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【期刊名称】 《当代法学》
执行体制改革背景下“执行员”的再解读
【作者】 雷彤【作者单位】 清华大学法学院{博士生}
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 审执分离;执行体制改革;人民法院组织法;执行权;执行员
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 51
【摘要】 新修《人民法院组织法》删去“执行员”后,如何重新定位《民事诉讼法》规定的“执行员”和目前实践中从事执行工作的人员,成为一项亟待解决的课题。通过考察执行工作的内容性质与事务分配之间的相关性可知,即便在我国“一元制”的执行组织中,为提高执行效率,让执行法官从事务性工作负担中得以解脱而专注于裁判性工作,仍有必要设置专业化乃至职业化的非法官执行人员。进一步,执行人员内部分工及分类管理的根本标准源于按照裁判性要素与事务性要素的比例对执行工作进行的类型划分。当前执行体制改革及将来民事强制执行立法工作应当认真把握非法官执行人员专司弱裁判性和事务性执行实施工作的核心职能;对专司执行事务的书记员和司法警察实行单列管理,形成正规化、专业化执行队伍;明确司法警察负责执行警务保障;待条件成熟时创设执行司法警察或专职执行员乃至职业执行员。
【全文】法宝引证码CLI.A.1255752    
  引 言
  最新修订的《人民法院组织法》(2018年10月26日公布,2019年1月1日起施行)删除了关于“执行员”的原有规定。对此,全国人大内务司法委员会副主任在《关于?中华人民共和国人民法院组织法(修订草案)?的说明》中表示:“有关人民法院的执行权,经商有关部门,草案对此未作规定。党的十八届四中全会提出,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。目前,审判权和执行权如何分离,尚未达成共识,还在调研论证。人民法院的执行权主要规定在民事诉讼法中,现行人民法院组织法对法院的执行权也未作规定,草案维持现行人民法院组织法的规定,不影响法院的执行工作。”[1]只是执行权的性质内涵及运行方式与执行权行使主体的职责资格之间,虽然具有紧密的内在联系,但毕竟分属不同层面。法院组织法修订过程中,始终有不少声音呼吁保留“执行员”甚至增加规定执行机构。[2]
  另一方面,或许出于对法院组织法“大修”的回应,最高法院院长于2018年10月24日向全国人大常委会作出的《最高人民法院关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》回避了“执行员”的提法。[3]尽管现行民诉法明文规定:“执行工作由执行员进行。”[4]《报告》指出,“基本解决执行难”工作取得的成效有:“深化以法官为主导的执行团队模式改革”,“建立以员额法官为主导,法官助理、书记员、司法警察等司法辅助人员组成的团队化执行工作模式”。
  上述修法及改革动向带来的问题便是:在组织法删去“执行员”之后,如何重新定位《民事诉讼法》规定的“执行员”和实际从事执行工作的人员?本文以此为问题意识,试图厘清“执行员”在我国法律法规及实践中的内涵变迁,在此基础上尝试解读组织法删去“执行员”的可能理由。同时,面对“深化内分”的改革现状,[5]基于针对域外执行组织的细致分析,论证在民诉法规定的“执行员”中,应当明确执行法官与非法官执行人员的职责分工,进一步探讨执行体制改革背景下非法官执行人员的可能定位,以期为当前“执行团队化”、“执行警务化”等改革方案的完善以及民事强制执行立法工作提供些许粗浅的见解以供参考。
  一、从“执行员”到“狭义执行员”
  “执行员”最早出现于1954年《人民法院组织法》38条。[6]该法将其定位为与“审判人员”相对应的“其他人员”,规定“地方各级人民法院设执行员,办理民事案件判决和裁定的执行事项,办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。”1979年《人民法院组织法》完整保留了这一规定。受其影响,1982年《民事诉讼法(试行)》163条第1款规定:“执行工作由执行员、书记员进行;重大执行措施,应当有司法警察参加。”但1991年《民事诉讼法》209条第1款仅规定:“执行工作由执行员进行。”[7]早期立法者将“执行员”理解为办理宽泛意义的执行工作且在职责资格上区别于审判员、书记员、司法警察等的法院工作人员,明显类似于外国法上处理执行事务并具有特定资格的“执行官”。[8]
  关于“执行员”的规定可能是对苏联立法例的继受。[9]当时的解说书认为,执行员制度是“为了在实际上保证法律的严肃性和极大权威”,使“人民法院已经发生法律效力的判决、裁定或调解书确定的民事责任”得到强制履行的“一种诉讼职能的组织制度保证”。[10]
  虽然明文规定法院可以配备专司执行的执行员,但从实践看,五十年代中后期民事案件数量显著降低,又大多依调解结案,各地法院一般实行“审执合一”,谁审判谁执行。[11]自八十年代初期开始,社会主义市场经济迅猛发展,民事经济案件数量大幅增加,法院审判执行任务日益繁重,突显出“案件审结后难以执行”的“执行难”问题。[12]为应对不断增长的收案数量与结案压力,部分法院从1983年开始建立执行机构,设置独立于审判组织的“执行庭”、“执行组”、“专职执行员”。[13]为回应实践需求,1991年民诉法规定人民法院根据需要可以设立执行机构。[14]九十年代以来,由于审判压力与日俱增,不少法院让无法胜任审判工作的人员担任执行员,反而在日渐严峻的“执行难”的同时又加剧了“执行乱”。[15]
  为解决“执行难”问题,中发[1999]11号文件要求,应“加强执行队伍建设,改进管理体制”。据此,最高法院《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》提出,一方面要在纵向上建立“高级人民法院统一管理协调”的执行工作机制;另一方面要“强化裁判职能,确保执行人员行使裁判权”,在横向上“探索裁判权和执行实施权相分离,裁判人员和执行人员分工负责、互相配合、互相制约的新机制”。[16]由此,司法文件将立法上宽泛意义的“执行工作”分为“裁判事项”与“执行实施事项”,从而将法律文本上不具有法官资格的“执行员”的职权限定为“执行实施权”。《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》(法发[2011]15号)第3项进一步将“执行员”的职权限缩为部分执行实施权。为区别于“执行法官”,本文将这种处理部分执行实施事项的“非法官执行人员”称为“狭义执行员”。
  长期以来,我国执行组织改革以“究竟应将执行机构设置在法院内还是法院外”为核心议题。随着2015年至今审执分离体制改革试点工作的推进,围绕该议题的争论愈演愈烈,[17]形成了“彻底外分”、“适当外分”、“深化内分”三种模式。[18]但是,如果从执行工作的内容性质与执行人员的职责资格之相关性这一视角来看,考虑到三种模式均认同“涉执行诉讼”的审判权[19]和执行审查(裁决)权[20]理应由具备法官资格的人员行使,[21]根本分歧便落脚于应否将执行实施权交由法院以外的部门及人员行使。也就是说,争论焦点恰恰在于应当如何安置目前配置于法院执行局的非法官执行人员。立法者删去法院组织法上的“执行员”,正是因为这类人员的法律定位与审执分离体制改革的走向紧紧拴在一起。据笔者观察,还可能出于以下原因。
  第一,无论实践中还是理论上,执行员的法律地位一直以来就语焉不详,组织法上“一锤定音”的条件尚不成熟。尽管实务部门早就呼吁要尽快完善执行员制度,[22]但关于执行员的任职资格、任免程序、工作职责等,法律及司法解释却迟迟未出台专门规定。[23]实践中,执行员的身份多种多样,从(助理)审判员到书记员、从司法警察到事业编执行员,各地法院做法不一。[24]理论上,执行实施工作中,如何划分法官与执行员的权能等关键问题尚待澄清。
  第二,更为重要的是执行工作的统一管理体制。正是上下级执行机构垂直管理体制引发了执行实施权应否归位于行政权的理论反思。[25]毫无疑问,上下级执行机构间的“统一领导关系”显然有悖于审判工作中上下级法院间的“独立监督关系”(新修法院组织法第10条)。实际上,应否将执行权保留在法院这一中心议题的争论焦点也恰恰在于,两种原理相悖的管理体制能否在统一的法院系统之内实现兼容,会否导致备受理论界诟病的“司法管理行政化”。[26]
  总之,在理论实务界均未就执行实施权的性质、内涵及运行方式达成共识之际,以审判职能为基点而设计的法院组织法,[27]回避掉与审判权无直接关联且可能会引发体系矛盾的人事问题,的确不失为一种意料之中的权益之计。[28]况且,本轮司法改革的策略之一可以理解为经由“法官职业化”通往“法院去行政化”。[29]那么旨在以立法形式支持并巩固司法改革成果的法院组织法修订工作,自然也会致力于消除可能干扰审判独立并埋下法院行政化隐患的各种因素。即便如此,不能忽视的是,与旧法截然不同,新修法院组织法第1条将其立法目的界定为“规范人民法院的设置、组织和职权,保障人民法院依法履行职责”。[30]这种表述突显出人民法院的职权职责未必限于审判权,说明立法者并未排斥将执行权保留在法院的最终方案,更为条件成熟时在组织法上确立法院的执行实施权并在法院内部设立执行机构留下了空间。
  以上梳理了“执行员”的身份资格及其职权职责在我国法律文本和司法实践中的内涵变迁,并解析了新修法院组织法删去“执行员”的可能理由。下文将借助比较法考察,就“执行员”在当前执行体制改革及民事强制执行立法工作中的可能定位展开解读。
  二、比较法视野中的“狭义执行员”
  正是出于对域外经验的借鉴,执行机构改革的最初方向就是将“执行员和执行法官区别开来”。[31]司法文件也明确将“执行员”作为与“执行法官”相对应的概念(法发[2011]15号第3、4项),即本文指称的“狭义执行员”。从比较法的角度看,狭义执行员的身份多种多样,大致具有三种类型。第一、作为特殊公务员的“执行官”、“执法官”、“法院执行员”、“司法警察”、“执达员”等;[32]第二、作为自由职业者的“执行师”、“私人执行员”等;[33]第三、作为司法辅助人员的“司法辅助官”、“司法事务官”、“执行书记官”等。[34]
  这种身份差异与各国强制执行法的历史传统息息相关。从法理上讲,根源于有关强制执行程序之“公益性”与“私益性”的理念区辨。如果偏重于强制执行程序的目的是实现债权人的私法权利这一面,则会将狭义执行员定位为债权人实现私法债权的“代理人”;如果偏重于强制执行行为可能会侵害债务人的合法权利这一面,则会将狭义执行员定位为国家为维护私法秩序而行使强制执行权的“代理人”。申言之,狭义执行员在我国法上的身份地位也应当取决于从历史传统与基本国情出发来确立的执行理念。
  (一)制度概览:执行机关的多元制与一元制
  狭义执行员的法律地位首先会因其能否成为独立的执行机关而有所不同。在让单一机关集约行使执行权能的“一元制”执行组织(我国大陆、我国台湾地区、奥地利、俄罗斯法),狭义执行员是执行机关的组成人员,对外代表执行机关处理执行事务;在由不同种类机关分担执行权能的“多元制”执行组织(法国、德国、日本、韩国法),狭义执行员具有双重身份,既是独立的执行机关,又是具体的执行实施人员。[35]
  一元制执行组织令执行机关能够统合实施针对不同财产的各种金钱执行程序,通过让执行机关依裁量确定执行标的财产及执行方法,防止债务人的个人生活或经营活动因债权人的恣意选择而陷入困境。[36]但是,针对不同财产的查封及变价程序往往难以合并进行,特别是当债务人的财产四散各地时,由统一机关实施各种执行程序,存在操作困难,也徒增执行程序的复杂性。[37]为此,执行机关只有通过对执行实施人员的统一管理才能实现执行程序的顺利运转。多元制执行组织在按照财产的实体法属性及执行方法的内容对执行程序进行种类划分的基础上,将执行机关与具体执行程序相互对应,以此确保程序运行的简便迅速。[38]但可能造成不够经济的后果。[39]
  总体而言,两种执行组织各有利弊,采用哪种模式由立法政策决定。可以说,两者的区别集中体现为执行管辖。多元制严格以财产所在地为管辖连接点,债权人只有明确财产所在地后才能启动执行;[40]而一元制下,有时会以债务人住所地为管辖连接点,这就导致执行案件的受理机关与针对财产实施执行的机关发生分离(如台湾地区“强制执行法”第7条)。但若从执行工作的内容性质与执行人员的职责资格之相关性这一视角来看,两种组织模式没有太大差别。
  (二)制度深描:狭义执行员在执行组织中的职能定位
  早有观点指出:执行工作的内容性质与执行机构的设置之间紧密相关。[41]必须注意,两大法系的执行程序在内容上显有不同,尤其体现为关于强制执行之制度目的与“执行依据”的不同理解。[42]本文仅以大陆法系之日本法为例对这种相关

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