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【期刊名称】 《中国法学》
实施新宪法,加强国家机构的建设
【副标题】 纪念新宪法颁布一周年
【英文标题】 Implementing New Constitution,Strengthening the Establishment of the Structure of the State
【作者】 许崇德【分类】 中国宪法
【期刊年份】 1984年【期号】 1
【页码】 32
【全文】法宝引证码CLI.A.114    
  国家的任务和职能主要由国家机构实现,我国的国家机构能否不断改善,关系着社会主义现代化建设的进程。因而,规定国家机构的原则及其组织、活动,乃是作为国家根本法的宪法的重要内容。
  五届全国人大五次会议去年通过的宪法,以马列主义毛泽东思想为指导,根据党的十二大的基本精神,在认真总结建国以来的历史经验的基础上,对于我国的国家机构作了一系列比过去更为完备、更适合于我国实际情况的新的规定。宪法颁布以来,我国的国家机构的建设有了加强,各级人民代表大会更好地发挥了国家权力机关的作用;通过机构改革,国家机关的领导体制得到了进一步的改善;民主集中制的原则贯彻得更好;人民民主专政的威力加强;机构精简,国家机关工作人员的素质和抵制资产阶级精神污染的能力得到提高。宪法实施一年来的事实证明,这部宪法确实是建国以来最好的一部宪法,是安邦治国的根本大法。
  一 宪法关于国家机构加强和改善的指导思想
  加强国家机构的建设,改善它的各个环节,使我国的国家机构更好地成为保障和实现社会主义现代化建设的工具,其根本的指导思想就是四项基本原则。四项基本原则是党和人民长期斗争的历史经验总结,是决定社会主义事业胜利的四根擎天柱。1982年11月,彭真同志在五届人大五次会议上作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出:“宪法修改草案的总的指导思想是四项基本原则,这就是坚持社会主义道路,坚持人民民主专政,坚持中国共产党的领导,坚持马克思列宁主义、毛泽东思想。”坚持四项基本原则既然是新宪法的总的指导思想,当然它也是宪法关于加强和改善国家机构的总的指导思想。宪法关于建设社会主义国家机构的原则规定和具体条文的规定是十分丰富的。它们都是适应四项基本原则的要求,并从一定意义上说,都是由四项基本原则这个总的思想所派生的。
  无产阶级在夺取政权之后,必须运用国家和国家机构,借以建设社会主义,进而达到进入共产主义的目的。这是马克思主义的重要原理。早在新中国建立前夕,毛泽东同志就强调“我们现在的任务是要强化人民的国家机器”,并“以此作为条件,使中国有可能在工人阶级和共产党的领导之下稳步地由农业国进到工业国,由新民主主义社会进到社会主义社会和共产主义社会,消灭阶级和实现大同。”[1]在我国生产资料所有制的社会主义改造基本完成之后,毛泽东同志又指出:“我们的人民政府是真正代表人民利益的政府,是为人民服务的政府,但是它同人民群众之间也有一定的矛盾。”[2]这些重要的论述是对马克思主义的应用和发展。它为我国在坚持四项基本原则的前提下对于国家机构进行必要的改革,提供了深刻的哲学理论依据。
  马克思主义者认为,我国的国家机构同人民群众之间的矛盾是人民内部矛盾,一般说来,是在人民利益根本一致的基础上的矛盾。毛泽东同志曾明确指出:社会主义社会的矛盾同资本主义社会的矛盾根本不同。后者表现为剧烈的对抗和冲突,不可能由资本主义制度本身来解决。而社会主义社会的矛盾则是另一回事,“它可以经过社会主义制度本身,不断地得到解决。”[3]
  一九五七年,毛泽东同志曾揭示,我国人民内部矛盾的表现之一是国家机关某些工作人员的官僚主义同群众之间的矛盾。1080年,邓小平同志进一步精辟地分析了目前我们所特有的官僚主义的总病根,指出“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。”[4]事无巨细,统统拿到中央部门来,谁也办不了这么多繁重而生疏的事务,就必然要产生官僚主义,邓小平同志指出官僚主义的另一病根是“领导机构中,长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定”,[5]“还有,干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职,淘汰办法。”[6]这些情况,必然造成机构臃肿、层次多,副职多、闲职多,办事无章可循,遇事互相扯皮,促成官僚主义的发展。邓小平同志不仅找到了国家机构的弊病的根源,而且提出了治理的方案。他指出,在我们国家里,一是权力不宜过分集中;二是兼职、副职不宜过多:三是着手解决党政不分、以党代政的问题;四是从长远着想,解决好交接班的问题。[7]在党中央向五届人大第三次会议提出修改1978年宪法之前,邓小平同志已经为系统地修改宪法考虑了方向,并为新的宪法作了具体的设想。他说:“要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力,享有充分的公民权利,要使各民族真正实行民族区域自治,要改善各级人民代表大会制度,等等。关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来。”[8]请看,邓小平同志所作的系统分析是多么正确、具体、透彻!他的论述从实际出发,完全基于实事求是地对中国现状的全面而深刻的了解,从而是运用马列主义毛泽东思想解决我国国家机构改革问题的指针。
  二 人民代表大会成为有权威的人民权力机关宪法以建设高度的社会主义民主作为根本任务之一。民主的内容是很广泛的,而加强我国的基本政治制度,即人民代表大会制度,乃是一个极其重要的方面。早在1981年,党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中,已经认真地总结了建国以来正反两方面的经验,特别是“文化大革命”的教训,明确地指出:“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设,使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。”[9]宪法的有关规定以及宪法的实施,正是贯彻了《决议》的这个精神的。
  现行宪法颁布的时候,我国的第五届全国人民代表大会行将届满,所以全国人大常务委员会当即遵照新的宪法的原则精神和具体规定,着手主持下一届的全国人民代表大会代表选举的准备工作,并于1983年6月6日如期召开了六届人大首次会议。这次会议行使了宪法规定的有关职权,听取并审议了赵紫阳总理代表国务院所作的人民政府关于五年来的工作报告;听取并审议了五届人大常委会的工作报告以及最高人民法院、最高人民检察院的工作报告;选举了中华人民共和国主席、副主席;选举了六届人大常委会;决定了新的国务院的组成;选举了军委主席和决定了军委的其他组成人员;选举了最高人民法院院长和最高人民检察院检察长。国家主席的恢复和中央军委的成立是我国国家机构的一个新的特点。至此,一套强有力的中央国家机关按照宪法的规定而产生出来了。它标志着宪法的充分实施,标志着国家机构组织和活动的进一步完善。
  六届人大本身的组成体现了改革的精神。六届人大的代表总额为二千九百七十八人,比五届人大减少了五百多人。这有利于会议的召集和认真地讨论问题。在这二千九百多名代表中,百分之七十六是新当选的代表。从代表成分的结构来看,工人、农民的代表共七百九十一名,占百分之二十六点六;知识分子的代表共七百零一名,占百分之二十三点五;干部代表六百三十六名,占百分之二十一点四;解放军代表二百六十七名,占百分之九。从这个比例来看,知识分子的地位比较显著,特别是各类专业技术人员占全体代表的百分之四十一点五,这是符合四个现代化建设的要求的。工人、农民代表比例虽略有降低,但干部、解放军、知识分子实际上都是劳动者的代表,所以它并不影响工人阶级领导和工农联盟的国家本质。六届人大还有两名个体劳动者的代表,体现了我国经济发展的现实状况。当然,他们也属于工农联盟的范畴。六届人大代表中,民主党派与无党派爱国人士五百四十三人,占百分之十八点二;华侨代表四十人,占百分之一点三;台湾同胞代表十三人占百分之零点四四;少数民族代表占百分之十三点五。非党的人民代表占百分之三十七点五,比五届人大增加百分之十,这些数字都充分表现了我国人民的大团结和党与非党之间的巩固的团结。
  六届全国人民代表大会代表成分的结构如此,地方人民代表大会也基本如此。兹以一九八三年召开的一部分省的六届人民代表大会的代表组成情况,列表如下(见下页):
  根据下表所示,除少数民族代表一项由于各省情况不同,因而所占比重差别颇大以外,其他比例均较近似。从总体上看,同全国人大所反映的特点基本上一样。下面再以山东省作为例子,以本届省人大同上一届相比,则将更能看到它的变化发展。
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  ┃ 比、项  ┃代表  ┃     ┃知识     ┃      ┃解放    ┃     ┃少数    ┃民主党  ┃华侨  ┃    ┃     ┃大专   ┃高中、 ┃
  ┃ 例\目  ┃    ┃     ┃       ┃      ┃      ┃     ┃      ┃派与无  ┃及台  ┃其他  ┃非党   ┃以上   ┃中专  ┃
  ┃省 \   ┃的总  ┃工农   ┃       ┃干部    ┃      ┃妇女   ┃      ┃党派爱  ┃湾同  ┃    ┃     ┃     ┃    ┃
  ┃ 别  \ ┃名额  ┃     ┃分子     ┃      ┃      ┃     ┃民族    ┃     ┃    ┃    ┃     ┃文化   ┃文化  ┃
  ┃      ┃    ┃     ┃       ┃      ┃      ┃     ┃      ┃国人士  ┃胞   ┃    ┃     ┃     ┃    ┃
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  ┃四 川   ┃1476  ┃30    ┃22.7%    ┃27%    ┃ 4%    ┃22.7%  ┃10.3%   ┃ 1 4%  ┃1.8% ┃★   ┃ ★   ┃ 30%  ┃ ★  ┃
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  ┃黑龙江   ┃ 947  ┃31.3%  ┃20.6%    ┃28.9%   ┃4.2%   ┃23.8%  ┃12 8 %   ┃ 1 3%  ┃1.2% ┃0.8% ┃36.4%  ┃32.1%  ┃24.4  ┃
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  ┃      ┃    ┃     ┃       ┃      ┃      ┃     ┃      ┃     ┃无统  ┃    ┃     ┃     ┃    ┃
  ┃青 海   ┃ 450  ┃ 30%  ┃20.2%    ┃25.6%   ┃ 8%    ┃21 6%  ┃40.4%   ┃14.7%  ┃    ┃1.5% ┃ ★   ┃ ★   ┃ ★  ┃
  ┃      ┃    ┃     ┃       ┃      ┃      ┃     ┃      ┃     ┃计   ┃    ┃     ┃     ┃    ┃
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  ┃江苏    ┃1 296  ┃29.7%  ┃21.3%    ┃22.6%   ┃4.6%   ┃ 23%  ┃ 2.2%  ┃20.5%  ┃1.4% ┃★   ┃ ★   ┃38.3%  ┃51.7  ┃
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  ┃浙江    ┃887   ┃28.9%  ┃ 25%    ┃  21.1% ┃  4.8% ┃ 22%  ┃ 3.4%  ┃20.2%  ┃无统  ┃    ┃     ┃     ┃    ┃
  ┃      ┃    ┃     ┃       ┃      ┃      ┃     ┃      ┃     ┃计   ┃★   ┃38.9%  ┃35.7%  ┃48.3  ┃
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  ┃      ┃    ┃     ┃       ┃      ┃      ┃     ┃      ┃     ┃无统  ┃    ┃ ★   ┃ ★   ┃ ★  ┃
  ┃甘肃    ┃ 577  ┃27.6%  ┃  19.9%  ┃  27.9% ┃6.9%   ┃20.6%  ┃16.5%   ┃16.5%  ┃    ┃★   ┃     ┃     ┃    ┃
  ┃      ┃    ┃     ┃       ┃      ┃      ┃     ┃      ┃     ┃计   ┃    ┃     ┃     ┃    ┃
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  ┃湖北    ┃ 976  ┃31.86% ┃21.2%    ┃26.94%  ┃ 5%    ┃22.64% ┃5.94%   ┃ 1 4%  ┃ 1%  ┃ ★  ┃34.63% ┃32.1%  ┃54.8  ┃
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  ┃      ┃    ┃     ┃       ┃      ┃      ┃     ┃      ┃     ┃    ┃    ┃     ┃     ┃    ┃
  ┃山 西   ┃ 921  ┃3 1.1% ┃22.8%    ┃20.2%   ┃5.7%   ┃23.5%  ┃  2.4% ┃20.2%  ┃ 1%  ┃ ★  ┃ ★   ┃32.7%  ┃18.7  ┃
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  ┃      ┃    ┃     ┃       ┃      ┃      ┃ ★   ┃★无    ┃     ┃无统  ┃    ┃     ┃ 33%  ┃ ★  ┃
  ┃广 东   ┃1 1 81 ┃ 31.8% ┃22.5%    ┃ 25%   ┃4.2%   ┃     ┃      ┃16.5%  ┃    ┃★   ┃ ★   ┃     ┃    ┃
  ┃      ┃    ┃     ┃       ┃      ┃      ┃无统计  ┃统计    ┃     ┃计   ┃    ┃     ┃     ┃    ┃
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  注:★(或空白)为缺统计数字

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  ┃\  项    ┃代表 ┃       ┃知识     ┃      ┃     ┃少数    ┃民主党  ┃     ┃       ┃具有大   ┃平   ┃
  ┃  \    ┃   ┃       ┃       ┃      ┃     ┃      ┃派与无  ┃     ┃       ┃专以上   ┃均   ┃
  ┃届    目  ┃的总 ┃工农     ┃       ┃干部    ┃解放军  ┃      ┃     ┃华侨   ┃非党     ┃      ┃    ┃
  ┃ 次     ┃名额 ┃       ┃分子     ┃      ┃     ┃民族    ┃党派爱  ┃     ┃       ┃文化程   ┃年   ┃
  ┃       ┃   ┃       ┃       ┃      ┃     ┃      ┃国人士  ┃     ┃       ┃度     ┃龄   ┃
  ┣━━━━━━━╋━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━┫
  ┃山东省第   ┃   ┃ 844人    ┃229人     ┃257人    ┃60人   ┃52人    ┃1 03人  ┃7人    ┃507人     ┃21 7人   ┃    ┃
  ┃五届人民   ┃1500 ┃       ┃       ┃      ┃     ┃      ┃     ┃     ┃       ┃      ┃49   ┃
  ┃代表大会   ┃   ┃占56.2    ┃占1 5.3   ┃占1 7.1% ┃占4%   ┃占3.5%  ┃占6.9% ┃占0.5% ┃占33.8    ┃占1 4.3% ┃    ┃
  ┃       ┃   ┃       ┃       ┃      ┃     ┃      ┃     ┃     ┃       ┃      ┃    ┃
  ┣━━━━━━━╋━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━┫
  ┃山东省第   ┃   ┃ 357人    ┃ 21 7人    ┃224人    ┃42人   ┃42人    ┃1 65人  ┃11人   ┃ 349人    ┃296人    ┃    ┃
  ┃六届人民   ┃1016 ┃       ┃       ┃      ┃     ┃      ┃     ┃     ┃       ┃      ┃48   ┃
  ┃代表大会   ┃   ┃占35.1    ┃占21.4    ┃占22%   ┃占4.1% ┃占4.1%  ┃占16.2% ┃占1.1% ┃占34.4    ┃占29.1%  ┃    ┃
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  山东省本届人大代表总人数比上一届减少四百八十四名,工农代表比上一届减少百分之二十一点一。但工、农、知识分子、干部和解放军代表加在一起仍占百分之八十二点六,是绝对优势。共产党员虽比上届略少,但仍比非党代表多百分之三十一点二。正如上表所示,该省本届代表中,民主党派与无党派爱国人士的代表比重以及华侨代表的比重都有所增加(分别增加百分之十六点二和百分之一点一),知识分子代表的比重亦增加了百分之六点三,体现了全省各个阶层团结的加强。特别应予指出的是,本届代表的文化水平有了较大提高,具有大专以上文化的代表增加了百分之十四点八。在第五届省人大中,尚有十几个文盲,而本届没有文盲。此外,平均年龄亦略有降低。这种变化体现了人民代表大会的加强,它的代表性和民主性的扩大。
  根据

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【注释】                                                                                                     
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