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【期刊名称】 《法学杂志》
行政授权与行政委托之探讨
【英文标题】 Administrative Authorization and Executive Trust
【作者】 薛刚凌【作者单位】 中国政法大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政授权 行政委托 探讨
【期刊年份】 2002年【期号】 3
【页码】 18
【摘要】

行政授权与行政委托在行政管理中大量存在。当前,这两项制度既缺乏法律的完整规定。也缺乏系统研究。在行政授权与行政委托上尚须回答和解决一系列理论问题。

【全文】法宝引证码CLI.A.19490    
  一、行政授权问题
  在我国,行政授权有特定的内涵,指法律法规直接将某些行政职能及行政权授予行政机关以外的组织行使的法律制度。行政授权的出现,主要是基于管理和控制行政组织规模的客观需要。如《教育法》授权公立学校及其他公立教育机构录取学生、处分学生的权力,以及颁发学业证书的权力等。再如《律师法》授予了律师协会多项职能。
  需要指出的是,西方国家如美国、英国的行政法学著作中也对行政授权有大量研究,但西方国家所讨论的行政授权与我国的行政授权有本质差别。例如,在美国,授权问题解决的是国会能否把宪法授予其自身的立法权和司法机关行使的司法权授予行政机关。在我国,行政授权要解决的则是能否将行政权力授予行政机关以外的组织,行政授权的条件,被授权组织的法律地位等。在西方国家也存在着类似于我国行政授权式的分权,如公务分权。
  我国目前对行政授权的研究主要是从法律法规授权组织的角度进行的。许多行政法教科书都是围绕着法律法规授权组织的涵义,被授权组织的条件和范围,被授权组织的法律地位等问题展开讨论的。行政法学偏重于对行政授权组织的探讨,主要是因为行政诉讼实践的需要。《行政诉讼法》第25条第4款规定:“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。”所以在行政诉讼中,首先需要弄清一个组织是否为法律、法规授权组织。
  上述探讨仅涉及行政授权制度的一部分。对行政授权的研究,至少还需回答以下问题:
  第一,行政授权的性质 行政授权是行政分权的形式之一,即将一些行政权力分散由某些社会组织承担。行政授权国家职能向社会转移,与行政民主化的发展趋势相一致。无论从分权、民主、效率的精神考虑,还是从管理的实际需要出发,都决定了行政授权的必要。
  第二,行政授权的范围

果然是京城土著


  法律没有规定。从理论上说,行政授权应有一定的范围限制。什么样的权力可以授出、什么样的权力不可以授出,要有一个标准。笔者认为,对行政授权的范围要确立如下规则:
  1.必要授权。行政授权必须是出于管理的实际需要。如有些行政事务专业性、技术性较强,由行政组织以外的机关承担更便捷。如授权公立大学行使招生权、派遣权以及对学生的管理权比由教育行政机关行使此类权力要方便得多。实践中为维持行政组织规模而将实质上的行政机关变成事业单位,又通过法律法规授权其承担行政职能的做法,是缺乏理论依据的。如国家专利局原被设为行政机关,在1993年的国家行政机构改革中,变成了事业单位,但原职能、权限不变。国家专利局仍根据《专利法》行使行政职权。虽然在表面上,由于这些机关性质的改变,从行政机关变成了事业单位,减少了行政组织的规模,但这些事业单位同样由国家财政负担,与其他行政机关一样行使职权,不是真正意义上的授权。
  2.有限授权。鉴于被授权组织有相当的独立性,受控制的程度较弱,所以涉及国计民生的重大的行政立法权和决策权不能授出,可授予的权力主要是执行法律的权力,包括裁决与管理业务有关的民事争议的权力等。
  3.法律授权。从严格意义上说,是否予以行政授权只能由国家权力机关决定。只有国家权力机关才能根据管理的需要,将部分行政权授予行政机关以外的组织承担。国家行政机关无权把法律授予的行政权,又通过授权的方式授予行政机关以外的组织行使。此外,地方性法规在不违背宪法、法律的情况下,也可授予地方行政机关以外的组织以行政权。
  第三,行政授权的标准
  行政授权的标准是针对授权者而言的,即在授权时应遵循的准则。笔者认为,行政授权应确立以下标准:其一,被授权者适格,即被授权者应是行政机关以外的具有法人地位的组织等。其二,符合行政授权的范围。行政授权要受到一定的范围限制,超出范围的授权无效。其三,授权内容明确。所授权力应明确、具体,具有可操作性。其四,授权期限确定。
  第四,被授权者的条件
  被授权者应具备何种条件,法律没有规定。有学者从行政法的基本原则出发,认为被授权组织应具备以下四个条件:其一,相应组织应与所授权行使的行政职能无利害关系。例如,法律、法规不能授权参与竞争的企事业组织管理与市场竞争有关的行政事务,否则,即违反行政法的公正原则。其二,相应组织应具备了解和掌握与所授行政职能有关的法律、法规和有关技术知识的人员。其三,相应组织应具备所授行政职能行使所需要的基本设备和条件。其四,对于某些特别行政职能,被授权组织还应具备某些特别的条件。其四,对于某些特别行政职能,被授权组织还应具备某些特别的条件,如保密、安全、技术、经验以及工作人员的特殊素质等。笔者认为,除上述四个条件外,还应补充两个条件:一是该授权组织不是实质意义上的行政机关。如果该组织为实质意义上的行政机关,则应将其纳入行政组织的序列,以便于统一管理和控制。二是该授权组织

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