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【期刊名称】 《科技与法律》
研究开发机构改革与发展的法律保障
【英文标题】 The Legal Guarantee on Reform and Development of the Researching and exploiting Organ
【作者】 贾大平【作者单位】 全国人大教科文卫委员会
【分类】 文教卫生管理法【期刊年份】 1993年
【期号】 3【页码】 41
【全文】法宝引证码CLI.A.180433    
  
  科学研究与技术开发机构(以下简称研究开发机构),是从事科学研究与技术开发活动组织的统称,是发展我国科学技术事业的实体和促进科学技术进步的主导力量。它包括从事上述活动的科学院、研究院、研究所、研究中心、开发中心、研究室、实验室等等。它们的根本任务是在国家发展科学技术的方针、政策指导下,进行探索自然规律的科学研究和面向经济建设的技术开发,创造和应用推广科学技术成果、培养造就科学技术人才,提高我国的科学技术水平,推进科学技术进步,为社会主义现代化建设服务。《科学技术进步法》第五章,在总结我国研究开发机构四十年的建设发展与十多年改革经验的基础上,对我国研究开发机构的总体建设、国家对不同类型研究开发机构和民营科技实业的政策、研究开发机构的自主权和院、所长负责制等重要问题,做了法律规定,为研究开发机构的改革与发展,提供了法律依据和保障。
  一、研究开发机构的总体建设
  经过四十多年来的发展,我国逐步形成了由中国科学院、国务院各部门和地方政府所属研究开发机构、高等院校、国防系统和企业研究开发机构等六个方面组成的科学技术研究开发体系。据国家统计局统计,截至1992年底,共有县以上政府所属全民所有制独立研究开发机构5487个,高等学校办研究开发机构2230个,大中型工业企业办研究开发机构8522个。从事科学技术研究活动的人员达232.4万人,其中科学家、工程师142.4万人。
  我国研究开发机构这些年来虽然有了很大发展,但在总体结构分布上也存在不少问题。例如,大量研究开发机构隶属于政府部门,与企业缺乏联系,存在着科技研究与经济建设相脱离的种种弊端;不少地方、部门在研究开发机构设置上追求自成体系,条块分割、功能趋同,重复设置,例如海洋研究所仅青岛一地就有6个。北京地区有11个环境保护研究所。由此造成,一方面大量研究工作重复,人力、财力浪费,一方面许多研究机构经费短缺、人才匮乏,甚至徒有研究所之名,不能发挥应有作用。因此,我国的研究开发机构必须进行总体结构和布局的调整,国家必须对这一工作进行统筹规划和加强指导,以便建立适应我国科学技术与经济建设发展要求的研究开发体系。《科学技术进步法》第5章第32条针对上述情况和要求做出了如下规定:“国家根据经济建设和科学技术进步的需要,统筹规划和指导科学技术研究开发机构的布局,建立现代化的科学技术研究开发体系。”
  按照1992年3月国务院颁发的《国家中长期科学技术发展纲领》的规划,我国要建立适应社会主义市场经济发展的科技组织结构,研究开发机构应是多层次、多功能、多种所有制的。既有面向全国的,也有面向行业或地方的;既有从事基础研究和应用研究的,也有从事技术开发的,既有国家办的,也有集体、个体办的。要调整科学技术的组织结构,重点支持一部分研究开发机构,承担基础研究、应用基础研究、重点社会公益性研究和重大综合性、长远性科学研究任务,或者承担全行业的通用技术的研究与开发任务,其余大部分全民所有制科研单位,尤其是大批技术开发型的中小型科研机构,将根据各自的具体情况,在国家政策的引导下,按照市场调节的机制,逐步分流重组。它们中有的要发展成为科技先导型企业,为国内外市场提供高新技术产品和服务;有的可与企业联合组成企业集团;有的可以进入企业,成为企业的技术开发部或中试基地;有的则可面向中小企业和农村,成为区域性或行业性技术开发、服务中心等。在国家的统筹规划下,通过政策引导和研究开发机构的调整、改革,逐步建立起适应社会主义市场经济发展的、现代化的科学技术研究开发体系。
  二、国家对不同类型研究开发机构的法律规定
  改革开放以来,我国进行了以研究开发机构为重点的科技体制改革,改革的核心,是确立科技成果商品化的思想,革除原有体制下科技与经济相脱节的弊端,促进科技与经济的紧密结合,解放科技生产力,改革的主要内容是,在运行机制方面,通过改革拨款制度,改革国家单靠指令性计划管理科研院所,科研院所靠吃“皇粮”运行的落后机制。通过实行技术合同制,建立和发育技术市场,把市场机制、竞争机制引入科技管理,激发科研院所为经济建设服务、促进科技成果商品化、产业化的活力和动力。在组织结构改革方面,推动科研机构进入长入经济,以多种形式与企业和农业结合,创办多种组织形式、多种所有制形式的科研、生产、经营实体,改变科研与生产、军用与民用之间相隔离的状况。在科技人员管理制度方面,着手建立人才流动、人尽其才的新机制,充分调动科技人员的积极性、创造性。通过多年来科技体制改革,原有单一、封闭的计划管理体制已经打破,市场机制在科技运行和科技管理中的作用日益增强,科技与经济相脱节的状况大为改观。
  在总结科技体制改革经验的基础上,国家对今后改革做出了部署。确定要按照“稳住一头、放开一片”的原则,加快科技研究开发机构的结构调整、人才分流的步伐。国家将保持一支精干的科研力量从事基础性研究、高技术研究、社会公益性研究和重点科技攻关工作,并在任务、经费,基地,仪器设备等方面给以特殊支持,以形成一支攀登科技高峰的中坚力量。重点科研机构,要通过调整内部结构,分流和精减人员,建立新的运行机制和管理制度,实行人才合理流动,形成开放型的基础性、高技术研究体系,聚集国内外优秀人才从事高水平的研究工作,这就是“稳住一头”。
  众所周知,上述这些科技研究工作,对国家是至关重要的,1993年全国科技工会会议上宋健国务委员的讲话,在论述这方面问题时指出:“能否在世界科技前沿保持一支高水平的研究力量,及时吸收最新科学思想,取得第一流的科学成就,建立充足的科技储备,为经济建设和科技进步提供源源不断的支持,是一个国家与民族兴旺发达,从而在国际竞争中处于有利战略地位的根本,具有长远的战略意义。”如何稳住从事这些研究工作的研究开发机构和科技队伍,是一个十分重大的问题。为此,《科学技术进步法曾经瘦过你也是厉害》第32条做出了如下规定:“国家对从事基础研究和应用基础研究、高技术研究,重大工程项目研究、重大科学技术攻关项目研究、重点社会公益性科学技术研究的研究开发机构和高等院校,在经费、实验手段等方面给予支持。”为“稳住一头”提供了法律保障。
  “稳住一头、放开一片”这一指导原则,具有深刻的内涵和辩证的哲理,两个方面相辅相成,缺一不可。在“稳住一头”的同时,必须“放开一片”。所谓“放开一片”,就是要开放、放活一大批技术开发和技术咨询、服务研究开发机构以及相当一部分社会公益性研究机构,使它们面向社会、面向市场,在更好地为社会、为生产服务中求生存、求发展。为此,《科学技术进步法》第33条做出了如下规定:“国家鼓励和引导从事技术开发的研究开发机构单独或者与企事业组织联合开发技术成果,实行技术、工业、贸易或者技术、农业、贸易一体化经营。国家鼓励和引导科学技术咨询、科学技术信息服务和社会公益性的研究开发机构,逐步实行企业化经营或者有偿服务。”
  鼓励和引导从事技术开发的研究开发机构单独或者与企业事业组织联合开发科技成果。实行技术、工业、贸易,技术、农业、贸易一体化经营,是我国研究开发机构改革的重要经验。我国许多技术开发机构拥有雄厚的科研基础、技术力量和大量科技成果,只要政策和管理体制放活,就可以产生巨大的经济效益和社会效益。科研机构直接从事技术成果的开发、生产,把技术成果转化为产品,创办各类技术经济实体,实行一体化经营,加快了技术成果向生产的转移,为科技、经济一体化探索了新的途径,造就了一大批既懂科技、又懂经营的新型人才。鼓励和引导技术开发机构单独或者与企业联合开发技术成果,实行技工贸、技农贸一体化经营,也是针对以往存在的突出问题而规定的。长期以来,科技与经济相分离,技术成果的转化率低。据国家科委有关部门的统计,近些年我国每年的科技成果有2—3万项,而产生规模效益的仅占15%左右。据北京市科委的调查统计,从1986年至1991年,中央在京的科研机构,共产生科技成果320335项(其中应用技术成果21102项),共计向全国转让成果5130项,占同期产生成果总数的15%,占应用技术成果的24.3%。其中,北京市吸收中央在京科研机构科技成果,只占同期产生科技成果总数的1.58%,占同期产生应用技术成果的2.13%。这说明有相当一部分科技成果没有得到应用和推广。科技成果转化率低的重要原因,是研究开发机构的许多科技成果尚处于实验室的研究成果阶段,还需要进一步开发。进行中间试验、生产试验性工作。这些开发和中间试验工作,投资多,风险大,是薄弱环节。因此,推进研究开发机构开发技术成果,实行技工贸、技农贸一体化,需要国家给以鼓励和大力支持。
  科学技术咨询、科学技术信息服务和一部分社会公益性研究,是第三产业的重要组成部分,是咨询业、信息业和技术服务业等新兴行业的主体与依托。认真贯彻中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定,是科技界义不容辞的光荣任务。必须抓住有利时机,大力发展与科技进步密切相关的科技咨询业、科技信息业和技术服务业,可以统称为科技服务业。经过多年来的努力,目前我国已经形成了包括科技情报、标准、计量、理化测试、环境保护、气象、地震等许多领域在内的服务型、社会公益型科技服务系统。从事这类研究和服务的机构有几千家,数十万人。但是,这些研究机构的管理体制、运行机制还不能适应经济与社会发展的需要,更不适应社会主义市场经济的发展。不少这类研究机构,应该面向社会、面向市场,却没有这样做,潜力没有发挥。随着社会与经济的发展和科学技术的进步,以提供智力服务为主要特征的科技服务业蓬勃发展,成为当今世界科技与经济结合中发展最快、最活跃的领域之一,在第三产业乃至整个国民经济中占有越来越重要的地位。目前,全世界的咨询与信息服务业每年的营业额高达几千亿美元。在我国随着改革开放的发展,政府职能的转换,企业事业单位自主权的强化、决策权的增大,对咨询、信息和技术服务的需求,也必将日益增强,为这类研究机构的改革,逐步实行企业化经营或者有偿服务,提供了良好的社会环境和条件。《科学技术进步法》对这类研究机构所作的上述规定,也是深化科技体制改革和保障这类机构今后发展的需要。发展科技服务业,鼓励这类研究机构逐步实行企业化经营或者有偿服务,有利于形成研究与开发、推广与应用以及配套服务的科技工作体系,适应社会主义市场经济的发展。也可以把科技咨询、信息服务和相当一大批社会公益型研究机构,从原来的体制中分流出来,面向经济、面向市场,推进科研机构的结构调整与改革。
  为了鼓励和引导技术开发研究机构开发、转化技术成果,实行技工贸、技农贸一体化经营,鼓励和引导技术服务机构的改革,国家已经制定和施行了一些有关政策、规定。例如,1986年4月发布的《财政部关于对科学技术研究机构收入征税的暂行规定》规定:对科研单位的技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训、技术承包、技术出口等收入,暂免征收营业税;对科研单位研制的新产品,按照国家税法有关规定,给予定期减免产品税、增值税的照顾;对科研单位的技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训、技术承包、技术出口、技术入股等技术所得,暂免征收所得税;对科研单位的新产品凡按规定减免的产品税、增值税的税款,可专项用于技术开发,不计征所得税;科研单位试销新产品和中试产品所得,如按规定纳所得税确有困难,经税务机关批准,可在一定期限内给予减征所得税的照顾。
  又如,1989年12月23日国家科委、国家税务局联合发出《关于科研单位中试产品免征所得税问题的若干规定》规定指出:中间试验是指经初步技术鉴定或实验室阶段研试取得成功的科技成果到生产定型(生产鉴定)以前的科技活动,包括科研单位独立进行的中间试验,以及科研单位进入大中型企业和租赁承包中小企业或与企业形成科研生产联合体后进行的中间试验。中试产品的范围,是指经初步技术鉴定或实验室阶段研究试验成功的科技成果,为验证、补充相关数据、确定、完善技术规范(即产品标准和产品工艺规程)或解决工业化、商品化规模生产关键技术而进行的试验或试生产阶段的产品。科研单位的科技成果经初步技术鉴定或实验室阶段研试成功后,可向所在省,自治区、直辖市和计划单列市科委申报《中试产品立项免税申请表》,经上述科委审查确定后,报同级税务部门审查批准,免征中试产品所得税。免税期限一般为一至三年,根据中试周期长短、技术难度及规模大小、产品类别、投资获利程度和作用大小等情况而定。1992年8月国家科委印发的《关于加速发展科技咨询、科技信息和技术服务业的意见》提出。要采取多种形式增加对科技服务业的投入,争取在财政拨款、银行贷款中为科技服务业开辟资金渠道;鼓励个人集资、吸收海外资金等多种方式兴办科技服务业;要尊重科技服务的劳动价值,按劳按质付费,逐步形成科技服务业合理的市场规划;支持科研机构、大专院校兴办科技服务业。支持这些单位的多余人员转入科技服务业,等等。
  三、研究开发机构的自主权和院长、所长负责制
  保障研究开发机构享有自主权,是我国科学技术体制改革的重要内容,是改善政府机构对科学技术工作宏观管理的重要举措。科技进步法34条对此做出了如下法律规定:“研究开发机构依照国家有关规定享有研

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