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【期刊名称】 《上海政法学院学报》
中央与地方财政分权的合宪性检视
【作者】 王理万【作者单位】 中国人民大学
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 财政分权;合宪性;国家任务;单一制;横向分权
【文章编码】 1674-9502(2014)01-066-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 1
【页码】 66
【摘要】

中国宪法不仅将“两个积极性”条款作为调适中央与地方关系的一般原则,同时也通过宪法确立的“国家任务”、单一制国家结构以及权力分工等规范,为中央与地方财政分权确立了规则、界限和方法。宪法确立的“现代化建设”的国家任务要求最大限度释放地方财政,以激发经济发展与制度创新。而中国的单一制国家结构限定了中央与地方财政分权的限度,要求财政分权必须保证中央对于地方财政的控制和监管。同时,横向分权与纵向财政分权互相牵制,体现为复杂的权力博弈形态。这要求对中央与地方财政分权进行制度化规制,并最终导向公民权利的实现。

【全文】法宝引证码CLI.A.1182045    
  
  中国政经改革及其获得的巨大成就,意味着对原有制度和规范的突破和改良,因此改革不仅有碍制度安定性和利益可预期性,甚至有违宪之虞。{1}虽然学者们提出了“良性违宪”或“宪法变通”等理论,试图缓和现实与规范之间的张力、并为改革的正当性进行辩护,但是这恰恰也从反向印证了改革对宪法文本和规范的背离。{2}在此语境下,观察中央与地方财政分权制度沿革的历史,可以尤为鲜明地体现上述矛盾:无论是上世纪80年代的“财政包干”与“放权让利”,抑或是上世纪90年代的“分税制改革”,甚至是现今推行的财政“省直管县”等改革举措,均非以宪法为最终依据,甚至改革在一定程度上突破了宪法的成规。{3}
  对此情形,显然不能用政治话语试图遮蔽实质问题,但武断作出合宪或违宪判断也是不明智的,而是需要深入到宪法文本和规范之中,运用宪法解释和规范分析的方法,对中央与地方财政分权问题作出宪法学的解答。{4}而事实上,我国宪法中规范中央与地方关系的条款并不多,其中最为直接的规范即为“两个积极性”的原则规定。在此原则指导下,需要进一步讨论的问题是:如何在规范体系内解释“两个积极性”的规定;是否有可能在宪法规范所确定的框架内,对中央与地方财政分权的改革作出合宪性解释;怎样从宪法规范中解析出中央与地方财政分权的界限,并归纳处理该问题的一般方法。
  在宪法规范体系内,除了“两个积极性”的原则规定外,中央与地方财政分权问题至少与以下规范存在联系、构成相互说明或补正的关系:财政分权与宪法确立的“国家任务”之间存在“手段-目标”的关联;财政分权与单一制国家结构存在互为限制的关系;财政分权与横向分权存在并立补正的关系。此外,财政分权的最终目的在于公民权利的保障,并且充分的公民权利(比如知情权、参与权与迁徙权)是财政分权发挥作用的前提。
  因此,本文从以下方面对中央与地方财政分权进行合宪性检视:其一,中央与地方财政分权之于“国家任务”的达成和国家治理的关系;其二,单一制的国家结构形式如何为财政分权设立界限;其三,纵向与横向的权力分工之于财政分权的关系;其四,如何在宪法规范内部为中央和地方财政分权确立界限与方法。
  一、国家根本任务与财政分权
  与西方宪政国家显著不同,后发型国家的立宪行为本身即预设了目的性——无论目的是移植和建立更为先进的政治制度,或是表述为人民整体的福祉利益,都确立了具体的目标。“由生存危机所引发的对于国家富强、民族复兴的最深切关怀,是先进知识分子能够超出器物一端,实用地接受西方宪政最为重要的思想资源”。{5}此亦可以体现在中国宪法的文本中,并概括表述为:国家的根本任务是,沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设。因此,包括中央与地方财政分权在内的一切制度安排,必然是围绕并服务于该根本任务的达成;对中央地方财政分权进行合宪性检视的首要步骤,应该集中在其与国家任务的关系方面。
  以“分税制改革”为例,作为上世纪90年代中央与地方关系转变的节点,实际上重新塑造与整合了中央与地方的权力分配。就此次改革的短期成效而言,显然达到了其预设的目标:首先,基本廓清了中央与地方财政权力的配置,从而为建立制度化的中央与地方关系提供了财政基础;其次,通过建立系列配套制度为现代公共财政提供了制度基础,包括了国有企业利润分配体制、税收管理体制、改进预算编制等;再次,强化了中央的财政汲取能力,并建立了相对规范的财政转移支付制度;{6}最后,分税制为全国性公共产品的供给提供了资金支持,从而大规模、跨区域的重大基础设施建设得以展开。事实上,包括“分税制改革”在内的中央与地方财政分权试验确实促进了“现代化建设”的发展;这不仅包括了区域性的经济繁荣,也涵盖了地域性的制度创新。
  (一)财政分权成为地方经济发展的动力
  经济学者通过对于财政数据的分析,指出了分税制改革与经济发展的关系:对28个地区1986年-1992年和1994年-2002年的对比研究发现,分税制改革显著地改善了财政分权对经济增长的影响。{7}此结果可以部分归功于财政分权的优势所在:相对独立的地方财权和税收返还制度,促使地方政府有能力和动力发展经济;或许更重要的是,财政转移支付制度和官员政绩评价体系,使得地方热衷于通过专项资金进行地方性基础设施建设。
  对于财政分权与经济发展的内在逻辑关系,也可以通过“信息优势”的角度理解:即地方政府更能贴近该地的真实情况,了解当地发展的真实需要和居民的真实感受,由此所作出的决策也更加趋于理性化;而科层制度和文官体系使得中央政府的信息相对失真和匮乏,并且中央政府可以采取的手段往往具有单一性,因此中央决策往往偏离了正常需求。但是,该解释模型对于中国实际情况的解释具有局限性:由于直接选举尚未真正实现,在很大程度上地方政府(尤其是省级政府)有着自身利益的诉求,此时,地方政府既非致力于维护中央政府权威与利益的“代理人”,亦非听命于当地选民负责的“地方性政府”,而蜕变为一级独立的利益主体。{8}因此,政绩考核及官员升迁实际上成为促使官员发展地方经济的主要动力,而财政分权事实上为其施政提供了物质保证和制度基础,也使得政绩考核更加简便易行。
  同时,财政分权与经济发展的关联性需要配合其他宪政制度和公民权利的落实,包括行政信息公开、公民自由迁徙权、严格的行政责任制度等,而“在缺乏这些严格前提基础之上的1994年分税制改革使得财政分权过度,其弊端非常显著”。{9}这些弊端可以概括为:首先,中央财力的异常强大和地方财力弱势形成鲜明对比,财政转移支付制度的不规范,并未出现预想中的公共产品供给的均等化趋势,反而造成了地域性差异加大;其次,在财权划分相对清晰的前提下,事权划定却相对模糊,导致中央与地方权力矛盾不断加深,“财权与事权的统一性问题,集权与分权的平衡性问题,始终困扰着中央与地方的关系处理”;{10}再次,由于缺乏配套制度的建设,比如预算透明和民主监督,导致了财政效率的低下,重复建设和挥霍浪费现象难以禁绝;最终,上述问题折射到中央与地方关系的维度上,形成了一幅斑驳错落的政治影像:中央财力的急速扩张及其无所不能的表象,而实际上中央对于地方的控制能力和效果却在递减。
  通过对于历史上中央政府对于财政权限集中与下放的制度严格,可以概括出中国财政体制变迁的规律:过于财政分权在刺激各个地方经济活力的同时,由于全国统一大市场的建立暂时间接受到不利影响,或者出现低水平重复竞争,这种不利影响慢慢显示的时候,中央层面又倾向于“收”,如此形成类似于“一放就乱,一乱就收,一收就死”的格局,最后继续考虑“放”的问题。{11}更有学者一针见血的指出,“中国的财政集权和分权是和中央与地方的政治权力变迁同步的”。{12}
  因此根本问题可以归结为中央政府对于经济发展策略的选择:一方面必须调动地方政府的积极性,促使其将财政收入优先用于发展经济;另一方面,在财政分权的弊端充分显现,或者分权限度超过中央政府的容忍范围之外,又采取逐步收紧财政权限。因此建政之后的阶段性政策均为该规律所支配,在分权与集权之间不断徘徊:“放权让利”(1956年)-“大规模下放”(1970年)-“财政分灶吃饭”(1980年)-“财政大包干”(1988年)-“分税制改革”(1994年)-“积极财政政策”(1998)。
  (二)财政分权对于地方制度创新的意义
  单纯的强调财政分权促进经济发展显然是不够全面的,因为经济发展同时带来地方政府治理方式的转变,并且形成了众多特色各异的“地方模式”。{13}财政分权唤醒了地方政府“主体意识”,并建立了独立的征税机构(地税局),因此财政分权事实上孕育着地方自治的因素。“地方自治团体既是兼含经济性活动的政治组合,其需有独立的财政体系,才能在某方面自给自足。换言之,唯有自给自足,方能有独立的法律人格;否则动辄依赖国家或其上级政府的财政补助,如何能独立作为?”{14}
  如果说在单一制国家中的地方自治在一定程度上构成了对于中央权威的挑战,那么地方制度创新与此不同:地方政府的“先行试验”往往得到了中央的默许、认可、甚至是鼓励,中央政府也乐于通过地域性的实验形成较为成熟的经验、并加以推广。有学者通过对于家庭联产承包责任制、乡镇企业的发展、以及新兴高新产业和工业园区等实例的考察,认为“迫于内外部压力而进行的财政分权以及其他相关改革赋予了地方政府进行制度创新的动力。从一个侧面讲,分权过程实际上是中央政府根据制度创新比较优势的不同进行的制度创新分工,中央政府分工进行那些更为基本层面的有关改革宏旨的制度创新,而地方政府分工进行那些更加具体的制度创新。”{15}
  财政分权也必然驱动区域性的行政体制创新,促进了地方民主和公共参与的发展。{16}在全国范围内,公民个体对于决策制定和政策施行的影响微乎其微,事实上也缺乏有效的参与途径;而地方事务事关公民切身利益,因此他们更有参与动力。通过对于近年来地方性政治改革试验的经验性观察,包括浙江温岭、广东佛山、上海闵行等基层民主勃发之地也往往是经济发达地区——这些地区受惠于财政分权体制,地方财政凝聚了大量的公共财政资金,因此激发了当地居民的参与热情、地方政府也发展出了形式多样的参与机制(如参与式预算、民主议事会等),以释放民主的参与热情。其中逻辑关系是非常简单直接的:“决定一个社会公民是够有参政的热情和要求,主要不是公民的受教育程度,而是经济利益。”{17}
  (三)“任务—手段”的合宪性检视
  中国《宪法》规定了“社会主义现代化建设”作为国家的根本任务,并且以“建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”为目标。因此财政分权事实达成了上述任务和目标的要求,在一定意义上调动了“两个积极性”。因此“任务—手段”的层面上,中央与地方财政分权的试验具有合乎宪法“目的性”的要素,因而获得了初始上的正当性。
  正如上文分析所指出的,财政分权与经济发展、制度创新目标之间的互动,存在诸多前置性的条件,以及存在时机的或然性。或许经验性的归纳,可以验证在相当长的时期内,二者之间存在着正相关的关系;但是,鉴于宪法任务的长远性和根本性,因此制度化的机制是必不可少的。
  二、单一制的国家结构为财政分权设立底限
  对于中央与地方财政分权的讨论,无论如何也无法绕过宪法规范确立的单一制国家结构。虽然中国宪法并未言明国家结构问题,并且“由于特别行政区制度等原因,已并非属于典型的单一制国家”,{18}但是毫无疑问,宪法文本中的国家机关建制确立了中央政府作为权力最终来源,因此仍保留了单一制的底色。事实上,在中国革命和建设的实践过程中,治国的理念和方式可能会有所差异,但是单一制的国家结构似乎不可撼动。从国家结构整体特征,以及宪法明确的“多民族统一国家”的角度,财政分权势必会产生对于单一制结构的威胁。
  单一制的国家结构与财政分权在两个层面上存在暗合与龃龉:一方面,从国家治理的角度,财政分权体制及财政转移支付制度事实上成为中央政府管控地方的手段,从而强化了单一制的国家结构;另一方面,财政分权体制事实上默认了地方政府作为独立的利益主体,进而赋予地方政府一定的自主性,弥补了单一制国家结构中地方灵活性不够的阙失。
  (一)作为中央管控手段的财政分权
  正如上文所述,在单一制的国家结构下,中央政府通过政治权威和宏观调控,因应经济发展的需要,不断灵活地集中或分散财政权力,形成财政权力适度分权、而又不至于威胁到中央权威。虽然从规范和实践情况的角度,财政分权的主动权始终掌握在中央政府手中、具有很大的随意性,并未形成中央与地方财政分权的制度化;但是相比通过“人事任免权”的“前现代式”治理方式,财政分权无疑是先进与合理的。
  事实上,长期以来中央对地方的管理控制,是运用最原始(短期来看亦是最有效)的方式来进行的,即通过中央政府对于地方政府、上级政府对于下级政府的人事任命来实现的——这种非制度化的方式不仅无法实现地方的长效治理,而且从长期来看其边际效用是递减的。“中央政府通过人事任命的确控制了地方,但这丝毫不意味着中央能够对地方进行有效的统治。对人事任命制度的过度依赖正是中央处理与地方关系的重要的误区,也是两者发生冲突的重要的根源。用人事

  ······

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