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【期刊名称】 《中国法学》
进一步研究新宪法,实施新宪法
【英文标题】 Making Further Progress in the Researches and Implementation of New Constitution
【作者】 张友渔【分类】 中国宪法
【期刊年份】 1984年【期号】 1
【页码】 13
【全文】法宝引证码CLI.A.122    
  
  新宪法是以四项基本原则为指导思想,理论联系实际,从我国实际出发,既适应当前全面开创社会主义现代化建设新局面需要,又考虑到我国发展前景的一部具有中国特色的社会主义宪法。人们称之为建国以来的一部最好的宪法。自从颁布实施以后,一直得到中国各族人民和全世界被压迫民族,被剥削人民以及进步人士的拥护和称赞。
  新宪法是一部中国型的社会主义宪法。就是说,它既是社会主义的,又不是一般的社会主义的,而是中国型的社会主义的,适应新时期所需要的宪法,它并不是一成不变的,人们称赞它是一部最好的宪法,也只是说,到现在为止它是中国最好的一部宪法,并不是今后就不会有更好的宪法。当然,我们在一定时期内,必须保持宪法的稳定性。但从整个社会的发展进程来说,社会是在不断发展着的。我国现在还处于社会主义的初级发展阶段,是向着未来共产主义高级阶段不断前进的。法律是以社会为基础的。社会进入了新的发展阶段,也就会有适应这一发展的新的更好的宪法。所以,宪法并不是永恒不变的,它还要不断地向前发展。
  再一点,就是我国新宪法的国际意义,它是举世公认的我国的一部最好的宪法,这是人所共知的事实,由于我国还是—个发展中的社会主义国家,同大多数第三世界国家具有相似的苦难经历,面临着共同的问题和任务,我国新宪法的规定,对第三世界国家有一定的借鉴意义,但也不是完全适用的。正如列宁讲的:“一切民族都将走到社会主义,这是不可避免的,但是一切民族的走法却不完全一样,在民主的这种或那种形式上,在无产阶级专政的这种或那种类型上,在社会生活各方面的社会主义改造的速度上,每个民族都会有自己的特点。”[1]
  当然,在这一片赞扬声中,我们务必要冷静,决不可被“捧场”冲昏了头脑。必须清楚地看到,对于我国这部社会主义的宪法,并不是任何人都拥护的。资产阶级等剥削阶级是不会真心拥护的,国内外的敌对势力以及一些搞资产阶级自由化的人,都是要反对的,如果他们也真正拥护,也鼓掌、喝彩,那反倒奇怪了。不是他们在“灌米汤”,就是我们的宪法确是投其所好了,我们的宪法可能就有毛病了,从一些反映材料看,有的就是对我国改革和新宪法规定的有意歪曲,例如有的人说:解放后我们国家机关的设置,是盲目效法苏联一九三六年宪法。经过这场“文革”的教训,为了防止权力集中,对分权学说和监督制衡的原则已有让步。就是说,我们要转向资产阶级自由化了。如果真正那样,那就不成其为好宪法了。所以,我们一定要保持清醒的头脑,保持谦虚谨慎的态度,不要别人一鼓掌就头昏脑热,甚至被人牵着鼻子走!
  上面说,我们的新宪法是一部最好的宪法。这是不可否认的事实。但是有了一部最好的宪法。如果不能贯彻实施,那么这部宪法就等于一纸空文,不起任何作用。现在的主要问题是怎样贯彻实施新宪法的问题。这里我想着重谈两个问题:一个是一年来新宪法实施的情况和问题,特别是全国人大、全国人大常委认真贯彻实施新宪法的情况和今后的主要工作问题;一个是为了保证正确地贯彻实施,对新宪法一些重要规定的正确理解问题。
  (一)
  一年来,新宪法贯彻得很好。从中央到地方的各个部门、各个方面,在宣传宪法、实施宪法中,都做了大量的工作,取得了显著的成绩,在保障社会主义现代化建设,发扬社会主义民主,加强社会主义法制,坚持人民民主专政,严厉打击刑事犯罪,维护社会安定,清除精神污染,建设社会主义精神文明等方面,新宪法日益发挥出作为治国安邦的总章程的重要作用。
  新宪法颁布实施后,为了宣传新宪法,我们不仅在全国报刊上发表了论文多篇,并出版了一些小册子,而且还举办了各种广播讲座、专题报告会、讨论会、座谈会和纪念会等活动。通过这些宣传,已使新宪法逐渐深入人心,逐步贯彻实施。
  一年来,通过制定法律以贯彻实施宪法,我们积极而又稳步地进行了立法工作,以新宪法为立法工作基础,制定和修改了许多重要的法律。如《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》,《中华人民共和国海上交通安全法》,《中华人民共和国统计法》等。全国人大常委会还作出了《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》、《关于地区和市合并后市人民代表大会提前换届问题的决定》和《关于县乡两级人民代表大会代表选举时间的决定》。为了严厉打击刑事犯罪活动,全国人大常委又作出了,《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》、《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》、《关于修改<中华人民共和国人民法院组织法>的决定》,《关于修改<中华人民共和国人民检察院组织法>的决定》、《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》,等等。这些决定在加强社会主义民主和法制,打击刑事犯罪,保障四化建设各方面,都起到了积极的作用。
  当然,要贯彻实施宪法,首先就要求有权制定宪法、修改宪法,解释宪法,监督宪法实施的作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会,严格按照宪法办事,否则就不可能要求全国人民遵守宪法,更不可能监督宪法的实施,因而新宪法也就不可能贯彻实施。六届全国人大第一次会议,在贯彻新宪法方面,就为全国做出了很好的示范。这次会议主要议程有两个:一是审议政府工作报告,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家决算;二是选举、决定新的一届国家领导人,组成新的一届国家领导机构。会议进行完全是符合宪法的,有力地贯彻实施了新宪法。例如,全国人大常委已基本上实行了专职制,这是本届全国人大常委的一项很重要的改革,过去几部宪法都没有这方面的规定。为了进一步加强全国人大常委和宪法的实施保障,总结历史的教训,新宪法特别规定:全国人大常委会的组成人员“不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”(第六十五条)。本届全国人大认真执行了这一规定,常委委员已不再兼任行政机关、审判机关、检察机关的职务,而且实现了年轻化。老年减少,80岁以上的只有15人,平均年龄69.3岁。60岁以下的19人,61至70岁的61人,71至80岁的60人。突出的是办事机构年轻化了,工作人员一般都在60岁以下,秘书长、副秘书长中只有一人超过60岁,其余的都在60岁以下。因此,全国人大常委的工作大大加强了,六届全国人大常委会第二次会议就及时作出了严厉打击刑事犯罪的决定,修改了有关法律,通过了海上交通安全法,修改了中外合资经营企业所得税法等等。六届全国人大常委会第三次会议着重讨论了精神污染问题,通过了统计法。会议还认真地审议了兵役法修改草案和专利法草案,委员们提出了重要修改意见,草案已交法律委员会审议。
  另外,还设立了专门委员会。这也是根据新宪法设置的,新宪法70条规定:全国人大全民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的委员会。各专门委员会在全国人大及其常委会的领导下,研究、审议和拟订有关议案。设立后,即已积极工作。这次常委会上,法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会都分别就六届人大一次会议代表提出的33件议案进行了审议。常委会通过的谴责美国国会制造“两个中国”严重事件的决议,就是由外事委员会拟订的;统计法是根据法律委员会的审议报告通过的。实践证明,新宪法关于加强全国人大常委会和设立专门委员会的规定,是很有必要的,已在保证宪法实施方面起到了重要的作用。
  此外,地方各级人大和人民政府以及基层群众性自治组织,还有工会、青年团、妇联等人民团体,在宣传宪法,动员人民群众遵守和维护宪法,揭露和批判各种违法行为等方面都做了很多工作。最近,北京市首先成立了宪法学研究会。不久,中国法学会和全国各省、市、自治区也将建立起自己的宪法学研究会。这些,对进一步推动新宪法的学习、研究、宣传和实施工作,都已经而且还将继续起到积极的促进作用。
  总之,一年来我们贯彻实施新宪法的情况是好的。但是,仅一年时间,成绩再好也不可能是很大的。也还存在着一些问题。按照中央要求做到“家喻户晓”,“人人皆知”,“人人掌握”,“人人遵守”,“人人运用”,还是有很大的差距。目前,除进一步加强新宪法的宣传、教育工作外,首先需要解决以下两个问题。
  1.进一步加强立法工作,把有关贯彻实施新宪法的重要的迫切需要的法律制定出来。我们都知道。宪法是国家的根本法,不是法律大全,不能把什么都规定进去。它的贯彻实施,需要通过相应的法律。正如斯大林所说:“宪法是根本法,而且仅仅是根本法。宪法并不排除将来立法机关的日常立法工作,而且要求有这种工作。宪法给这种机关将来的立法工作以法律基础。”[2]在新宪法的一些条文中,就曾明确提出要“依照法律规定”来实施,明确说要“依法”保护“合法”权益,不许“非法”如何如何。如第2条第3款:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”第10条第3、4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”第13条第2款规定:“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权”,等等。这些需要“依照”的法律,有的已经制定了,如《国家建设征用土地条例》等,有的还没有制定,如《继承法》等。根据新宪法条文需要制定的特定法律就有29种,现已制定13种,还有16种尚待制定。由于没有制定相应的法律,以致在贯彻实施宪法的实际工作中,往往发生无所依据的困难,或者各行其是,出现了一些混乱现象。因此,必须进一步加强立法工作。现在通过的法律,都曾经过多次反复研究。另有许多法律正在草拟中,如《继承法》等;有的已提交全国人大常委进行过多次审议,如兵役法修改草案、专利法草案;有的正在试行中,如《森林法》。我们制定法律,既要积极,又要稳妥,成熟一个制定一个。要多、快、好,不能多、快,坏。既不能做懒汉,光是等待,也不能一哄而起,为制定而制定。事实上,要制定确实行之有效的法律,不是可以一天早上就搞出来的,必须经过调查研究、反复讨论的长期过程。我们必须依法办事,但在有关的法律没有制定出来以前,怎么办?那就要依靠政策办事,不能随意乱搞。所以,一方面要加强法制教育,另一方面也要加强政策教育,既使有了法,在运用中也还要依靠政策,不懂得政策,也就不可能很好地执行法律,当然,这不是说只靠政策,不要法律。法律体现政策,是政策的具体化,政策通过法律实现,二者是统一的、并不是对立的。有了法律,就要坚决依法办事。立法工作主要是全国人大常委和有关机关的任务,法学家特别是宪法学家也要参加,认真研究,提出自己的意见。事实上也已经参加,今后更应努力在这方面做出贡献。
  2.对新宪法的内容,条文作出准确解释,当前,对新宪法的有些内容和具体条文的规定,甚至某些很重要的内容和规定,还存在不同的认识和理解,以致在某些场合引起思想混乱,妨碍对新宪法的正确宣传和贯彻执行。因此,迫切需要全国人大常委作出标准解释。在全国人大常委没有作出解释的情况下,在执行中或学术上难免有不同的解释,但一经全国人大作出解释,就应以它的解释为准。因为新宪法规定,解释宪法和法律的权是属于全国人大常委的。
  这里,我想就有关六届人大一次会议的有些事实真相和问题,根据自己的看法作些澄清和解答。有人认为六届人大一次会议没有完全按照宪法办事,不民主。有的是出于误解,有的则是恶意攻击。如说:候选名单是共产党包办的。这不符合事实,候选名单是各方面民主协商的结果,不是共产党包办的。事先,由中共中央召集各方面代表人物举行会议,进行了民主协商,确定了这个名单。不能因协商会议是共产党领导的,就说是共产党包办。任何会议总得有个领导核心,作为领导核心的共产党并不是自拟名单强加于人的。名单的提出,是经过协商取得一致的,所以能够协商一致,是因为在我们社会主义国家,整个人民的利害,基本上是一致的,不存在不可调和的矛盾。而在资本主义国家,是不可能真正协商一致的。因为统治阶级和被统治阶级之间的斗争,根本上是不可调和的。在作为统治阶级的资产阶级内部派别,集团之间,为了争权夺利,也是进行着尔虞我诈,甚至你死我活的斗争,很难经过民主协商,取得真正的一致。在这次会上,共产党作为参加协商的各方面的代表提出的名单,是向大会主席团建议的,不是直接提交大会讨论的正式名单。主席团可以接受,也可以不接受,可以只有这个名单,也可以另提名单。主席团接受不是被迫的,因为这个名单是经过各方面协商一致的,而主席团成员大都是参加协商的各方面的代表人物,当然不会拒绝这个建议。主席团经过讨论,发给各代表团征求意见,吸收大家意见,然后作为正式名单提交大会表决。这是完全符合宪法程序的,怎么能说是“违宪”?有人说:为什么候选名单只提一个,没有提两个,国家主席只提一人,没有提二人,没有采取差额选举呢?我们的回答,也是由于协商一致的结果,并没有发生不民主或违宪的问题。只提一个名单,一个人,是经过大家协商,认为没有另提的必要,不是不许另提。关于人大代表候选人的提出,《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第26条曾规定:“中国共产党、各民主党派、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。任何选民或者代表,有三人以上附议,也可以推荐代表候选人。”不过推荐后,也还要经过“民主协商”,再“确定正式代表候选人名单”。(第二十八条)这个原则,也适用于国家领导人的选举。至于差额选举,一般地说比等额选举更有选择余地。但选举法并没有明确规定只能这样做。选举法第28条规定:“如果所提候选人名额过多,可以进行预选,根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人名单。”(同条另一款规定:“根据较多数代表的意见,确定正式代表候选人名单。”)这就是说,经过预选确定的正式代表候选人名单,可以是等额的,其次,地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法16条,对地方国家机关领导人的选举,也作了同样的规定。但宪法全国人民代表大会组织法、选举法,都没有明文规定对国家领导人进行差额选举。因此,不采取差额选举不是违宪。更主要的是经过协商一致,没有另外的人被推荐为候选人,根本不存在差额的问题,并且等额选举也不是只能对候选人名单上的人投赞成票。按照选举法第34条规定:“选举人对于代表候选人可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任何选民,也可以弃权。”怎么能说,不采取差额选举就是不民主呢?
  有人说,总理不应列入候选人名单,这次主席提名总理是形式,这不对。协商一致的名单是建议全国人大主席团参考的整个国家领导人的名单,可以也应当包括总理在内。主席团接受这个建议名单后,发给各代表团,只是征求意见,不是作为正式名单提出。主席团正式提交大会的名单,不包括总理。总理是主席向大会提名的。这里也不存在违宪的问题。有人说,主席刚刚选出十几分钟就提名总理,“这不是形式主义吗?”是早已预定的,“提名只是走过场!”不错,是早已预定了的,但不是形式主义。在各方面民主协商时,早已一致商定什么人做总理,列在给主席团的建议名单中。李先念是主持协商会议的中国共产党的中央领导人之一,他被选为国家主席,当然可能立即根据协商预定的名单,提名总理人选,不需要另有所考虑。
  有的人认为,会议议程未安排大会发言,是不民主。这种看法也不对。大会发言形式上好象民主,实际上,各代表团分组讨论更民主。大会发言不可能普遍,发言时间又有严格限制,不可能讲得深透。分组发言,可以避免这些缺点,虽然全体代表不能都直接听到发言,但通过向主席团汇报,及时发简报等渠道,大家很快就能知道各代表团开会情况和发言内容,并不因为没有直接听到发言:而影响对问题的考虑和表决。因此,不必一定要安排大会发言。而且不安排大会发言,并不是不许在大会发言。实际上,每次在提交大会表决时,执行主席都先征求大家有无意见,有意见的人,是可以发言的。
  有人认为六届人大常委会二次会议作出《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》是不按刑法办事,破坏了法制,也就是违宪。有的人甚至说,“这么搞,刚刚建立起来的法制又毁于一旦了。”这也不对。第一,法律不是永恒不变的,任何法律都是可以修改的。当然,法律应当有稳定性,不宜轻易修改。但这种稳定性是相对的,不是绝对的。它应当随着现实的社会关系和形势的发展变化而发展变化。按照马克思主义的观点,“法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现。”[3]当社会的实际形势有了新的发展变化,社会关系必须进行新的调整时,原有的法律也必须作相应的修改,我们的刑法也不例外。第二,在全国人大闭会期间,人大常委有权对人大制定的法律进行部分补充和修改,这是新宪法六十七条(三)款明确规定的。补充、修改的方法可以是就原法律本身补充、修改,也可以象别的国家提修正案的办法另作“决定”,怎么能说是违宪?
  有人说,人大常委固然有权作出修改决定,但新宪法同条规定是限制补充、修改,“不得同该法律的基本原则相抵触。”人大常委的“决定”,是同刑法量刑从轻,特别是少用死刑的基本原则相抵触的,因而是违宪的。我认为,这种说法不对,是对刑法基本原则的片面解释。第一,量刑从轻从重要适应客观形势,根据实际需要,不能一般化。应当是该重的重,该轻的轻。本来,新宪法28条就明文规定:“国家维护社会秩序,镇压叛国和其他反革命的活动,制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动,惩办和改造犯罪分子。”刑法2条也清楚地规定:“中华人民共和国刑法的任务,是用刑罚同一切反革命和其他刑事犯罪行为作斗争。”“决定”根据中央“依法从重从快”的方针,严惩严重危害社会治安的犯罪分子,正是为了实现新宪法的要求,完成刑法的任务。过去,由于我们对封建残余的影响,资产阶级思想的腐蚀估计不足,甚至完全忽视,发生工作失误,一方面是没有做好教育青少年、预防犯罪的政治思想工作;另一方面是对严重犯罪活动打击不力,不严厉打击就不能震慑犯罪分子,打击他们的嚣张气焰,保护广大人民的生命财产的安全,争取社会治安的根本好转,保障社会主义现代化建设的顺利进行。就是说,不打击严重犯罪活动,才是违反刑法的基本原则。相反,人大常委决定正是体现了刑法的基本原则,而不是同刑法的基本原则相抵触。第二,对一般犯罪不轻易用死刑,这是我国社会主义刑法的基本原则之一,但决不是在任何时期,对任何人、对任何犯罪都不使用死刑。因此,我们的刑法没有废止死刑。我们应当运用辩证唯物论、历史唯物论的观点看问题。处在刑事犯罪分子气焰嚣张、严重危害社会治安的现在这样的时期,正如列宁讲的:“对人民的这些敌人,社会主义的敌人,劳动者的敌人不能有任何宽恕”。“在这方面任何软弱、动摇和怜悯的表现,都是对社会主义的极大罪过。”[4]因此,“决定”对刑法作了补充,修改。六种严重犯罪是:第一,流氓犯罪集团的首要分子或者携带凶器进行流氓犯罪活动,情节严重的;或者进行流氓犯罪活动性质恶劣、危害特别严重的;第二,采取残忍的手段,故意伤害他人身体,致人重伤或者死亡的;或者对检举、揭发、拘捕犯罪分子和制止犯罪行为的国家工作人员和公民行凶伤害的;第三,拐卖人口集团的首要分子,或者拐卖人口情节特别严重的;第四,非法制造、买卖、运输或者盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物,情节特别严重的,或者造成严重后果的;第五,组织反动会道门,利用封建迷信,进行反革命活动,严重危害社会治安的;第六,引诱、容留、强迫妇女卖淫,情节特别严重的等。“决定”规定对这六种严重犯罪,“可以在刑法规定的最高刑以上处刑,直至判处死刑。”对传授犯罪方法,情节较轻的,处五年以下有期徒刑;情节严重的,处五年以上有期徒刑;情节特别严重的,处无期徒刑或者死刑。这些同刑法的基本原则并不抵触,并且“决定”说是“可以”,也不是一定都要判处死刑。中央指示强调依法从重,要以事实为依据,以法律为准绳,重证据,决不轻信口供。当杀者杀,但一定不能错杀。对那些有轻微违法犯罪行为的青少年,如彭真同志所说的,要象父母对待子女,老师对待学生,医生对待病人一样,还是要着重教育、感化、改造,把他们挽救过来,这些,都充分说明,“决定”并不是象别有用心的人所攻击的那样,大开杀戒,违反少用死刑的原则。
  (二)
  前面说过,关于新宪法的一些内容和条文,还存在不同的认识和理解,这里只摆出一些争论较多的问题,有的也提出自己的看法。这完全是个人的看法,不代表其他任何方面的意见。可能是错误的,不足为据。标准解释,有待全国人大常委来作出。
  第一,四项基本原则是不是新宪法的基本原则的问题。四项基本原则是立国之本,也是新宪法的指导思想,这是人所公认的。正如彭真同志在宪法修改草案报告中所说:长四项基本原则既反映了不以人们的意志为转移的历史发展规律,又是中国亿万人民在“期斗争中作出的决定性选择。”四项基本原则既是整个国家的基本原则、总的原则,因而也可以说是新宪法的基本原则。宪法是不能违背这些原则的。但是,作为新宪法的具体的基本原则,也可以象毛主席在关于1954年宪法所说的那样,是社会主义原则和民主原则。这两个原则也就是四项基本原则的前两项,而四项基本原则的后两项的精神,也贯彻在新宪法有关条文里面。因此,四项基本原则就包含1954年宪法的两个原则,二者并不矛盾。当然,在如何贯彻四项基本原则的具体做法上是有差别的。四项基本原则的前两项可以也必须写在宪法正文的条款中,四项基本原则的后两项,即坚持党的领导、坚持马列主义、毛泽东思想,则宜写在序言里。不能象1975年宪法、1978年宪法那样,口号式地硬性地把它们写进宪法正文的条款中,只是把精神贯彻到有关的条文里面。例如新宪法24条的规定,主要是说国家在加强精神文明建设中应当怎么做,而不是强制人民群众必须立刻做到,做不到就是违宪,就要受法律制裁,因为坚持党的领导和马列主义、毛泽东思想,都不是依靠法律的强制力所能真正做到的。
  第二,关于序言的法律效力问题。不少国家的宪法有序言,或叫前言,有的比较长,有的比较短,有的只有三言两语。也有的国家的宪法没有序言,一开始就是条文。序言的内容一般是叙述性、宣言性或纲领性的,主要是叙述制定宪法的历史过程和现实情况,宣布制宪的目的,宪法的基本原则和要求,前进的方向和方针、政策等,不管宪法的正文的具体条文,具有法律的规范性、强制性,也就是一般的法律效力。也有的国家的宪法序言,具有同正文条文一样的法律效力,例如南斯拉夫宪法。还有的国家的宪法的整个序言不具有一般的法律效力,只对某些问题的某些语句,被认为具有法律效力。所以很难说,序言就一定有法律效力或没有法律效力,这在国际上也有各种不同的意见。
  就我国新宪法的序言来说,我认为不具有一般的“法律效力”。它的内容主要是叙述革命和建设的历史和现实的情况,指出今后的方向和遵循的基本原则,规定了国家的根本制度,提出了国家的任务和方针政策。只是最后一段说:本宪法“是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这里用了“必须”,但没有作出更具体的规定,也没有作制裁规定,同一般的“法律效力”有所不同,试同新宪法总纲第5条的规定一比较就可以看出来了。第五条是处理遵守宪法和违宪问题的直接根据,具有直接的“法律效力”。序言不是直接根据,没有序言的规定,也不是不能处理这类问题,所以说,序言不具有一般的法律效力。党的领导和马列主义、毛泽东思想的指导,1975年、1978年两部宪法都分别写在总纲第2条里面,而新宪法把它删掉了,写在序言里,用叙述的方式说:“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,”“把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”这样做,按我的理解,也就表明写在序言里和写在总纲里不具有同样的法律效力。
  第三,关于全国人民代表大会的组织和活动原则问题。对这个问题,有两种不同意见。一种意见认为,新宪法是实行巴黎公社的“议行合一”的原则;另一种意见认为新宪法是体现“三权分立”的“制衡原则”,或者说是走向“三权分立”的“制衡原则”。我倾向第一种意见。因为:1、新宪法2条规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”说是“行使国家权力的机关,”当然就不是象“三权分立”国家的议会那样,主要是行使立法权了。2、新宪法3条规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”第63条规定:“全国人民代表大会有权罢免下列人员:(一)中华人民共和国主席、副主席;(二)国务院总理,副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任,审计长、秘书长;”等等。不象“三权分立”国家的议会只是质询、弹劾、提不信任案。而我们的政府也不象典型的“三权分立”国家那样,有解散国会的权力,国务院没有权力解散人民代表大会。3、第80条规定:国家主席只是根据全国人大和全国人大常委的决定,公布法律,不象实行总统制的“三权分立”国家,总统可以否决议会的法案。4、第67条规定:解释宪法、解释法律是属于全国人大常委的职权,不象“三权分立”的国家,如美国,解释宪法的权属于法院,法院可以根据对宪法的解释,认为某一法律违宪而不予适用,变相宣布无效。由此可见,人大同行政和司法机关之间,不存在“三权分立”的“制衡原则”,全国人大常委同行政、司法机关之间也不存在“三权分立”、“制衡原则”。新宪法57条规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”就是说全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关,是根据宪法的规定行使国家权力机关的一些职权,也不是象议会制国家那样,实行的是分权制衡原则。它和行政、司法机关的关系,除上述各条外,第67条还规定,“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”,“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。”第92条规定:国务院“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”第1 28、133条规定,最高人民法院,最高人民检察院都对全国人大和人大常委负责。
  只是由于我国地域广阔、人口众多,是统一的多民族国家。各地区政治、经济、文化发展不平衡,情况复杂,事务繁多。与巴黎公社当时的情况不同,不可能由全国人大或全国人大常委会直接处理行政事务,需要另设国务院这样一个对它负责、受它监督的执行机关。新宪法明确规定:国务院即中央人民政府,是最高国家行政机关,但也是最高国家权力机关的执行机关。不是独立于全国人大和全国人大常委之外,同它们并列的机关。这是具体工作分工,不是分权,不是制衡。国务院对全国人大和全国人大常委,没有制衡的作用。
  上面是说全国人大、全国人大常委同行政机关、审判机关、检察机关等国家机关的关系。至于各部门、各机关相互之间,在具体工作上,由于业务关系,有的需要互相配合,互相制约。例如新宪法135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”那是另外一回事,不是“三权分立”或“议行合一”的问题。
  与此相连的一个问题,有人问扩大全国人大常委会职权,特别是给予立法权,监督宪法的实施,监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关的工作等职权,是不是削弱了人大职权,或者成为“二元”的最高国家权力机关?就是说形成了两个最高国家权力机关。不会,它是全国人大便于即时

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