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【期刊名称】 《当代法学》
中国遵守WTO不利裁决的策略及其对国家声誉的影响研究
【作者】 韩逸畴
【作者单位】 华东政法大学国际法学院{助理教授,法学博士}
【分类】 国际法学
【中文关键词】 不利裁决;文明标准;国家声誉;选择性适应
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 123
【摘要】 声誉是国际舞台上一个很重要和复杂的问题。对声誉的关注使政府更可能遵守国际法。自从加入WTO,中国作为一名负责任的新兴大国,一直努力遵守WTO规则。大多数评论者认为,中国在遵守WTO的要求方面表现很好,但西方国家仍认为中国欠缺遵守国际法的能力和意愿。现实表明,WTO法和规范性压力在执行WTO不利裁决方面起到某些作用,但国内政策偏好和优先性似乎在影响WTO成员的遵守行为方面扮演着更为重要的角色。美国和欧盟对WTO不利裁决表现出不同的遵守水平,这取决于特定案件的复杂和敏感程度。在展示在世界舞台遵守规则的意愿和能力的同时,中国应当学会成为WTO体制中更熟练的参与者,通过运用灵活性的策略来提高履行国际义务的能力,以更好地维护国家声誉和最大化自身利益。
【全文】法宝引证码CLI.A.1255732    
  一、问题的提出
  长期以来,中国都在用实际行动维护多边主义和自由贸易,但这些努力未得到充分的认可。我国政府经常需要对各种不实和不公正的指责予以回应。2018年4月25日,针对美驻华官员称中国不遵守WTO规则”的记者提问,外交部发言人陆慷指出,美方如果真的认为中国违反了WTO规则,是否可以提供具体的证据?成员是否遵守了WTO规则,只能在WTO框架下来判定,而不可能由任何一个成员单边作出裁定。[1]2018年7月17日,外交部发言人华春莹主持例行记者会,对于美国陆续发布多份报告指责中国不遵守WTO规则,甚至将此作为对中国实施单边贸易措施的重要理由,给予强有力的反驳。[2]2018年7月26日,世贸组织总理事会在日内瓦举行年内第三次会议。对于美方对中国经济模式等问题的指责,中国常驻世贸组织大使张向晨针锋相对地予以驳斥。[3]
  总体而言,近些年西方国家承认中国接受和遵守国际法的程度在不断提高,但它们对中国遵守国际法的意愿和能力仍抱有质疑的态度。第一,以美国为代表的西方国家政府和政治界的惯常做法之一,是贬低中国遵守贸易规则的意愿和能力。例如,美国贸易代表办公室(下文简称US-)经常发布政治色彩浓厚的报告,批评中国在遵守WTO规则方面存在的种种不足。其在《2017年向国会就中国WTO合规度所做的报告》中指出,美国支持中国加入WTO似乎是一个很明显的错误。 WTO规则在确保中国接受开放、市场化的贸易体制方面并没有起到效果。[4] US-TR 2016年的报告指出,虽然中国全力与美国进行双边投资协定的谈判,但“还未决定实行充分缩减其投资限制以便谈判的成功达成。”[5] USTR 2015年的报告也指出,美国对中国提起的诉讼旨在迫使中国遵守WTO规则。[6]再如,多位美国总统候选人抨击中国的外贸政策。例如,批评中国是外汇操纵国、侵犯知识产权和强制技术转让等。他们表示要取缔中国非法的出口补贴和其他不公平的优势以及降低美国企业的公司税,使其更具竞争力。第二,美国产业界也经常对中国的履约能力和意愿表示质疑,并游说本国政府将中国起诉到WTO。[7]第三,西方学术界对中国遵守贸易规则的表现也持有不够信任的态度。在他们看来,虽然中国经常向DSB报告其“完全遵守”国际义务,但即便执行记录很好,中国还在颁布明显违反WTO纪律的政策。因此,中国只是“纸面上的遵守”。[8]可见,尽管中国在参与国际制度和尊重国际规则方面作出积极的努力,但这些付出并未给国家声誉带来相匹配的提升。上述状况,必将对中国在国际社会的道义影响力和国家声誉产生负面作用。
  自入世以来,中国积极参与WTO争端解决活动,在遵守不利裁决方面表现突出,但西方国家仍质疑乃至批评中国不遵守规则,这些指责对中国的国家声誉造成极大的损害。近些年,中国政府已充分意识到维护和改善国家形象是一个迫切需要解决的问题。[9]学术界对“中国崛起”和“国家形象”话题的关注度也在不断增加。但在国际法领域,现有研究只是分别研究中国对国际法的遵守问题或国家声誉问题,而不是专注于研究两者之间的相互作用和关联影响。[10]此外,一般认为国家声誉是一种利益,而不是一项法律权利。因此,学者大多关注声誉与经济、政治权力之间的联系,以及对声誉的考虑如何影响国家遵守国际法和条约义务的方式,基本上不关注国家在保护其声誉免于不法侵害方面的法律权利和能力。[11]这种不恰当的认识或忽视,也导致国家长期以来难以通过国际法的途径有效地保护自身的声誉。
  国际法上的遵守问题很复杂,其涉及国际权力结构、国家利益、国内政治因素和观念格局等多个层面。如何认定一项行为是否违反国际法?该违反行为在多大程度上影响国家的声誉?社会科学还达不到精确建构和检验关于这类问题的理论的发展程度,但这并不能否定研究遵守国际法对于维护国家声誉的重要性。本文先分析影响中国在国际贸易法领域国家声誉的因素,接着研究WTO遵守法律机制的特点以及各主要国家在遵守WTO不利裁决方面的表现,最后指出不同的履约策略和方法对国家声誉可能会造成的影响。研究表明,如能采用各种灵活的方法和策略履行国际司法裁决,将有助于改变西方国家对我国在国际社会“守法国家”形象的固有偏见与长期误读,有效提升我国的国际形象,更好地维护国家利益。
  二、影响中国在国际贸易法领域国家声誉的因素
  遵守国际法是塑造国家声誉的重要途径。对声誉的考量,也是促使国家遵守国际法的主要原因之一。自加入WTO,中国一直努力塑造和维护自身作为“守法公民”的形象,但主要出于如下原因,导致中国在国际贸易法领域的表现至今仍未得到充分的肯定。
  (一)西方国家的历史和文化偏见
  自近代以来,西方国家一直主宰着世界的话语权。在不断扩张和建立全球秩序的过程中,西方国家曾将世界上的国家分为“野蛮”“蒙昧”(半文明)“文明”三个等级。[12]西方国家将自身优异于非西方国家预设为一种事实。非西方国家只有符合某些“文明标准”才能平等适用国际法。这种与文明等级观有关的表述,经常出现在国际法文献中。例如,《国际法院规约》第38条第1款第3项就规定,“一般法律原则为文明各国所承认者”。
  过去,“文明标准”是被西方国家用来针对中国和印度等古代文明,并将未达到它们划定标准的国家排除在国际法保护之外的工具。冷战后,“文明标准”在国际政治中强势回归。西方发达国家的现代技术是使用市场经济和民主作为国际关系中的谈判筹码以获得其他优势,或使用人权标准为基于人道主义理由而干涉主权国家的内政提供正当性。例如,中国认为关于反倾销“替代国”的规定已于2016年12月11日失效,所有WTO成员此后均应在对华反倾销调查和裁决中弃用“替代国”做法。但欧盟、美国等并不愿意自动承认中国市场经济地位,仍将继续适用“替代国方法”对中国产品发起反倾销调查。2016年12月12日,中国就《中国加入世贸组织议定书》第15条关于“市场经济地位”的问题通过WTO秘书处向欧盟和美国提出磋商请求。[13]从某种意义上说,某些西方国家对中国产业政策和发展模式的质疑,暗含着它们认为中国现在仍未符合“市场经济地位”国家这一“文明标准”的意味。
  中国在国际社会的国家形象,与近代中国与西方世界正面遭遇的历史,近代中国参与国际法实践的历史,都有极为密切的关系。在很长的历史时期中,中国被排除在主权世界之外。作为现代国际法体系的新来者,中国遵守国际法的表现还未得到国际社会足够正面和客观的评价。自入世以来,西方国家仍无视中国积极遵守WTO规则和裁决的事实,而经常把中国描述为破坏国际贸易规则的国家。西方国家在政治层面或意识形态上对中国的挑战和攻击,势必损害中国在全球范围内的形象。究其实质,这种“话语霸权”源于历史和文化的偏见。
  (二)国际法上的“遵守”缺乏清晰的制度边界
  在不同情形下,国家对“遵守”这个宽泛表达的理解和解释通常是不同的。要指控一个国家违反贸易规则很容易,这对于政客而言更是如此。在国际关系领域,学者经常将遵守视为一种政治行为。从严格意义上讲,“遵守”被界定为遵守特定的法律规则,但如何从法律上界定“遵守”,在现实中是一个难题。这在WTO体制中也不例外。在实践中,经常出现国家宣称自己为守法方,而指责对方是违法者的情形。2018年6月,美国贸易代表莱特希泽声称:数月来,欧盟以及其他国家批评美国贸易政策,但美国为保障国家安全利益,向全球加征关税就美国法和WTO法而言都是合法和正当的。相反,欧盟等为对美国加征关税而采取的反制措施,是歪曲WTO规则的行为,并对国际贸易体系造成损害。[14]
  如何判断一项WTO规则或裁决已得到遵守?毋庸置疑,一项行为的合法性应该由公认的坐标系或标准来判定。这就是国际法。数十年来,美国经常扮演着贸易自由化坚定捍卫者的角色,而中国在守法问题上似乎总是后进生,但统计数据表明事实并非如此。在“遵守”是否包括不采取贸易保护主义措施这个问题上,根据《全球贸易停滞:第19次全球贸易预警报告》,自2008年11月起,二十国集团峰会就作出抵制和反对保护主义的承诺,但直到2016年5月为止,各WTO成员都在不同程度上实施各种贸易保护主义措施。其中,使用贸易保护主义措施最为频繁的国家为美国、印度、俄罗斯和阿根廷。[15]自上任以来,美国总统特朗普对包括中国、欧盟、加拿大和日本等WTO成员进行贸易制裁。这种贸易保护主义行径遭到国际社会的普遍反对,多国宣布对美国采取反制措施。[16]因此,如果按照“不采取贸易保护主义措施”作为判断是否遵守WTO法的标准,中国在贸易领域遵守国际法的表现实际上比美国还要好。
  在实践中,WTO争端解决机构需要审查大量坚实的事实证据和经过严密的法律推理过程,才能断定某成员的措施是否与WTO协定不一致。因此,一项措施是否合法,并不是由某个国家说了算。[17]然而,在某成员的措施被裁决违反WTO法之后,如何检验败诉方事实上已遵守了该裁决?遵守是指败诉方修改与WTO不一致的法律,还是指废除被指控的措施?如果败诉方拒绝作出任何改变,那么在DSB授权申诉方进行报复之后,是否即可认为败诉方已遵守裁决?如果败诉方修改法律,但并未符合DSB或胜诉方的要求,该认定为遵守还是未遵守?[18]此外,WTO法意义上的“遵守”,能否包括在裁决作出后由争端当事方通过磋商解决这种情况?这些都是在实践中未达成普遍共识的问题。通常来说,国际贸易法学者是以“合理期间”和“遵守质量”这两个要素作为一项WTO裁决是否已得到遵守的判断标准。但这也并非不存在问题。首先,根据DSU第21条第3款,除非当事方同意,合理期间不应当超过15个月。实际上,大多数成员都及时履行裁决,发展中国家在这方面通常比发达国家做得更好。因此,时间线本身不足以成为遵守的唯一标准。[19]其次,何为“遵守质量”?这里也有很大的解释空间。比如,如何评价败诉方及时修改绝大多数但不是所有与WTO协定不一致的法律?或在履行上仅是不完全符合WTO遵守程序的情形?[20]
  由于WTO协定并未明确遵守一项不利裁决的法律标准是什么,因此在实践中要将“遵守”简化为一个可度量的标准也存在困难。由于何为“遵守”的确切含义不清楚,西方国家很容易沿袭长期以来的惯性,将中国视为世界贸易体制中的“麻烦制造者”。因此,即便中国宣称其已完全履行WTO裁决,但“不守法”国家这样标签化的形象,也经常会掩盖其在该具体领域真实的守法表现。[21]简言之,关于遵守WTO不利裁决的标准,并不存在一个清晰的制度边界,这就使主权国家和媒体得以借用各种理由来诘难中国在遵守WTO不利裁决方面的表现。
  (三)国内选举政治因素的影响
  政府的对外决策过程很容易受到本国选民利益或利益集团等因素的左右。美国有学者提出双层博弈论”的概念,即国内政治和国际关系存在千丝万缕的联系,国家领导人在国内政治和国际政治两个棋盘上同时进行政治博弈。国际层次的博弈是指“谈判者讨价还价达成暂时协议”的过程;国内层次博弈是指“在选民团体中讨论是否要批准这一协议”的过程。[22]
  信息革命,特别是互联网革命,给予民粹主义政治和机会主义政客更多的空间。他们通过媒体的途径传播虚构和夸大不实的信息,以此来左右民意和获取政治利益。在西方国家政府换届选举过程中,经常出现候选人为迎合国内选民的需求,而有意批评中国在贸易领域不遵守规则的现象。这在美国历届政府的选举中表现得尤为突出。在美国国内,精英阶层、金融集团、军队、安全系统和行业等关系与利益纵横交错。在总统竞选期间,尽管候选人在经济政策的主张方面相差甚远,但他们都倾向于打“抨击外国”的贸易牌。例如,在2016年美国总统大选中,希拉里· 克林顿与唐纳德·特朗普都指责中国采取“不公平的贸易做法”对美国制造业和中产阶级造成冲击,试图将美国由来已久的产业工人失业问题归咎于中国。为争取选民的支持,他们还对选民承诺要加强对华的贸易执法,甚至威胁要对中国商品征高额关税,以让制造业的就业机会回流到美国。再如,澳大利亚即将迎来大选,执政党自由党和在野党工党也许都不想放过“中国威胁论”这个议题。2018年8月23日,澳大利亚政府以国家安全担忧为由,宣布禁止华为参与澳5G网络建设。中国外交部发言人陆慷在主持例行记者会时指出,“澳方不应利用各种借口人为设置障碍、采取歧视性做法。”[23]
  从历史上看,美国总统竞选期间对中国的公开指责通常会在大选之后降温,所涉及问题基本上都会通过正常的外交渠道加以解决。例如,1992年比尔·克林顿竞选总统时曾批评中国领导层。但是他上任后采取务实态度,在1994年决定把中国的人权问题跟最惠国待遇脱钩。[24]另一方面,为获取国际谈判上的筹码,政府也可能通过操控或引导国内与国际舆论的方式,增加其与他国在某个国际议题上的谈判筹码。针对国内民族主义回潮和民粹主义盛行的状况,西方国家的政客可能为迎合民意,加大指责中国不遵守国际贸易规则的力度,以证实本国所采取贸易保护措施的合法性和正当性。通过指责中国的“不法性”,它们既可转移其国内的政治压力,也可在与中国的谈判中获取更多筹码。诚然,选举语言与政策之间存在很大的距离,但这些出于政治投机的论调如若广泛传播,无疑会破坏中国作为“守法公民”的国际形象,损害中国的利益。
  (四)国际媒体不负责任的报道和宣传
  随着全球化和信息技术的发展,大众媒体和非政府组织在公布国家行为和情况报告方面也更加快捷和便利。这些报告在无形中塑造国家在个人、公众、组织和政府眼中的形象。全球政治和媒体的当代趋势之一,是其日益具备损害国家维护其声誉的能力。与此同时,对于发布不实报道而损害其声誉的国际媒体,国家也欠缺及时制止和有效惩罚的国际法手段。
  长期以来,无论是从政府层面官方的声明和报告,还是从媒体的相关报道来看,都长期和普遍存在将中国描述为国际贸易领域“不法国家”的现象。随着信息传播手段的多样化和快捷化,中国不遵守贸易规则这样负面的信息造成的损害也随之加剧。无论这些信息是否为有偏见的动机、政治人物的利益驱使之下的产物,其有意忽略相关的细节,或仅仅是出于无意的错误,都会对中国的国家形象造成不利影响。
  2017年4月24日,乔治城大学举行题为“新闻、另类事实跟宣传:网络在信息影响战中扮演的角色”的国际研讨会。[25]可见,虚假新闻具有推动市场、影响选举和误导大众的权力,这一现象已经得到人们的重视。2017年6月14日,麻省理工科技评论也认为,假新闻的产生成本低得难以置信。假新闻不仅塑造政治环境,也能塑造社会情势,这已成为一个真正棘手的问题。[26]
  综上所述,西方国家对中国的历史与文化偏见、国际法上“遵守”确切标准的阙如、民主国家选举政治的需要及国际媒体不负责任的报道与宣传等因素,都可能造成国际公众的认知偏差,导致国际舆论对中国遵守WTO法的表现予以不公正的评价,最终损害中国的国家声誉。不同于国内法,禁止诋毁或中伤国家的国际立法还处于阙如或不足的状态,这在某种程度上也增加中国通过国际法来维护国家声誉的难度。然而,在国际关系中惩罚对国家不利表达存在难度的事实,并不能否定它们利用国际法维护国家声誉的正当性和必要性。[27]因此,我们有必要根据WTO有关遵守的法律机制与国家实践,研究遵守WTO不利裁决的策略及其对国家声誉的影响,以切实解决中国正在面临的上述问题。
  三、 WTO有关遵守的法律机制与国家实践
  WTO救济制度具有非溯及既往性、时限性补救和损害的非对等性等特点,这与传统法律上的赔偿理论大相径庭。在三种救济方式中,如果败诉方及时纠正与WTO协定不一致的措施,这对于维护国家声誉而言当然是最好的选择。但仍有两个问题:第一,当违反WTO规则并向胜诉方作出补偿后,败诉方是否得以免除其责任状态?如果答案是肯定的,就意味着在提供补偿后,败诉方就能避免声誉损失,国家在是否及如何遵守WTO裁决的问题上也就有较大的选择空间。第二,如果败诉方不愿纠正违法措施,也拒绝提供补偿,胜诉方只能请求DSB授权报复,这种情况是否可视为败诉方不遵守不利裁决?如果答案是肯定的,就意味着即便接受报复,也不能避免国家声誉的损失。因此,国家遵守WTO不利裁决的方式与表现及其对国家声誉的影响,在很大程度上取决于我们对上述问题的理解。
  (一) WTO有关遵守的法律机制
  WTO是全球治理的关键制度。 WTO规制的国家措施不仅涉及国际贸易关系,还对环境保护、市民社会和原著民等产生广泛的影响。遵守问题始终在WTO体制中占据重要的地位。在过去十多年时间里,遵守问题都是WTO学术界争论的焦点问题。[28] WTO有关遵守的法律机制是判断国家应如何遵守不利裁决及其将对国家声誉产生什么影响的重要判断标准。
  WTO有关遵守的法律机制表明,其并不要求WTO成员在一切情况下遵守规则和裁决。这主要体现在WTO对救济的规定上。该救济机制最大的特点是“不溯及既往”。根据DSU第22条第6款,WTO只认可“预期制裁”,即制裁是从认定违法开始。直到WTO认定违法之后,申诉方才能合法地对违约方进行制裁。所谓“遵守”,是从被申诉方的措施被认定为违法时开始,在此之前是否“遵守”并不具有实在的法律意义,即不会对双方的权利义务关系产生实质性的影响。如果违约方在其措施被裁定违法之后,及时修改其与WTO协定不一致的措施或提供相应的补偿,仍可视为对整个多边贸易体制的遵守。这也符合贸易伙伴的期待,在道义上值得肯定。相反,如果败诉方针对不利裁决不采取任何行动,致使胜诉方只能通过DSB授权的报复寻求救济,败诉方的做法应被视为未善意履行国际义务,应当受到声誉制裁。
  WTO体制对成员的遵守要求,并不如人权或军控条约等那样严格或绝对化。原因在于,WTO义务大多涉及到有关贸易自由化的互惠承诺,旨在为成员之间相互交换市场准入的机会。与此相应,市场准入权利并不是由要求无条件强制实际履行的不可让与规则所保护,因为WTO成员需要在有关市场准入的偶发事件发生时,还能获得WTO协定允许的暂时或永久、部分或全部事后不履行的回旋余地。当然,为让责任规则机制得以有效运行,还需要有拘束力的第三方决定补偿的范围,即与预期损失补偿相称的关税补偿。争端解决机构仲裁员的作用不在于从价值上判断正确或错误,而是确定合法偏离先前商定的市场准入义务的代价。换句话说,只要遵守WTO不利裁决,符合其对于法律救济的规定,就能向其他成员方传达愿意继续合作的信息,降低被裁决违反WTO法的国家声誉损失。[29]
  总体而言,WTO是比其前身GATT “更规则导向”的法律体制。“更规则导向”这一描述所展现的只是一个正在发展中的相对趋势,而非一个具体和静止的状态。因此,如果从国际法发展的动态角度讲,一个条约体制的规则化程度并不能代表其应该和将被遵守的程度。比起一般国际法,WTO在规则的遵守与保障方面,显得更加完善和强化,这使其成为约束国家行为的有效工具之一。但如前所述,这种反映也是不完全的,规则本身的强度与成员对WTO规则和裁决遵守的程度并不必然会成正比。实际上,WTO也不要求成员在所有情形下绝对遵守,其有关救济的规则设计使成员在遵守的问题上有一定的选择余地。因此,在WTO法的遵守问题上宜采用相对宽松的评价标准。即不需要百分百的严格遵守,只要国家的履约行为总体上能满足条约旨在保护的利益和关切,就应认为是可被接受的遵守水平。[30]
  (二)有关WTO遵守的国家实践
  众所周知,WTO是一个“成员驱动”型的国际组织,其并没有对主权国家直接执行的权威。正如联合国前秘书长安南所言:“我们拥有一整套从贸易到海洋法,从恐怖主义到环境,从轻型武器到大规模杀伤性武器的国际法规则……但如果得不到执行,我们的声明就是一句空话。”[31]同样,WTO的裁决只有得到执行,该体制才不会形同虚设。但从WTO运行多年的

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