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【期刊名称】 《法学杂志》
中国电力产业的规制及其法律问题
【英文标题】 Regulation and legal Problem of Chinese Power Industry
【作者】 赵晓丽李春杰【作者单位】 华北电力大学华北电力大学
【分类】 法律经济学【中文关键词】 中国 电力产业规制 法律问题
【期刊年份】 2002年【期号】 2
【页码】 30
【摘要】 在21世纪,在对具有自然垄断特性的产业的管理上开始越来越多地提及一个新名词“规制”,“规制”的含义应该与“监管”基本相同,与以往的“管制”有一定的区别。本文从分析电力产业“规制”和“管制”的关系入手,提出促进电力产业实现有效的规制,完成电力产业改革的目标,必须靠完善的法律体系的保证;并进一步分析了电力产业现有法律框架的不足,以及如何使这种法律框架得到进一步的完善。
【全文】法宝引证码CLI.A.19500    
  一、中国电力产业规制问题的提出
  (一)“规制”与“管制”的关系。“规制”和“管制”都是指政府主管部门对某一产业进行管理的有关措施和方法。但是,“规制”与“管制”相比,又着重强调了以下几个方面的问题:第一,“规制”强调的是政府的监管制度,即政府的职能不仅体现在对被规制企业的管理上,更重要地是体现在对其的监督方面,监督相应规制政策的执行,可以使规制机构从更高角度和层次上对某一产业进行管理;第二,规制机构的地位要求具有独立性,只有规制机构与被规制的企业没有任何利益关系,才能保证规制政策制定和监督执行的公正性;第三,在监管的手段上,规制强调的是间接控制,即以对企业的价格、投资、收益率、市场准入和竞争等方面的间接控制为主要特征。
  (二)中国电力产业的“管制”与“规制”问题。中国电力产业规制中应注重解决:(1)成立一个具备独立性和具有一定专业性特征的规制机构,该机构行使对电力产业的规制职能;(2)规制机构的规制职能应该主要包括制定规制政策,监督规制政策的执行,协调电力市场中各利益主体的关系,对违规者给以行政处罚,建立和维护公平、有序的电力市场竞争环境;(3)规制的内容主要包括:设计合理的市场交易机制和科学的交易规则;进行市场准入方面的规制;设计合理的价格机制;进行非价格行为的规制。例如,对服务质量、服务的多样性和普遍性、产品的安全性、企业的外部性等问题的规制;进行税收和交叉补贴问题的规制;进行电力企业的投资决策审查办法方面的规制,以及进行联网方面的规制等;(4)规制的目标应该是:保证公平的竞争环境;保证电力运营的安全性;实现对资源的有效利用;提高企业的经营效率;形成有效的激励;满足电力企业本身获取合理利润的需求,并为其他行为的发展提供合理的成本;保证规制的稳定性和执行的有效性。
  二、中国电力产业规制的现有法律框架及其缺陷评析
  中国目前电力产业的法规主要有1996年4月1日起施行的《中华人民共和国电力法》、1996年9月1日起施行的《电力供应与使用条例》、《供用电监督管理办法》、《供电营业区划分及管理办法》和《用电检查管理办法》、1996年10月8日起施行的《供电营业规则》,以及1996年12月9日颁布施行的《外商直接投资电力项目报批程序暂行规定》等。
  (一)对中国电力产业中现有的法律构成的评析。从中国电力产业中现有的法律来看,主要集中规范下面两个方面的问题:第一是规范供电领域的问题;第二是规范外商投资领域的问题。而我国目前及今后电力市场改革的重点是:进行厂网分开的改革,在发电市场引入竞争;对存量发电资产进行重组,形成多个具有“四自”能力的独立发电公司;建立全国电力市场监管机构和电力市场交易中心等。国家电力公司高严总经理提出,引入竞争的改革将分两步走,到2005年,基本完成“厂网分开,竞价上网”改革,建立省级竞争性的发电市场。从2006年开始,全面推动区域性、竞争性发电市场建设,进行开放售电市场的探索。到2010年,形成全国范围内统一、开放、竞争、有序的比较完善的发电市场。显然,现有法律的规范内容难以满足电力市场改革的要求。此外,现有的电力产业的法律对税收问题、交叉补贴问题、省间交易壁垒问题等保证电力市场公平竞争环境的建立的规定几乎没有提及,电力产业规制主体的产生、权限范围等也均没有做出规定。因此,目前的电力法律也将难以保证电力产业规制目标的实现。
  (二)对《中华人民共和国电力法》的评析。《中华人民共和国电力法》(以下简称《电力法》)的通过时间是在1995年12月28日,当时我国电力市场的改革只是在集资办电方面取得了较大成效,缺电局面基本得到控制,而电力市场化改革还没有开始,国家电力公司还没有成立,政企分开、厂网分开的改革也还没有进行,因此在当时出台的《电力法》必然受形势所限,对目前电力产业改革中应该调整和规范的一些问题无法涉及。这反映在: (1)《电力法》共包括十章,主要规范的内容是电力建设、电力生产与电网管理、电力供应与使用、电价与电费、农村电力建设和农业用电、电力设施保护等问题,《电力法》在对相关内容的规定上还存在着一些不完善之处。(2)《电力法》的第二章“电力建设”涉及的应该是电力投资领域的问题,但只有类似于“电力投资者对其投资形成的电力、享有法定权益……”“电力建设项目应该符合电力发展规划,符合国家电力产业政策……”“输变电工程、高度通信自动化工程等电网配套工程和环境保护工程,应当与发电工程项目同时设计、同时建设、同时验收、同时投入使用”(《电力法》13条14条15条)等比较笼统的规定,而对投资主体资格、投资审查办法、投资领域等内容没有具体的规定。(3)《电力法》的第五章“电价与电费”的规定,“电价实行统一政策,统一定价原则,分级管理”,第38条又规定,“跨省、自治区、直辖市电网和省级电网内的上网电价,由电力企业和电网经营企业协商提出方案,报国务院物价行政主管部门核准。独立电网内的上网电价,由电力生产企业和电网经营企业协商提出方案,报有管理权的物价行政主管部门核准”,第43条又规定“任何单位不得超越电价管理权限制定电价。供电企业不得擅自变更电价。”由此可见,《电力法》在电价的管理上实行的是严格的计划管制,这显然与“厂网分开、竞价上网”的改革目标不一致。(4)《电力法》的第八章“监督检查”的规定中只有3条,第56条规定“电力管理部门依法对电力企业和用户执行电力法律、行政法规的情况进行监督检查”,第57条58条的规定也都是比较原则性的规定,可操作性不太强;而且最主要的是该部分内容中对“电力管理部门”没有做出明确的规定,是单指电力部门,还是既包括电力部门又包括物价部门、工商等部门?若只包括电力部门,则存在着电力部门自己对自己的行为进行监督检查的问题;若还包括其他部门,是否会存在着权力的分散、以及各部门之间的分工协调问题的处理等。此外,对监督检查部门的权力范围的界定、监督检查的内容、方法等方面的规定也是比较缺乏的。显然,

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