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【期刊名称】 《学术交流》
司法如何去地方化:一个行动主义的治理路径
【作者】 党东升【作者单位】 华东政法大学科学研究院
【分类】 司法
【中文关键词】 司法地方化;社会抗争;行动主义;精英律师
【文章编码】 1000-8284(2016)04-0076-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 4
【页码】 76
【摘要】 司法地方化是我国地方主义问题的一个重要侧面,内嵌于我国政治经济结构之中,治理难度较大。司法地方化的负面后果之一是诱发大规模涉诉集体抗争,亟待有效治理,但是,传统的制度主义治理路径效果不佳。作为一种新的探索,行动主义治理路径的要义是:在现有制度架构下,异地精英律师借助于中央机会机构和自身社会动员能力,能够在法治轨道内对地方主义司法行为形成有效约束,以防范、化解司法地方化弊病。三大因素塑造了异地精英律师的关键作用:自身精英资源,独立于地方权力,与案件利益无涉。这种治理模式的形成与发展,离不开律师自主化改革与中央司法权制度安排,同时也以我国律师业的茁壮成长为基本条件。
【全文】法宝引证码CLI.A.1231676    
  
  我国司法地方化问题早在改革开放之初就已经浮现,并随着中央地方关系和政治司法关系的深刻变化而愈发凸显。司法地方化是我国政治中地方主义问题的重要组成部分,其成因非常复杂,既涉及宏大的体制因素,也涉及中观的制度设计和微观层面的司法政治互动模式。在特定历史时期,司法地方化调动了地方积极性,有利于国家改革、发展与稳定战略的实施。但是,随着时间推移与政治社会变迁,司法地方化的负面后果越来越显现,主要表现为地方权力尤其是“一把手”权力缺乏司法约束,以及针对地方司法过程的社会抗争事件激增。很长一段时期以来,针对司法地方化问题,国家主导性的治理思路是制度主义的,致力于通过制度建设来解决问题,但是效果并不理想。
  从法政治学视角来说,司法地方化的根本问题在于,服从于地方权力的司法系统有可能置中央决策、国家法律与全国利益于不顾,优先追求狭隘的地方利益乃至地方干部利益。在特定条件下,这种司法模式蕴含巨大社会风险乃至政治风险。重庆问题是一个典型。当前,我国政治发展与经济社会转型处于关键阶段,各种风险因素与危机因素叠加,亟须有效防范司法地方化所可能引发的种种不利后果。问题是,对于这一问题,在不背离法治原则的前提下,中央究竟如何回应?基于这种现实关切,本文提出一种司法去地方化的行动主义路径,来作为制度主义路径的补充。需要加以说明的是,本文所提倡的行动主义路径,不像制度主义路径那样追求普遍治理或系统治理的目标,而是要在关键事件或影响性案例(通常是非常规性案件)中发挥治理功能。在国家制度体系尚不完备,制度能力与治理资源较为欠缺前提下,这种基于个案的治理机制能够在“非常时刻”发挥作用,实现法治之下的有效治理。
  行动主义路径以“异地精英律师”为关键行动者。在那些涉及地方利益或地方干部利益并诱发重大社会抗争事件的特定案件中,借助于异地精英律师的社会资源与动员能力,中央能够在法治框架下有效约束地方主义司法行为,并消除来自社会的政治压力。下文将以安徽兴邦案为分析样本,详细讨论行动主义路径的必要性与治理过程。
  一、司法地方化、制度回应及其不足
  1978年以后,为了解决革命年代权力过分集中所带来的种种问题,同时也为了鼓励地方政权发展经济、推动改革、维护稳定,中央不断向地方分权。分权改革的战略目标是调动中央与地方“两个积极性”,推动中国经济社会更好更快发展。但是,随着地方自主性的不断强化,出现了所谓“中国式联邦主义”{1}或“国中之国”{2}的改革结果。央地分权改革对中国政治社会的影响是全方位的,也给中国司法-政治关系打上了深刻烙印。分权改革后,由于在人事和财政两方面依附于地方政权,地方尤其是基层司法机关常常奉行“地方至上”的行动逻辑,在司法过程中或主动或被动地为“地方中心工作”和“地方大局”服务。在中国“地方发展型政府”形成与模式化的过程中,地方司法始终没有建立起有效的横向问责机制,{3}并由此引发一系列社会问题。比较政治的经典研究指出,在新兴民主国家,政治与司法之间“平行责任”(horizontal accountability)的匮乏会严重影响国家治理能力和政治合法性。{4}这样的结论也可以适用于地方政权层面,来解释中国地方治理所面临的困境。正如一项重要研究所揭示的,中国地方治理陷入“越维越不稳”怪圈,与地方司法监督功能的欠缺关系紧密。{5}
  在理论研究中,地方政府或干部支配辖内司法或地方司法主动为本地政治和地方利益服务的现象被概括为“司法地方保护主义”“司法地方化”“司法权地方化”。{6}这一问题在20世纪80年代末期已经比较突出。当时,地方领导为了保护本地经济利益,经常要求法院和法官在审判活动中照顾本地当事人。{7}法院和法官则通过立案上“卡”、管辖上“争”、时间上“拖”、调解上“压”、裁判上“偏”、消极执行有利于外地当事人的生效裁判等方法来落实地方政治意志。{8}
  司法地方化的成因主要是体制性与制度性的。首先,分权改革强化了地方政权对辖内司法人事权的掌控。其次,司法系统对地方政府的财政依附。在广大欠发达地区,政府财政短缺进一步强化二者之间的依附关系。第三,司法机构内部行政化管理方法便于地方政权在司法系统推行行政指令。最后,“四级两审制”的审级制度赋予地方法院和法官以巨大的结构性机会,可以通过各式各样的司法“共谋”行为来规避中央监督。既然这一问题的成因是制度性的,国家的治理对策也主要体现为制度性回应,主导性的治理思路是持续推进体制制度变革,优化中央-地方、司法-政治权力关系。这种制度主义的治理模式早在20世纪80年代末期就已经形成,并一直延续至今。法学家所提出的对策建议也大都集中于制度优化方面。但是,由于司法地方化问题深刻地内嵌于中国经济社会与政治结构之中,在经济基础、社会环境与政治架构不发生大的变化前提下,制度主义路径在短期内不可能取得理想效果。
  从现实表现来看,制度主义路径效果不佳的主要原因在于,第一,现有的制度变革没有撼动地方政治与地方司法的依附关系;第二,有时候某些制度改革强化了地方政治-司法之间的支配关系。正因如此,进入21世纪后,司法地方化问题在某些方面有恶化趋势。比较突出的几个表现是:第一,在涉及地方利益的一些非常规案件中,许多地方法院奉行“不立案”原则,以便让地方政府在司法框架以外解决争议或回应诉求;{9}第二,为了避免案件逐级上诉至中央层面,不少地方法院存在滥用调解的倾向;{10}最后,十八大以来的反腐风暴揭露出,部分地方领导通过干预刑事审判来追求地方乃至个人利益。
  二、司法去地方化的现实紧迫性:抗争政治视角
  司法地方化虽然具有一些优点,但是也带来一系列问题,中央与地方、政治与司法之间权力关系的异化,司法系统内部运行机制的紊乱,等等。从社会角度来说,司法地方化所导致的负面后果中最为突出的是,地方主义司法行为在基层社会引发大面积集体抗议,其中一些抗议活动升级为暴力事件或全国影响性事件。通常情况下,这种由地方主义司法行为引发的集体抗争往往难以在地方政权层面得到积极回应,从而强化了行动者向北京表达不满与诉求的偏好。这种因果链条在安徽兴邦案中便有反映。
  安徽亳州兴邦科技公司(以下简称兴邦公司)成立于1998年,发展初期主要从事特种动物养殖。2001年,兴邦公司引种农业部从墨西哥引进的可食用“米邦塔”仙人掌,在全国推广仙人掌种植,并不断拉长产业链,开发出各种仙人掌制品。作为一家民营企业,兴邦公司难以从金融系统获得资金支持。为了解决资金需求,从2002年初开始,该公司通过联合种植、约定回购、返本销售、投资入股等方式从民间社会融入巨资。2003年,《人民日报》对兴邦公司的成功经验予以专题报道。此后几年,由于经营得当,公司得到投资户的高度信任,从未因资金偿还问题引起公开争议,融资规模也越来越大。
  2007年7月,安徽省人民政府办公厅发出《关于进一步做好依法处置非法集资活动的紧急通知》,提出对少数集资规模较大的重点企业,要加强监控、择机处置、坚决打击。次年初,安徽省政府处置非法集资联席会议认定兴邦公司高管涉嫌非法集资,亳州市公安局迅速启动刑事侦查程序。2010年4月2日,涉案金额达38亿多元,波及27个省区市4万多人的安徽兴邦案宣判,董事长吴尚澧被亳州中院一审判处死刑立即执行,另外38名被告分别被判处死缓、有期徒刑。2011年6月28日,安徽高院维持一审判决。2011年11月,浙江京衡律师事务所受理吴尚澧死刑复核辩护。2012年11月,最高人民法院不予核准吴尚澧死刑,撤销原判,发回重审。2013年4月9日,安徽高院撤销亳州中院原一审判决,发回亳州中院重审。2014年7月8日,亳州市检察院撤回对张校岑等21被告人的起诉。2014年11月14日,亳州中院以非法吸收公众存款罪改判吴尚澧10年有期徒刑,其余被告人量刑也大幅降低。2015年6月19日,安徽高院维持亳州中院重审一审判决。2015年8月25日,安徽高院在《亳州晚报》刊登公告,为原判有罪的19人消除影响,恢复名誉、赔礼道歉。
  与一般非法集资案相比,安徽兴邦案的特殊之处是,该案刑事司法程序的启动不是基于受骗投资户的举报,而是基于安徽省处置非法集资联席会议的“内部定性”;另外一个特点是,不同于一般非法集资案件发案后被骗人对集资人的仇恨,“吴尚澧出事后,数万投资户不但不恨他,还拼命上访保他”。{11}自立案侦查以来,兴邦公司全国4.7万投资户代表建立起或紧密或松散的关系网络,不断通过群体性上访、向各级部门递交请愿书、在网上发表公开信等方式,声援、支持兴邦公司高管,同时向安徽省与亳州市两级政府、“处非办”和公检法机关表达不满与诉求。不过,投资户的集体行动并没有能够改变安徽省两级公检法机关对案件的定性以及对吴尚澧等人的重判。即便是最高人民法院发回重审之后,地方司法的进展也不能让投资户满意。2013年“两会”期间,部分投资户决定进一步升级行动,意图通过集体赴京上访,把事情“闹大”来解决问题。对于投资户的集体行动,京衡律师一直努力进行劝阻说服,并最终通过积极行动赢得案件改判,使持续多年的社会抗争得到平息。
  安徽兴邦案从地方主义司法行为到集体抗争的演变链条非常清晰。首先,地方政府对兴邦公司的经营行为做出错误行政定性,地方公检法机关则基于这一错误定性对兴邦公司高管予以错抓错诉错判;其次,针对这种地方主义司法行为,兴邦公司全国投资户代表发起集体抗争行动,但以失败告终;再次,以陈有西律师为核心的浙江京衡律师事务所介入案件,在司法框架内将该案予以纠错;最后,集体抗争步入衰退期。安徽兴邦案作为司法纠错的一个经典案例,体现出十八大以来法治中国建设所取得的重要成就,意义重大,可以从多个理论角度进行解读。从本文的研究视角来说,该案错判与纠错过程中地方政府、地方司法、投资户代表、异地精英律师以及最高人民法院之间的互动过程值得重视,它清晰地反映出司法地方化所可能引发的社会后果和政治风险,同时也给行动主义治理路径的建构以重要启迪。
  三、律师行动主义的前提条件
  本文所提倡的行动主义路径要想成为一种稳定的治理模式,离不开一些基础性的条件。在各种条件中,律师力量的发展壮大,精英律师的大量出现是最为基础的。在精英律师乃至律师匮乏的社会里,行动主义路径也就失去了生存土壤。除此之外,一些制度性的条件也是必需的,其中最为核心的制度有两个:一个是保障律师自主执业的制度,另一个是有关中央司法权的制度安排。
  律师行动主义作为一种社会现象、法律现象和政治现象,在抗争政治或社会运动研究中受到非常多的学术关注。研究表明,在西方社会,律师是社会运动的关键角色,那些变革社会的集体行动经常出现律师的身影。{12}律师参与集体行动的现象在东方社会同样比较常见。例如,在我国台湾地区环境抗争演变过程中,律师等专业人士的参与有效降低了早期行动中的非理性色彩,使台湾环境保护事业迈向制度化协商的新阶段。{13}近年来,越来越多的中国律师开始参与集体行动或社会抗争事件,其中一些逾越了秩序边界。{14}不同于那些逾越界限的行动,本文中的律师行动是理性、合法而有序的。这种律师行动主义现象的出现,是中国法治改革的重要成果。
  (一)律师业的发展
  1978年以来中国司法制度建设取得大量成果,经过多轮司法改革之后,一套行之有效的司法制度体系建立起来,其中三大诉讼法构成了司法运行的制度骨干。司法制度的不断完善提高了民众对司法的信任,通过法院寻求正义的人们越来越多,在20世纪90年代形成诉讼浪潮。1978年全国法院一审收案总数仅为447755件,1996年达到5312580件。1978年全国每万人产生4.65件案件,1996年这一数字达到43.41件。据张文显教授的粗略估计,进入21世纪

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【注释】                                                                                                     
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