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【期刊名称】 《法理——法哲学、法学方法论与人工智能》
行政处罚中的正当程序
【副标题】 6号指导案例解析【作者】 姚宝华
【作者单位】 最高人民法院研究室{法官},中国人民大学民商事法律科学研究中心{兼职研究人员}
【分类】 行政法学【期刊年份】 2018年
【期号】 1(总第001卷)【页码】 267
【全文】法宝引证码CLI.A.1257552    
2012年4月9日,最高人民法院发布了指导性案例《黄泽富、何伯琼、何熠诉成都市金堂工商行政管理局行政处罚案》(指导案例6号)。该案例裁判要点确认:行政机关作出没收较大数额涉案财产的行政处罚决定时,未告知当事人有要求举行听证的权利或者未依法举行听证的,人民法院应当依法认定该行政处罚违反法定程序。
  该案例涉及行政机关作出没收较大数额涉案财产的行政处罚时,是否应当适用听证程序的问题。行政处罚法第四十二条规定,“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。”该条以列举方式对听证程序的适用范围作出了规定,但没有对较大数额的没收是否适用听证程序作出列举,司法实践中也存在争议。目前,大多数观点认为,根据立法精神,没收较大数额财产或违法所得同样属于财产处罚范畴,亦应适用听证程序。因此,上述条文中的“等”应当包含没收财产或违法所得等财产罚种。
  本案中,金堂工商局依法对无照且无许可经营的网吧进行查处,并作出“没收在何伯琼商业楼扣留的从事违法经营活动的电脑主机32台”的处罚决定,属于没收较大数额财产,对黄泽富等三人的利益产生重大影响的行为,金堂工商局在作出行政处罚前应当告知被处罚人有要求听证的权利。但是金堂工商局在作出处罚决定前只按照行政处罚一般程序告知黄泽富等三人有陈述、申辩的权利,而没有告知听证权利,违反了法定程序,依法应予撤销。该案例从立法本意出发,将法律没有明文列举的“没收较大数额财产”的行政处罚也列入应当举行听证的范围,充分保障了行政相对人的权益,对于促进依法行政、建设和谐社会意义重大。
  1.?关于行政处罚法中的听证程序
  听证程序即听取利害关系人的意见的程序,是公正行使权利的基本内容,它渊源于英美法系的自然公正原则。听证最初适用于司法领域,谓之司法听证(Judicial hearing),指法官判案时必须听取双方意见,不能偏听一面之词;后来逐渐为立法吸收,适用于立法领域,称立法听证(Legislative hearing)。20世纪初期,随着行政权力的不断扩张,听证开始在行政领域正式运用,它表现为行政主体的决定对当事人有不利影响时,必须听取当事人的意见,不能片面认定事实,剥夺对方辩护权利。[1]时至今日,听证制度已成为当今世界法治各国行政程序立法的核心内容。自1996年我国行政处罚法专章规定了听证程序,标志着我国独立的行政听证制度产生以来,价格法、立法法也相继对听证制度作了相关规定。
  行政处罚中的听证,是指行政机关在行政处罚中应听取当事人的陈述、意见、要求或证明,以便作出公正、合法的裁决,保障当事人的合法权益。[2]我国行政处罚法专设第五章第三节对听证程序做出规定。其中第四十二条规定,“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。”行政处罚中,适用听证的条件有两个,一是处罚的种类,一是当事人的听证要求。听证的最初目的是以自然的公正来防止行政处罚权的滥用,同时最大限度地保障当事人的合法权益。当然考虑到行政效率的要求,不可能对全部行政处罚设置听证,应只对较重大的、对当事人的合法权益有较大影响的处罚设立听证程序。因此,行政处罚法将听证程序的范围局限于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。
  正当程序原则是最低限度的程序正义要求。当行政机关作出行政处罚时,应当告知当事人有要求举行听证的权利;而没有告知的,或者未依法举行听证的,人民法院应当根据行政诉讼法第五十四条的规定,以违反法定程序为由,撤销或部分撤销原具体行政行为,并可以判决行政机关重新作出具体行政行为。
  2.?行政处罚法第四十二条中“等”字的理解
  行政处罚法第四十二条采用列举方式,明确规定应当听证的处罚决定种类为“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等”。单纯从文义解释上看,对应当进行听证的处罚决定可以有两种理解:一是闭合式的理解,即仅包括责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款三类;二是开放式的理解,即除了该三种行政处罚之外,还包括其他在性质上相似的行政处罚。二者主要分歧在于对“等”字的理解,即我们通常说的“等内”还是“等外”问题。要对此作出正确解答,首先要探寻该条文的立法本意。
快醒醒开学了

  听证程序是较为正规的听取行政相对人意见的程序,目的在于弄清事实、发现真相,给予当事人就重要的事实表达意见的机会。其本质便是公民运用法定权利抵抗行政机关可能的不当行政行为,缩小公民与行政机关之间地位不平等所造成的巨大反差。[3]一般而言,行政听证程序适用的前提是行政机关有可能作出重大的、影响相对人权利义务关系的决定。也就是说,如果行政机关的一个决定可能对相对人的权利义务产生重大影响,那么,行政机关应当举行听证,由第三人主持,听取行政机关和相对人的陈述、申辩和质证,然后根据双方质证、核实的材料再作出行政决定。在行政处罚领域,如果行政机关的行政处罚会对相对人产生重大影响,那么行政机关应当告知相对人有要求听证的权利。从这个角度上说,对相对人产生重大影响的行政处罚决定当然不仅限于行政处罚法第四十二条所明文列举的三种,还应该包括其他与该三种行政处罚类似且对相对人权利义务产生重大影响的行政处罚。其实这也是行政处罚法设立听证程序的立法本意所在。
  八届全国人大法律委员会关于《中华人民共和国行政处罚法(草案)》审议结果的报告指出:草案规定,对行政机关作出的责令停产停业、吊销营业执照、较大数额罚款三种行政处罚,当事人可以要求举行听证。有代表提出,这一规定仅适用于这三种行政处罚,范围较窄,吊销各种许可证和执照也是对当事人权益影响较大的行政处罚,建议扩大允许听证的范围,以更充分地保护当事人权益。因此,对该条进行修改,不仅增加了“吊销许可证”内容,还多了“等”字。由此可见,立法机关和人大代表当时已认识到听证范围较窄的问题,用完全列举法对以后听证范围扩大将形成障碍,因此“等”是一种立法技巧,为扩大听证范围埋下伏笔。[4]如果是“等内”,完全可以采取草案中的表述方式,而没有必要加一个引起歧义的“等”字。
  具体到本案涉及的没收较大数额财产是否应适用听证程序的问题,因行政处罚法第四十二条没有明确规定,一些地方公安机关曾就对于没收较大数额的违法所得或者非法财物是否适用听证程序请示公安部。后公安部向最高人民法院行政庭咨询,并请示全国人大常委会法工委,得到的答复都是:《行政处罚法》第四十

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