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【期刊名称】 《法治研究》
关于南海若干重大法律问题的探讨?
【作者】 邹立刚【作者单位】 海南大学
【分类】 国际法学
【中文关键词】 海洋法公约;南海九段线;海洋管辖权;南海行为准则
【期刊年份】 2013年【期号】 6
【页码】 3
【摘要】

《联合国海洋法公约》是确立国际海洋秩序的宪章。无论其利弊如何,中国只能在其框架下确定自己的海洋权益。南海九段线是中国拥有南海四群岛的国际宣示,线内的岛礁为中国固有领土,根据公约可以拥有相关海域,而在线外中国并不主张沿海国的任何权益。南海周边邻国对线内岛礁的主权主张没有国际法上的任何根据,对一些岛礁的强占也并不能产生合法主权。然而,他国之所以能够强占是因为中国对线内岛礁及其海域的管控缺位。中国应加强海洋管辖权及其经常化运用,加强应对突出现实问题,商谈南海行为准则。

【全文】法宝引证码CLI.A.1177268    
  一、如何看待《联合国海洋法公约》
  目前国内有人认为《联合国海洋法公约》(以下简称公约)对中国弊大于利,中国应退出公约。这种观点是不切实际的。无论公约对于中国利弊如何,中国只能在其框架下确定自己的海洋权益,但应推动公约修订。
  (一)公约对于中国弊大于利
  从中国是海洋大国甚至在20~30年后成为海洋强国的角度来看,公约对于中国弊大于利:(1)即使根据公约获得了超过1200万km2的管辖海域,美国仍不加入公约;而中国作为公约缔约国宣布的管辖海域总面积约300万km2,其中约200万km2为争议海域。(2)中国的三大邻海都是半闭海,一般定不了200海里专属经济区。有了这个制度使中国不仅不能在邻国专属经济区捕鱼开矿,也不能在非邻国专属经济区捕鱼开矿,大大束缚了中国利用海洋资源的手脚。(3)大陆架制度对于中国其大弊如上所述,其小利主要在于“自然延伸”对中国与韩国、日本划分大陆架时稍处于有利地位。(4)国际海底区域制度对于中国其小利在于当中国综合国力弱小时,该制度保护了公海海底资源;其大弊在于当中国综合国力强大和能源需求很大时束缚了中国自由利用公海海底资源。(5)群岛制度纯为海岛国和群岛国量身定做,中国全然不能使用群岛制度。(6)专属经济区和大陆架制度是产生南海问题的症结之一。(7)公约对于外国利用专属经济区的制度并没有确定性地为中国摆脱海防安全困扰提供法律依据,如外国在沿海国专属经济区的测量、监听、侦察、演习等问题。
  (二)中国不应退出公约,而应推进其完善
  公约和WTO是仅次于《联合国宪章》的国际公约,中国作为安理会常任理事国和世界第二大经济实体并可能在以后20~30年成为世界第一大经济实体,自闭于公约是不可想象的:(1)美国不参加公约是它很强大,它可以要价而中国不能,且美国也准备加入。(2)中国作为大国一进一退信誉何在?(3)公约有162个缔约国,已经成为国际习惯法,退出还得遵守?(4)中国退出公约能于什么?只会比留在公约内更加被动,比如对今后修正公约丧失了话语权,而他国达成的结果中国还不得不遵守。
  中国应适时推进完善公约:(1)由于中国全部领海基线采用直线基线,因此在修订公约时中国应争取更为灵活的直线领海基线规则。(2)中国不应寻求修改群岛制度。主要是东沙和西沙群岛领海基线已划,南沙群岛被“六国七方”分占,中沙群岛只有一些高潮时露出水面的岩礁。但中国可以争取对西沙群岛领海基线的国际认可,可以对一些国家滥用群岛制度提出异议,以增加我方的谈判筹码。(3)在专属经济区制度上完善划界的特殊情况,如海岸线长短、沿海人口和工业布局等。(4)考虑到中国需要和平国际环境以发展本国经济、中国所需长期奉行的防御性国防政策、中国面临美日等国的海上遏制,因此应争取完善公约对在沿海国专属经济区的外国军事活动限制的规则。(5)在大陆架制度上力争将“自然延伸”表述为划界原则,并增加考虑海岸线长短、沿海人口和工业布局等因素。(6)在海底区域制度上应与海洋强国的立场协调,尽可能支持更加灵活和负担更轻的开发制度。
  (三)公约在解决南海问题上的作用
  中国应将海洋争端分为岛礁归属和海域划界两类。公约不涉及岛礁归属争端。公约没有只言片语用来判定在某种情况下某个岛屿应该归属某个国家。公约所确立的相关规则可适用于解决海域划界争端,而不适用于解决岛屿归属问题。如《公约》第298条第1款第1项规定:任何争端如果必然涉及同时审议与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何尚未解决的争端,则不应提交这一程序(指第二节导致有拘束力裁判的强制程序)。当然,若争端国相互同意将其岛礁归属争端提交依据公约成立的国际裁判机构裁决,这类机构就可以进行管辖和有拘束力的裁判。
  中国对南海九段线内四群岛的主权依据并非源自公约,而是四群岛为中国固有领土,并通过《开罗宣言》和《波茨坦公告》等国际文件所默认,根据公约可以享有相应海域。有关海域划界争端,依照《公约》第15条、74条和83条等相关条款的规定解决。
  二、中国南海九段线所涉法律问题
  (一)中国南海九段线
果然是京城土著

  国民政府1947年12月出版了《南海诸岛位置图》,在南海标出东沙、西沙、中沙和南沙四群岛,并采用四群岛的最外缘岛礁与邻国海岸线之间的中线在其周边标绘了11条段续线。1949年以后的新中国地图继续沿用该线标示,但1953年经周总理批准,去掉了北部湾内的两条线,变为9条线,此外各段线的位置和弧、直也有多次调整。[1]有学者根据上述《南海诸岛位置图》和1983年中国政府出版的《南海诸岛图》,计算出段续线以内的南海海域面积分别约为192.7万km2和202.5万km2。[2]
  (二)国内关于中国南海九段线地位的分歧
  国内学界的相关阐释,大体可分为四种学说:国界线或疆界线说;历史性水域说;历史性权利线说;岛屿归属线说。这四种观点在岛屿主权归属的主张上并无差别,都认为线内的岛、礁、滩、沙的主权属于中国,主要不同之处在于对线内海域和线外海域的权属认识。[3]
  (三)应认知中国南海九段线是岛屿归属线
  国民政府划线时,确定了《中国南海岛屿图》、《南海诸岛位置图》和《中华民国行政区域图》,在划线时采用的原则是“以陆定海”。
  公约按照以陆定海原则确定海域制度。传统和现代国际法包括海洋法找不到任何依据,来证明没有陆地(包括岛礁)可以对某片海域主张任何权利。因此其他学说虽然有助于从不同方面论证中国在南海九段线内的权益,但是本末倒置,皮之不存毛将焉附?
  台海两岸的法律都是以陆定海,其法律立场可归纳如下:(1)线内四群岛属于中国。(2)四群岛从领海基线起算12海里领海。(3)从领海基线起算200海里专属经济区。(4)大陆架为领海以外依本国陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土;如果从测算领海宽度的基线量起至大陆边外缘的距离不足200海里,则扩展至200海里。(5)上述(3)、(4)的规定不影响中国对线内海域享有的历史性权利(我国台湾地区法律无此规定)。(6)与有关国家的海域划界,在国际法基础上按照公平/衡平原则以协议划定界限。
  关于南海四群岛归属的国际文件也只是涉及南海岛屿的归属问题,如:(1)《开罗宣言》宣布:三国之宗旨,在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始后,在太平洋上所夺得或占领之一切岛屿,及日本在中国所窃取之领土,如东北四省台湾澎湖列岛等归还中华民国。(2)《波茨坦公告》8条宣告:开罗宣言之条件必将实施,而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。(3)《旧金山对日和约》规定:日本放弃对台湾及澎湖列岛的一切权利、权利根据及要求;日本放弃对南威岛及西沙群岛之一切权利、权利根据与要求。(4)《中华民国与日本国间和平条约》第2条规定:日本国业已放弃台湾及澎湖群岛以及南沙群岛及西沙群岛之一切权利、权利名义与要求。(5)1972年《中日联合声明》中,日方表示“坚持遵循波茨坦公告第8条的立场”。
  其他学说将加大中国对南海岛礁归我认知的更大国际阻力。国界/疆界线或未定国界/疆界线导致将线内海域确定为内水并在线外主张领海的理解。历史性水域线或历史性权利线说也并不能对该线内海域的法律地位进行准确界定。这将导致区外大国对是否在南海还有航行和飞越自由的焦虑,是否中国要将南海变为自己的内海或领海的焦虑。岛礁归属线说可解释为:该线是中国拥有南海四群岛的国际宣示;线内的岛礁为中国固有领土;根据公约可享有领海、毗连区、专属经济区和大陆架;不影响中国在线内海域享有的历史性权利;而在线外,中国并不主张沿海国的任何权益。
  岛屿归属线说可能存在的主要缺陷:公约第121条“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”的规定,对中国主张曾母暗沙的权利提出了挑战;根据“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不应有专属经济区或大陆架”,中国依托岩礁所能主张的权利有限。而主张“历史性权利”可资弥补。当然,即使是岩礁,中国仍可主张专属经济区和大陆架。如日本不仅主张冲之鸟礁[4]拥有专属经济区和内大陆架,还向联合国大陆架委员会申请审议认可其外大陆架界限。
  (四)建议中国确定南海九段线内海域的法律地位
  中国目前仅公布了西沙群岛的领海基线。中国为何尚未公布其他三个群岛的领海基线?(1)东沙岛历来有台湾驻军。(2)中国致力于与周边邻国发展全面关系。此外中国一东盟《南海各方行为宣言》“各方承诺保持自我克制,不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动”。因此,自我克制表明了中国和平解决南海问题的最大诚意。
  中国台湾对东沙群岛和黄岩岛划定了领海基线,对南沙群岛规定“在中国传统U形线内之南沙群岛全部岛礁均为中国领土,其领海基线采直线基线及正常基线混合基线法划定,有关基点名称、地理坐标及海图另案公告”。东沙群岛不存在岛屿归属争议。而就中沙和南沙群岛而言,台湾不是东盟地区论坛的成员,也不是上述宣言的签字方,因此台湾公布有关领海基线并不违背其任何国际承诺。
  尽管中国从未在法律上或事实上将该线内海域确定为主权海域,但中国未对其进行准确界定的克制态度反而成为他国口实。去年印度外长声称“南海是全世界的财产”。今年菲律宾在国际海洋法庭起诉中国并在联合国状告中国,其诉称之一就是中国以“假想九段线”将南海大部分海域标为自己的领海。美国重返亚太介入南海问题,将保障南海航行和飞越自由作为其基本诉求之一。不予准确界定的弊端也导致国内对该线内海域的法律地位认识模糊,如前述四种学说;如国内媒体不时使用“南海主权”、“南海领海”之类的表述。
  中国应确定东沙、中沙和南沙群岛的领海基点和基线。领海基线确定国家内水范围,也是确定国家领海、毗连区、专属经济区和大陆架范围的起始线。对这些海域适用公约相关海域制度的规定,通过修改法律向外界释放善意:(1)采用直线基线为原则的混合基线划法:公约规定的是混合基线划法;在东沙岛和黄岩岛使用直线基线并不比使用正常基线更为有利,因为直线基线一般是高潮高地的基点连线,而正常基线是低潮线;维护两岸法律立场的一致性。(2)在西沙、中沙和南沙群岛的内水对外国船舶适用更灵活的航行制度;而在领海基线之外,适用公约所规定的不同海域的制度包括航行和飞越制度。(3)我国法律规定的“历史性权利”在公约中没有明确规定;其内涵和外延不确定,也不符合法律规范应当具有准确性、可预见性、可遵守性、可实施性的内在要求;不利于在中国与南海周边邻国和与区外大国之间建立互信。因此建议在与他国海岸相向的岩礁,不主张专属经济区和大陆架权利,而将历史性权利限于资源利用优先权;在与他国海岸相向的暗礁,不主张拥有任何海域,而将历史性权利限于资源利用优先权。
  中国台湾对东沙群岛划定的领海基线,完全符合公约的规定。因此,东沙群岛拥有内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架,适用公约所规定的不同海域的制度包括航行和飞越制度,并不存在任何问题。建议中国承认台湾对东沙群岛所采用的两条直线基线和两条正常基线;若中国仍对东沙群岛领海基线采用直线连线,除非东沙群岛有其他岩礁和低潮高地符合公约的规定可以作为领海基点的情形,否则只能对东沙群岛采用直线基线划法。
  中国对西沙群岛确定的

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