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【期刊名称】 《政治与法律》
我国财税法中转移支付的公平正义
【副标题】 以运行逻辑与实现机制为核心
【英文标题】 On Fairness and Justice of Transfer Payment in Fiscal and Tax Law of China
【英文副标题】 Taking the Operation Logic and the Realization Mechanism as the Core
【作者】 张婉苏【作者单位】 南京大学法学院
【分类】 财税法
【中文关键词】 财税法;财政转移支付;公平正义;法治化
【英文关键词】 Fiscal and Tax Law; Fiscal Transfer Payment; Fairness and Justice; Rule of Law
【文章编码】 1005-9512-(2018)09-0080-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 9
【页码】 80
【摘要】

财政转移支付是实现公共服务“均等化”和协调地区均衡发展的重要宏观政策工具。在我国,长期以来,财政转移支付被作为国家调整各地政府经济行为的手段而运用;近年来,财政转移支付逐渐被作为财税法保障实现公平正义的一项具体政策工具,需要财政转移支付法治化的保障。财政转移支付由央地一一对应谈判的机制向法治化转向,是新时代财政税收体制和经济体系的一项重要内容。有必要进一步加强财政转移支付的程序法律控制,明确财政转移支付的价值目标及既定程序,通过制定《财政转移支付法》进一步明确我国财政转移支付制度法治化的目标、支付形式及主体法律责任,进而实现财政转移支付制度法治化的核心制度、程序制度、预算程序制度及监督惩罚程序制度的完善。

【英文摘要】

It is fiscal transfer payment that is an important macroeconomic policy tool to achieve the “equalization” of public services and coordination of regional balanced development. In China, for a quite long time, fiscal transfer payment has been used as a means to adjust the economic behavior of local governments. In recent years, fiscal transfer payment has gradually been used as a specific policy tool to ensure the realization of fairness and justice in fiscal and tax law, which requires the guarantee of the rule of law in fiscal transfer payment. It is an essential part of fiscal and tax system and economic system in the new era that fiscal transfer payment turns from the central and local onetoone negotiation mechanism to the rule of law management. It is necessary to further strengthen the legal procedural control of fiscal transfer payment, and define the value target and established procedures of fiscal transfer payment. Through enacting Fiscal Transfer Payment Law, China shall further clarify the goal of rule of law, form of payment and legal responsibility in its fiscal transfer payment system, and then achieve the perfection of the core system of rule of law management, procedure system, budgetary procedure system and supervision and punishment procedure system in fiscal transfer payment system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1245753    
  
  财政转移支付制度设立的初衷在于分税制的税收分配模式下实现央地之间财权和事权分配的再平衡,消解由于经济发展不均衡与地区间公共服务供给水平均等化之间的张力。科学有效的财政转移支付制度类似于“转换器”。社会总产值或者全社会财富的总数,通过财政转移支付的模式,从边际效用相对较低的发达地区转移到边际效用更高的欠发达地区。通过这种资金转移,最终促进整个国民经济和公共服务的均衡发展。因此,财政转移支付制度作为现代财政制度的重要内容,是国家和政府管理的重要手段,是从宏观上提高经济效率的必要手段,也是国家从经济发展条件方面维护公平的重要途径。[1]
  自我国实行分税制改革以来,很长时间内并没有建立起规范的政府间财政转移支付制度,实际发生的转移支付呈现出明显的过渡性质,地方政府为获取更多的中央财政资金和项目,通过“驻京办”的关系网在各部委之间“跑动”。一直以来“跑部钱进”被广为诟病,主要原因在于其一方面会易于滋生腐败,另一方面会造成加大区域发展的不平衡性。[2]通过这种方式实现的财政转移支付脱离了公平性。2015年2月公布的《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》强调要对财政转移支付制度进行改革和完善,其中一项重要内容是从严控制专项转移支付,这意味着以前靠“跑部钱进”的方式寻求专项转移支付的空间将被大大被压缩。转移支付制度的重要价值取向在于实现中央和地方在促进地方经济发展过程中的公平,使各地的政治经济社会文化发展得以均衡,社会福祉能公平地分摊到每一个社会公众,使其拥有一种相对公平的发展机会和社会环境。社会公平重在分配的正义,财政转移支付即是重点解决分配的正义。为此,需要以公平正义为价值取向,构建能够实现财政转移支付社会公平和地方均衡发展目标的财政转移支付的实现机制,并将该实现机制纳入财税法、预算法的法治框架下,加强财政转移支付的法治建设。
  一、公平正义是财政转移支付制度的内在价值追求
  (一)转移支付制度及其运转机制
  随着财政分权体制在各国的发展,政府间财政资金调节特别是上级政府对下级政府的财政补贴成为一个重要的政策工具,政府间财政转移支付成为有效维持分权化财政体系不可或缺的制度。从广义角度理解,政府间转移支付是指一个国家不同层级政府之间职责明确,即财权和事权匹配情况下的政府间财政资金的无偿转移,它包括上下级政府之间财政资金的纵向转移和同级政府之间财政资金的横向转移。从狭义角度理解,政府间转移支付特指上级政府向下级政府(包括中央与地方政府、地方政府上下级之间)财政资金的无偿转移,其主要根据不同层级政府之间财权和事权的差异来确定转移支付数额,以平衡地区间财政能力,是财政体制的一个重要组成部分。笔者于本文中讨论的转移支付是指狭义的政府间财政转移支付。
  政府间转移支付具有无偿性,按照均等化原则在政府间进行资金的分配,是政府为了实现基本公共服务均等化的一种财政政策工具。通过转移支付,政府可以均衡各级政府间财力差异,促进区域间基本公共服务水平的均等化。过度原子化的地方财政制度使得本地的经济社会发展几乎完全取决于本行政区域的自然禀赋的政治转化能力,[3]同时,基本公共服务均等化是社会的基本价值取向,已逐渐成为政府的重要政策目标。为改变过度原子化的地方财政制度并实现这一目标,就要求政府各层级间财政能力的均等化,并需要转移支付这一财政政策工具来平衡政府间的财政能力。
  (二)我国财政转移支付的现状
  目前我国财政转移支付主要有一般性转移支付与专项转移支付两种形式。一般性转移支付是指没有规定具体用途的上级对下级转移的财政资金。地方政府可以根据自身经济社会发展的需要,自由支配资金的使用方向。按照在转移支付资金分配公式中是否包括对下级可控制因素的成分,一般性转移支付可以分为一次性转移支付和基于表现的转移支付。一次性转移支付是不考虑下级政府财政收入程度的对下级政府的一次性财政补助。基于表现的转移支付是指中央政府对地方政府的转移支付与地方政府的财政努力程度等因素相关的财政补助,地方财政努力程度越高,获得的转移支付资金越多。专项转移支付是指附带有一定的条件的上级政府对下级政府转移财政资金,这些条件包括规定资金用途、要求地方政府给予配套等。这类转移支付主要被用于对地方政府履行中央政府职责而给予的补贴,鼓励提供具有高度溢出效应的服务,资助被中央政府规定了最低数量标准的服务。因此,专项转移支付可以分为非配套和配套两类,非配套专项转移支付不要求地方政府提供配套的资金但要求有具体的用途;配套专项转移支付既规定资金用途又要求地方政府按规定提供一定的配套资金,它又分为封顶和不封顶两类。目前,我国的一般性转移支付的比重逐步加大,我国一般性转移支付占全部转移支付的比重由2013年的56.7%逐步提高至2016年的60.5%,同时,转移支付的内部结构不断优化,加大了教科文卫、社会保障、节能环保、农林水等重点民生领域的投入力度。[4]目前我国尚没有财政转移支付基本法律,没有一部专门法律法规能同时规范一般性转移支付和专项转移支付并科学合理地调整两者的结构设置。过度依赖专项转移支付向地方政府转移财力,会打破财政集权与分权的平衡,使地方财政自主权受到不合理的干预。还有部分专项转移支付项目设立在竞争性领域,违背了财政转移支付制度设立的初衷,财政资金理当应用于提供公共产品和公共服务,竞争性领域的产品则应当由市场进行资源的有效配置。此外,在具体项目的资金结构中,很多专项转移支付项目对地方政府要求的配套资金过多,对地方财政造成了较大的负担。
  (三)确定财政转移支付的因素和依据
  财政转移支付既是各级政府间权责关系和利益关系的一种协调机制,也是中央政府通过地方政府实现其政策目标的重要政策工具,转移支付资金在分配中既要考虑经济因素也要考虑政治因素,在有些时候政治因素甚至可能比经济因素更为重要。从经济因素来看,转移支付的资金分配需要确立完善和科学的分配依据和测算体系,其直接与转移支付资金的效率相关。目前,国内外关于转移支付资金分配的依据主要有两种。一是基数法,即根据社会经济发展情况以及财政可承受性等,以前一年度为基础确定下一年度的转移支付额度。以这种方法确定转移支付资金分配时不考虑地区间的收入能力和支出需要的客观差异,缺乏客观标准。二是因素法,是对影响某一地区财政收入能力和财政支出需求的各种变量综合地加以测算和分析,以此确定对该地区转移支付政策和额度。因素法的核心是要确定各种因素在影响财政收入能力和支出需求方面所处的地位,并求出各种因素在决定收入能力和支出需求过程中所占的权重。国际上通行做法是选取不易受主观因素影响且能反映地方政府财政收支的客观性因素。地方财政收入能力主要包括地方收入、人均收入、人口数量及密度、城市化程度、税制等因素确定各地的转移支付额。地方财政支出需求方面主要通过衡量各种参数对政府提供公共产品行为的影响程度来确定,主要包括人口密度、城市化程度、自然环境、经济发展程度等因素。因素法在确定了财政收入能力和支出需求重要影响因素后,综合考虑地区间财政收入能力与支出需求之间的缺口,得出某地区的财政自给率,将其作为转移支付的基础估算补助金数量。因素法是许多发达国家在转移支付资金分配中普遍采用的一种方法,通过客观因素来核定标准财政收入、标准财政支出及其他参数,以此为基础来均衡地方财政能力,这样可以降低人为因素的干扰和影响,减少转移支付中的盲目性和随意性。
  (四)效率与公平的矛盾统一体
  实现转移支付以弥补地区间经济发展的不平衡和实现公共服务水平的均等化,是一个效率与公平相辅相成的矛盾统一体。“效率和公平的税收制度是财政体制的重要基础,效率和公平的集中体现是公共服务均等化和地区间协调发展……效率和公平的税收制度必须隐含转移支付的合理要素。”[5]财政转移支付制度设立的初衷就在于在分税制的体制下对财政资金在各级政府间的合理分配创造条件和实现的路径。然而,大量的研究证明,财政转移支付制度是不能实现效率和公平的共同价值追求的。“中央转移支付不仅本身是相对低效率的,而且作为地方承接转移资金和项目的国有企业通过对中央转移支付效率的‘侵蚀效应’间接降低了资本效率。”[6]通过财政均衡来实现社会公平,这已是国外成熟的财政转移支付制度的重要内容,并在部分国家上升到了财政立宪的高度。例如,1982年《加拿大联邦宪法》第36条第2款规定:“议会和加拿大政府应采取均衡支付原则,确保各省政府有足够的收入,能够在相对合理且彼此相当的税收水平上,提供相对合理且彼此相当的公共服务水平。”[7]该条款明确强调了国家的责任,即“确保各省政府有足够的收入”,而间接的目标就是公平的公共服务水平。德国联邦基本法第106条和第107条也都有类似的规定。[8]
  从效率角度来看,转移支付可以实现三个方面的目标,即全年收入的垂直性调整、全年支出的垂直性调整、地方间财政外部性的内部化调整。在财政收入方面,中央政府利用全国统一的基准和系统征收地税,与地方根据自己独立的标准独立进行征收相比,所需的征税费用将会减少;财政支出的实质是对共有财产的处分,目的是为纳税人提供公共物品和公共服务,使“取之于民”的财政收入能够切实地“用之于民”。[9]地方政府作为直接提供者,能够更为准确地把握居民的需求,将会更有效率。从效率性观点来看,全年收入的重点将放到中央,全年支出的重点将放到地方,从中央向地方的转移支付可以作为实现这种事权分配的手段,也就是说,转移支付承担着调整全年收入和全年支出的垂直性不均衡的作用。转移支付还可以实现地方间财政外部性的内部化。当地方政府间发生外部性,某些地方政府的政策会给别的地方政策和居民造成影响,而这种影响会导致地区间资源分配的低效率。一种地方政府外部性是地方公共服务的外溢性,但该公共服务供给的地区并没有考虑其提供的公共服务能否惠及其他地区,只是根据自身受益情况和公共服务供给成本做出供给决策,使得其提供公共服务的水平低于社会实际的需求水平。中央可以通过对地方政府外溢性提供资金补助,使得外部效益内部化,转移支付则可以当作地区外溢性引起的低效率公共服务供给的补正手段使用。另一种外部性是由于各地政策差异导致居民在地方间的流动。当个人根据地方公共服务和地方税收负担选择居住区域时,承受较大人口流入压力的地区则可以主张上级乃至中央政府通过转移支付矫正由于人口流入较大而需要额外承担的公共服务的费用,以提高财政性手段提供基本公共服务和公共产品的效率。
  (五)公平正义寓于转移支付之中
  公平分配社会财富,作为政府的一种公共服务,通过持续、规范的再分配措施,如预算、财政转移支付、所得税、消费税、物业税等法律制度,矫正不合理的财富分配,避免出现两极分化的“哑铃型”社会分层结构,[10]以期增强社会成员公平分享经济增长成果的能力。这是政府应尽的责任,也是市场经济不可或缺却又无法自行提供的公共产品。作为一种回应型法,财税法的社会利益本位性质和对社会经济发展的调控性决定了其具有促进社会平衡发展的作用。由于社会经济活动的复杂性和立法者认识能力的有限性,财税法规则总是处于不断发展和不断完善的状态,而社会发展的迫切性和社会公众对良法善治的期待性又要求财税法完成有限法律规则面对无限社会现实的适应,这就要求财税法具有回应我国社会主要矛盾的能力。财税法的回应性要求财税法突破形式法制的框架,以主动调节和相机抉择的方式在解决我国社会主要矛盾的进程中积极回应社会公众的诉求,以灵活性、开放性的方式推进社会实质公平和社会均衡发展。税收公平的目标就是在社会发展不平衡的情况下,将区域发展失衡、阶层贫富分化等社会现实纳入财税法回应的功能构造中,运用税收手段进行调节,以达到社会和谐发展和财富公平分享的效果。财税法衡平发展功能通过财政转移支付以均衡地方财政和调节阶层收入,体现了对公平正义价值的追求。当然,财政转移支付强调注重社会公平,同时还强调在促进效率提升前提下体现社会公平,反对平均主义。财政转移支付对社会公平的追求是建立在合理限度之上的,不能只讲公平而不顾效率。
  财政转移支付是基于各级政府收入能力与支出需求不一致的状况,以实现各地基本公共服务均等化为目标的一种财政收支平衡制度。财政转移支付通过中央对地方政府的转移支付以及地方政府间的转移支付,调整政府间的财政能力差异,体现出财政转移支付均衡地方财政能力的作用。另外,财政转移支付还具有从公共财政的角度来调节收入分配公平的作用,通过居民补贴等途径调节居民收入,实现不同阶层之间的分配公平。从理论上说,财政转移支付的实质是将以税收征管形式集中起来的财政收入从高收入地区或高收入阶层转移到低收入地区或低收入阶层,这有助于缩小地区间、阶层间的经济差距,促进社会和谐发展。
  中央政府在转移支付资金分配中除了考虑经济因素外,政府间转移支付还常常被用于获取平衡地区间财政资源和产出之外的其他目的,即在决策者分配转移支付时所考虑的因素中,政治因素或许与经济因素同样甚或更为重要。[11]中央政府在进行转移支付资金分配时,可能会更多地考虑政治因素以及按照他们的偏好来分配,比如,在国家统一受到威胁的时候,维护国家统一和地区稳定成为中央的首要工作,他们或许会通过转移支付来平抑分裂的力量,特别是多民族的国家,中央在转移支付的分配中会更多地考虑维护各民族地区稳定的政治因素。可见,在转移支付资金分配中尽管政治考量是中央必须面对的现实,而政治因素的考量在一定程度上会削弱经济因素对转移支付资金分配的影响。
  通过财政转移支付以均衡地方财政和调节阶层收入,体现了对公平正义价值的追求。需要指出的是,财政转移支付强调注重社会公平,同时还强调“促进效率提升前提下体现社会公平”,反对平均主义。财政转移支付对社会公平的追求是建立在合理限度之上的,不能只讲公平而不顾效率。国外财政转移支付法律制度也大都强调建立财政激励制度,促使地方政府在享受财政转移支付的同时努力培植财源和发展地方经济。因此,通过财政转移支付表现的财税法衡平发展功能,本质上是在社会公平发展与社会发展效率之间寻求最佳平衡点,是对公平与效率的动态平衡。
  财政转移支付强调注重社会公平,但并不以平均主义为宗旨。公平正义的思想从来就不承认绝对的平均,即使是在古老的亚里士多德的正义理论中也是如此。亚里士多德将正义分为分配正义、交换正义和矫正正义。关于分配正义,亚氏强调,正义存在于“某种平等”之中,从正义这一概念的分配含义来看,它要求按照比例平等原则把这个世界上的事物公平地分配给社会成员。相等的东西给予相等的人,不相等的东西给予不相等的人。博登海默对亚氏的分配正义总结时指出:“虽然亚里士多德强调平等是正义的尺度,但是他却愿意容忍社会结构中广泛存在的不平等现象。”[12]在法学中公平是法的理念和基本价值,是现代法治社会共同追求的目标。财政法所确认和保护的公平是财政分配的公平,是社会公平,它包括纵向公平和横向公平。纵向公平是不同等级之间的公平,在不同等级之间实行能力原则,即不同情况,不同对待;横向公平是同等级别之间的公平,在同一等级之间实行同等原则,即同等情况,同等对待。价值是一个由多元要素构成的,以多种形态存在的体系,在该体系内部多元价值要素的位阶并非固定不变。在社会发展的不同阶段和特定时期,总有一种价值处于某一法律部门中相对首要的地位,因此,公平价值与其相对应的效率价值在不同法律部门中的地位是不同的。就一般法而言,公平与效率是法的两种基本价值,其地位无所谓谁高谁低,但对财政法来说,公平反映其本质特征,是基本的目的价值,它高于效率价值。
  二、我国转移支付制度中公平价值偏离的现状
  我国实行分税制改革以来,很长时间内并没有建立起规范的政府间财政转移支付制度,实际发生的转移支付呈现出明显的过渡性质,其运行中存在问题也难以避免。
  (一)财政转移支付项目繁杂、支付结构不合理
  在我国中央政府对地方政府的财政转移支付中,一般性转移支付项目所占比例较小,大量的是专项转移支付项目,涵盖教育、科学技术、社会保障和就业、环境保护、农林水事务等几乎所有领域,支付项目繁杂。正如李金华先生曾经指出的:“到底有多少专项转移支付、有多少项目,在中国可能没有一个人搞得清楚。”[13]支付项目繁杂的背后必然是支付主体的繁多。中央补助地方支出审计调查情况显示,部分专项转移支付项目设置交叉重复,分配制度不够完善,资金投向较为分散问题严重,参与中央转移支付资金分配的部门曾达37个。从短期来看,这些转移支付具有一定的现实意义,但从长远来看,其并不利于公共服务的均等化。
  根据我国《预算法》,中国当前的中央对地方转移支付体系包括一般性转移支付和专项转移支付两大类。从功能来看,一般性转移支付能够发挥地方政府了解居民公共服务实际需求的优势,有利于地方政府因地制宜统筹安排财政支出和落实管理责任。专项转移支付能够更好地体现和贯彻中央政府的意图,促进相关政策的落实,且直接分配管理的方式更便于开展绩效评价和监督检查。预算实际执行中,一般性转移支付和专项转移支付作用不同、互为补充,相对而言,一般性转移支付更加重视公平性,专项转移支付更加突出效率性,两者的比例结构一定程度上反映了在不同经济发展阶段如何处理公平与效率的关系。中国幅员辽阔,各地区资源禀赋差异较大,经济社会发展水平和进度不一,但同时也存在一些共同的发展瓶颈。因此,既需要通过一般性转移支付均衡地区间财力,推进基本公共服务均等化,也需要依靠专项转移支付弥补经济社会发展的薄弱环节和短板。
  财政部网站有关数据显示,2017年中央对地方转移支付预算总规模达到5.7万亿元,占中央一般公共预算支出的61.6%,其中,一般性转移支付3.5万亿元,专项转移支付2.2万亿元,两类转移支付的规模比例为62:38。一般性转移支付主要包括均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付、成品油税费改革转移支付、体制结算补助转移支付、基层公检法司转移支付、基本养老金转移支付和城乡居民医疗保险转移支付等7大类;专项转移支付则包括76个具体项目,基本覆盖了农林水、教科文、社保就业、医疗卫生和经济建设等各个领域。受事权和支出责任划分滞后、部门利益固化和上下级政府间激励和约束弱化等因素制约,当前我国的中央对地方转移支付体系设置和管理存在着一般性转移支付“不一般”、专项转移支付“碎片化”、资金使用不规范和效益不高等问题,特别是一般性转移支付和专项转移支付之间的界限不够清晰、内容交叉重叠。在政治方面,这不利于中央与地方行政管理关系、事权与支出责任关系的进一步理顺;在经济方面,财政资金使用效益的“折扣”直接影响了稳增长、调结构政策的实施效果,降低了资源配置效用;在社会方面,这不利于地区间基本公共服务能力均等化目标的实现,也难以做到兼顾效率与公平。
  与一般性转移支付相比,专项转移支付不够规范和透明,转移财政资金数额确定依据难以明确、客观。不过,需要指出的是,如果说对于转型期实现中央特定政策目标,专项转移支付有其不可替代的功能,那么就应保持其适度的规模,不断加以规范、完善,而不是一味地减少专项转移支付份额。以专项转移支付不够规范为由主张缩减其规模,可能只是在回避专项转移支付失范问题,并不利于问题本身的解决,反而可能影响专项转移支付固有功能的发挥。
  目前,相对于专项转移支付,一般性转移支付资金分配已部分采用因素法,更为规范、透明,但也应该看到,因素法运用范围毕竟有限,其中参数设置仍需要不断调整、完善,且地方政府也未必就如中央政府所愿将转移财政资源主要用于提供基本公共服务上。同时,对于这种总量补贴对地方政府财政的自我发展所造成的消极影响还应当有充分的评估。因此,提升基本公共服务均等化水平,恐怕不是单单注重扩充一般性转移支付规模就能予以保障的。一般性转移支付是促进公平的主要方式,专项转移支付更有助于达致效率目标。一般性转移支付这种目标定位带有的公平理念容易为公众接受,但可能无意中掩盖了它基本公共服务均等化功能发挥不足的一面。
  (二)财政转移支付缺乏严格的申报审批、拨付、监督、救济程序
  中央对地方的财政转移支付资金规模是按照法律规定通过地方预算的汇总来确定的。各个地方为了争取转移支付资金,十分重视前期的申报和立项工作,而中央政府的审批部门很难在项目审批上作出正确判断,只能对于符合程序规定的申报项目进行审批,导致财政转移支付公开性和透明度备受质疑。转移支付的拨付环节,主要面临的是截留和挪用问题。面对此种情形,监督与救济更显薄弱。目前只有财政部发布的《一般性转移支付办法》对每年上万亿元的财政转移支付资金施以监督管理,尚未建立起权威有效的监督制约机制。国家预算不仅要具有形式约束力,而且必须具有约束政府财政支出的实际效能。[14]我国《预算法》虽然规定地方政府要将接受财政转移支付资金纳入地方各级政府预算,但地方预算编报不完整,缺乏有效监督。专项转移支付在预算执行过程中,地方政府对专款预算管理不可预测和不确定,更导致地方政府预算和决算之间经常存在巨大差距和“一年预算,预算一年”的现实问题。此外,我国实行五级预算,预算层级过多,转移支付分配流程过长,难免造成管理成本高、信息流失多、监督困难等后果。
  三、我国财政转移支付偏离公平正义价值目标的原因
  转移支付并不只是一个经济问题,而是政治、经济和社会的综合指标。特别是在政治意义方面,设立转移支付的总体目标是为了增强中央的权威和控制力,但需要以中央财力相对集中为基础。各项转移支付的具体政治目标则是加强宏观调控,重在引导某项事业的发展,其中政治意义方面的要求与分类转移支付存在的必要性比较契合。因此,我国转移支付制度偏离公平的原因可以从政治、经济、制度等方面寻找。
  (一)政治控制是财政转移支付制度偏离公平的政治因素
  确立中央权

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