,被诉行政机关及其工作人员可能还面临着刑法上“滥用职权罪”的刑事追责问题,这也是导致法官在司法实践中极少适用这项标准作出裁判的重要原因[8]。比如,在“伊尔库公司诉无锡市工商局工商行

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}罗豪才.行政审判问题研究[M].北京:北京大学出版社,1990.64 -65 .

{2}{6}沈岿.行政诉讼确立“裁量明显不当”标准之议.法商研究[J]. 2004, (4).

{3}李哲范.“显示公正”之定位[J].当代法学,2010,(4).

{4}罗豪才.中国司法审查制度[M].北京:北京大学出版社,1993.426.

{5}{8}姜明安.行政法与行政诉讼法(第六版)[M].北京:北京大学出版社、高等教育出版社,2015.518.

{7}张鹏.明显不当的行政行为应予撤销[J].山东审判,2015,(3).

{9}施立栋.被滥用的“滥用职权”—行政判决中滥用职权审查标准的语义扩张及其成因.政治与法律[J].2015,(1).

{10}张静.论行政诉讼变更判决.行政法学研究[J].2015,(2).

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