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【期刊名称】 《科技与法律》
科学技术进步的保障措施
【英文标题】 Safeguards concerning Scientific and Technical Progress
【作者】 徐友刚【作者单位】 全国人大教科文卫委员会
【分类】 科学技术管理法【期刊年份】 1993年
【期号】 3【页码】 54
【全文】法宝引证码CLI.A.180435    
  一、科技投入总体水平
  《科学技术进步法》规定“国家逐步提高科学技术经费投入的总体水平。全国研究开发经费应当占国民生产总值适当的比例,并逐步提高,同科学技术、经济、社会发展相适应,全国研究开发经费占国民生产总值的具体比例,由国务院予与规定。”这是我国法律首次关于科技投入总方针、总目标的表述和规定,它表明国家对科技投入非常重视,集中地体现了国家意志。
  1.科技投入和科技投入总体水平等概念
  (1)科技投入。科技投入指对科学技术活动的经费支持,参照联合国教科文组织对科技活动定义、分类并结合我国国情,国家科委把我国科技活动分为三类:研究与开发、科技成果转化和应用、科技服务。我国科技投入就是对这三类科技活动的经费支持。
  (2)科技投入总体水平。表征我国科技投入总体水平的量化指标最主要有两个,一是绝对数值,即全部科技经费(科技经费总额);二是相对强度,即研究开发经费占国民生产总值的(R&D/GNP)。可试将科技投入总体水平定义为:我国科技投入总体水平是由科技投入绝对数值和相对强度(即全部科技投入和R&D/GNP)表征的能在总规模上标志我国科技投入达到的水准,科技投入总体水平反映了我国科技实力和科技发展水平,反映了国家对科技的重视程度。它具有四个基本特征:即覆盖性、社会性、国际可比性和度量性。
  全部科技经费的基本含义,可从三方面看:从来源看,我国全部科技经费来自于政府财政科技拨款、非政府自筹科技经费、银行科技贷款三个渠道,对科技贷款需要说明,它虽然被列为科技经费来源之一,但由于它要求贷方偿还并付利息,实际上是一种特殊的科技经费。因此全部科技经费的统计中不含科技贷款,这也是国际惯例。从投向看,我国的科技活动既然由研究与开发、科技成果转化和应用、科技服务构成,那么,投入到这三类科技活动中去的经费总和就构成了我国全部科技经费,从执行机构看,目前我国全部科技经费由部门属科研机构、高等院校科研机构、企业科研机构、国防系统科研机构以及民营科技机构这五大科技活动的执行机构使用。总之,我国全部科技经费来源于政府财政科技拨款和非政府的自筹科技经费等渠道,投入三大类科技活动,分别由五大执行机构来使用。而实际上,全部科技经费的数值是从其来源进行统计的。
  研究与开发经费占国民生产总值的比例(R&D/GNP)研究与开发活动由基础研究、应用研究、试验发展三部分组成,研究与开发活动是科技活动中的核心组成部分,特点是具有创造性和新颖性。因此研究与开发经费在科技投入中就显得十分重要,加之对全部科技投入的统计比较困难,世界上多数国家都把研究与开发经费作为科技投入的衡量指标,一般不用或很少用全部科技经费(科技经费总额)这一指标。国民生产总值是一个国家或地区在一定时期内所生产的最终产品和提供的劳务总量的货币表现,国际上通用它衡量一个国家或地区经济发展程度和经济实力。基于上述,派生出来的研究与开发经费同国民生产总值之比(R&D/GNP)就是科技投入总体水平的另一重要指标。
  2.R&D/GNP的含义
  (1)R&D/ONP指标具有国际可比性,为世界各国普遍采用。R&D/GNP指标的重要性除了由R&D活动本身意义所决定,此外更在于它是一个相对强度,十分便于国际比较。世界各国R&D经费都是用本国货币进行统计的,如果进行国际比较,则需要统一换算成美元,很不方便,然而R&D/GNP是个相对数值,用它进行国际间科技投入的比较既方便又一目了然。根据联合国教科文组织等国际机构推荐,当今世界各国普遍采用R&D/GNP作为衡量科技投入多寡的重要指标。
  (2)我国R&D/GNP指标偏低,不利于科技事业发展和科技进步。发达国家R&D/GNP一般为2%以上。美国多年一直保持在2.6—2.8%之间;联邦德国1090年约为2.9%,日本近年来在2.8%左右,法国1990年为2.45%;英国1986年为2.3%。发展中国家R&D/GNP一般为0.5~2%。韩国1900年为2.6%,印度1991年为1.4%,巴西和巴基斯坦1987年均为1.0%,新加坡1987年为0.9%,土耳基1987年为0.7%,也有更低一些的,如印度尼西亚1088年和泰国1987年均为0.2%。
  我国1985年一1992年R&D/GNP分别为:0.88%、0.91%、0.79%、0.72%、0.72%、0.72%、0.72%、0.71%。与世界各国比,我国R&D/GNP不仅低于发达国家,而且低于一些发展中国家,特别是近五年来一直徘徊在0.7%左右,目前比印度低了近一倍,在发展中国家处于中等偏下水平。R&D/GNP指标偏低,表明科技投入总体水平偏低,这种状况与“把科学技术放在优先发展的战略地位”极不相称。
  (3)R&D/GNP的争取目标。“全国研究开发经费占国民生产总值的具体比例,由国务院予以规定。”对“具体比例”的数值究竟怎样理解呢?有关部门和专家经过多年研究和测算,我国未来R&D/GNP的争取目标是2000年达到1.5%以上。在国家领导人讲话和若干重要文件中都已被确认,全国人大法律委员会也提出,“本法通过后,国务院将按照这个法律的规定,明确规定这个比例为不低于1.5%。”因此,对“具体比例”应当作这样的理解——争取到2000年我国R&D/GNP不低于1.5%。
  争取2000年R&D/GNP不低于1.5%的意义在于确定一个调控目标,以便运用财政和政策等手段,促进全社会增加科技投入,提高我国科技投入总体水平。
  实现R&D/GNP目标,具有可行性。根据专家测算,经过国家和全社会共同努力,上述目标是可行的。国家运用财政和政策等手段进行调控的要求,主要有三点:一是在GNP年平均增长速度不低于8—9%情况下,要求财政科技经费年平均增长速度不低于12%。二是调整财政科技经费使用方向,使其用于R&D活动的经费占财政科技经费的比例由1990年的53%提高到2000年的70%左右。三是非财政渠道的科技投入逐步增加并较多地用于R&D活动,使财政科技投入和非财政科技投入中的R&D经费,到2000年各占全部R&D经费的一半左右。
  3.国家采取措施逐步提高科技投入总体水平
  目前我国科技投入总水平偏低,远远不能适应科技和经济发展的需要,主要问题和表现是:科技投入严重不足,科技投入渠道还不多,还未形成鼓励全社会多种形式、多种渠道科技投入的体系,国家财政科技投入呈相对下降趋势;企业自筹科技投入少;科技贷款尚处于起步阶段还跟不上科技成果商品化和发展高新技术产业化发展的需要,此外在科技投入配置方面,科技成果转化和应用阶段的投入严重不足和基础性研究经费占研究与开发经费的比例偏低的矛盾也较为突出。在此反对提高科技投入总体水平提出两点原则性意见。
  1.总的思路:要以“深化改革、完善政策、推动发展、开源截流、形成机制、增加投入”为指导思想,建立我国全社会多渠道多形式的科技投资体系。这种体系,应当有利于进一步推动科技与经济更加紧密地结合,有利于进一步扩大科技投资的形式、渠道和增加全社会科技投入总量,有利于资金的集约使用以形成良性的投入和产出机制。
  2.可以考虑在五个方面采取相应措施,即:增加财政科技经费;促进企业增加技术开发经费;大幅度增加科技贷款额度;鼓励社会科技集资,继续实行向科技倾斜的财税优惠政策。
  二、财政科技投入
  财政科技投入指国家财政用于科技活动的开支,通常也称财政科技拨款、财政科技经费或财政科技支出。科技进步法规定:“国家财政用于科学技术的经费的增长幅度,高于国家财政经常性收入的增长幅度,任何单位和个人不得挪用、克扣、截留国家财政用于科学技术的经费”。画风不对,如何相爱
  1.财政科技经费的重要作用和意义
  (1)财政科技经费始终是科技投入的主导性资金。我国自建国起直至改革开放以前,科技投入基本上完全靠国家财政拨款,此后特别是1985年以来,开始形成多渠道科技投入的格局,财政科技拨款之外的自筹资金增长较快,1989年自筹科技资金,自筹科技资金及其增长在很大程度上弥补了财政科技拨款的不足。但是即使如此,财政科技经费作为整个科技投入主导性资金的地位和性质并没有改变,仍然是科技投入的主体和主渠道,财政科技拨款的多少直接关系着科技投入总体水平的状况,从我国国情出发,今后很长时期内亦然。
  (2)财政科技经费是全社会科技投入的引导性资金。凡有财政科技经费引导和支持的科技进步活动项目,实施单位自筹投入的落实和科技贷款的到位情况都比较好。在自筹投入方面,由于财政科技经费采取了无偿和有偿相结合、多方匹配投资的形式,促进了项目实施单位自筹经费的积极性;在科技贷款方面,由于科技投入有一定或较大风险,在科研单位目前经济实力还不够强,完全由它们自己承担贷款风险相当困难或根本不可能,有财政科技经费支持,就能减轻项目承担单位的压力,促进科技贷款。这说明,财政科技经费对其他形式科技投入具有明显的引导作用。
  (3)财政科技经费是适应社会主义市场经济需要,实现资源优化配置的重要内容和手段。科技投入是生产性投入,但又不是一般的生产性投入,科技活动同经济活动既有相通的共同规律,又有其自身特点和规律,科技活动从科学技术的产生一直到转化为现实生产力的很长过程中,需要大量的、无产出的、持续稳定的预先投入,而这种投入不仅仅遵循或依赖于一般的市场经济规律,市场经济的运行在一定意义上说靠的是利益驱动,以追求最大经济效益为目标,因而在社会资源配置(包括科技投入)方面,则带有自发、不稳定、短期行为甚至急功近利等特点和倾向,不可能对基础性研究、高技术研究、重大科技攻关、社会公益等科研活动给予足够的重视和支持。因此,世界各国包括发达国家都把政府财政科技资助作为社会资源优化配置的重要内容和手段,我国要建立的是社会主义市场经济,目前正处在新旧体制转换交替过程中,新的运行机制刚刚建立还不完善。为了确保科学技术在社会主义现代化建设中优先发展的战略地位,为了实现科技事业发展三个层次的战略布局和完成国家科技计划,等等,须臾不可离开财政科技经费拨款这个基本的,必需的支撑,国家财政对科技的倾斜,实现资源优化配置,只能加强不能削弱。
  (4)财政科技经费是纳入国家预算的项目,受法律保障和权力机关监督。我国宪法规定,“全国人民代表大会审查和批准国家预算和预算执行情况的报告”,还规定全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间,“审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”,因此包含财政科技拨款的国家预算具有稳定性、可靠性和可检验性。财政科技经费预算的提出和执行过程,受到法律保障和国家最高权力机关的监督。
  2.财政科技经费拨款存在的问题
  财政科技经费拨款存在的问题,概括地说无非包括两方面,即总量和结构。这里仅就其总量方面的状况和存在主要问题进行简要分析:
  (1)财政科技经费的绝对值从总体看呈上升趋势,占财政收入和支出的比重与建国初期相比也有明显提高。1953年—1960年,财政科技经费“超速”增长,共金额由0.56亿元上升至33.81亿元,增长近60倍;1960年至1990年,财政科技经费有时上升,有时下降,在徘徊中缓慢增长,1990年达136.24亿元,是1960年的4倍。财政科技经费占财政收入和支出的比重,1953—1959年分别在0.25—3.93%之间和0.25~3.46%之间。
  (2)财政科技经费的增长不稳定。从1958至1990年这33年看,财政科技经费平均增长速度高于财政收入平均增长速度2.7个百分点,但财政科技经费的增长速度不稳定,只有16个年份高于财政收入增长速度。1958年至1978年的21年,财政科技经费平均增长速度高于财政收入平均增长速度5.3个百分点;而其后的12年,财政科技经费平均增长速度低于财政收入平均增长速度1.2个百分点。这表明1978年以后财政科技经费增长幅度不大,如果再考虑物价上涨因素,财政科技经费实际是下降的。
  (3)近年来财政科技经费占国民经济各指标的比重持续下降。1984一1990年,财政科技经费占财政收入、财政支出、国民收入(除个别年份)和国民生产总值的比重均逐年下滑,这四个指标的比值1984年分别为6.31%、6.13%、1.68%和1.36%,1990年分别为4.21%、4.0%、0.97%和0.79%,这种状况制约了科技事业发展,令人担忧。科技界对此反映强烈。
  3.法律规定的含义
  (1)保障财政支持科技这一战略重点,近年来随着国民经济和各项事业全面发展,各方面都希望国家给予较多投入,财政资金的供需矛盾突出,应当说财政部门还是尽了很大努力,使财政科技经费有所增加。但是,如果没有法律的强制性约束和有力保障,特别是在各方面都要求增加财政投入的呼声较高情况下,要想较大幅度增加财政科技投入并使之长期、稳定增长,从根本上扭转财政科技经费相对下降的局面,是不可能的。因而科技进步法规定“国家财政用于科学技术的经费的增长幅度,高于国家财政经常性收入的增长幅度”。这就用法律形式体现了国家财政要保障重点开支的原则,规范了财政科技拨款行为,确保对科技这一战略重点的支持。
  (2)关于“财政经常性收入”。这一提法早已有之,1985年3月《中共中央关于科学技术体制改革的决定》就提出“中央和地方财政的科技拨款,在今后一定时期内,应以高于财政经常性收入增长的速度逐步增加。”,但直到1991年国务院颁布《国家预算管理条例》,有关部门既没有做出关于此提法确切含义的权威解释,也没有公布过财政经常性收入的统计数字。因此,实际上根本无法检验“决定”提出的要求是否得到贯彻落实。
  根据《国家预算管理条例》,从1992年开始国家预算由单式预算改为复式预算,其基本内容是;国家预算划分为经常性预算和建设性预算两个部分,对各项财政收支按不同性质分解编入经常性预算和建设性预算的有关科目中。决算亦然。“经常性收入”是指,当年财政总收入扣除债务收入、列收列支的专项收入和一次性收入后的财政收入。
  (3)关于“国家财政用于科学技术的经费的增长幅度,高于国家财政经常性收入的增长幅度”。科技进步法这个规定的实质是要求财政科技投入逐步增加,目前情况如何。由于国家财政刚刚实行复式预算管理办法,目前只能依据1992年国家决算和1993年国家预算的有关数据做初步分析:1993年,财政经常性收入将比上年增长9.4%,财政科技投入将比上年增长11.7%,符合法律规定。
  三、企业自筹科技投入
  自筹科技投入主要是指企业自筹、科研机构自筹和高等院校自筹的科技资金。这类资金的主要功能和投向是:根据本单位科技进步需要而自我投入的资金,既可投向R&D活动,又可投向科技成果转化和应用活动。目前,自筹科技投入已成为我国科技投入的重要渠道之一,在全部科技经费中占到一半以上。而在自筹科技投入这部分资金中,企业自筹是大头,约占60%(科研机构自筹不到40%,高等院校自筹不到1%),科技进步法规定,“国家鼓励企业增加研究开发和技术创新的投入,企业的技术开发费按实际发生额计入成本费用。”
  1.企业自筹科技投入近年来增长较快,但还很不理想
  企业自筹科技投入的情况反映在全国大中型工业企业技术开发经费筹集总额的统计中。全国大中型工业企业自筹科技投入1991年为121.6亿元,比1987年增长1.87倍,占技术开发经费筹集总额的比重也由44.6%提高到63.0%,这说明随着市场机制的引入,越来越多的企业认识到科学技术的重要,依靠科技进步提高经济效益的动力和活力也逐步增强。但是,企业自筹科技投入所具有的相当大潜力尚未发挥出来,无论是同我国科研机构相比还是与国际比较,企业自筹科技投入情况都并不理想。企业是科技进步的最大受益者,理应在科技投入上有更多贡献,也蕴含着更大幅度增加科技投入的潜力。
  2.企业应当充分利用国家给予的政策,增加投入
  企业自筹科技投入情况不理想,原因是多方面的,重要原因之一是没有用足用好国家优惠政策,近几年国家为鼓励企业加速科技进步、增加科技投入,采取了十多项优惠政策,而企业没有把这些优惠政策落实到位。1991年全国大中型工业企业从自身留利中和摊入总成本的技术开发费为84.2亿元,只相当于当年产品销售收入的0.7%,未达到国家规定1%的要求。技术开发费被挪用的情况也比较严重,1991年我国大中型工业企业技术开发费真正用于新技术新产品开发活动的实际只有17.8%,而将新产品减免税实际用于技术开发活动的仅有26.3%,未按国家政策将新产品减免税的资金全部用于技术开发。
  3.科技进步法和其他政策规定为企业自筹科技投入开辟了新渠道
  鼓励企业增加研究开发和技术创新的投入,科技进步法请你喝茶有规定,1993年7月1日开始施行的《企业财务通则》也有规定:企业为生产经营商品和提供劳务等发生的各项直接支出或间接费用,直接计入或分配计入生产经营成本。这就是说,在国家有关产品价格政策范围内,允许企业技术开发费按实际发生额计入成本,只要企业能够承受,国家不再限定企业提取技术开发资金的比例,这是深化改革,促使企业转换经营机制的一个重要举措,旨在把企业推向市场,其走自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展之路,同时也为企业自筹科技投入开辟了新渠道。科技投入是转换效率最高的“廉价”投入,舍得投入才能在激烈的市场竞争中立于不败之地,这对企业既是压力也是动力,企业应当依照法律和有关政策规定,逐步增加自筹科技投入。
  四、科技信贷
  科技信贷为我国科技投入三大渠道之一。这类资金的主要功能和投向是:市场调节性的商品经济资金,支持科技成果向生产力转移过程的成果转化和

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