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【期刊名称】 《当代法学》
生态文明入宪及其体系性宪法功能
【作者】 张震
【作者单位】 西南政法大学{教授,博士生导师,法学博士}
【分类】 宪法学
【中文关键词】 生态文明;入宪;生态观;生态制度;生态权利
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 50
【摘要】 生态相对于环境等概念,是一个更高层级的概念体系。生态文明写入宪法,兼具法律体系外部和内部的双重意义,在我国宪法文本中形成了生态环境保护较为完整的包括显性规范和隐性规范在内的规范体系。生态文明入宪的体系性功能包括层进的三个方面,即生态观的宪法表达,生态制度的宪法安排以及生态权利的宪法保障。这将观念变革与制度建构相结合,将人的美好生活诉求与对生态的基本尊重相结合,以满足人、国家与生态三者的最大利益为目标。从而实现宪法在生态领域对于国家发展与公民需求之间规范的系统保障功能。
【全文】法宝引证码CLI.A.1255741    
  
  20世纪60年代以来,随着工业化进程的加快,环境污染已经由区域性问题逐渐发展成为全球性问题。我国在改革开放以后,经济取得了突飞猛进的发展,但由于一段时间内没有处理好经济发展与环境保护的关系,环境污染愈加严重。近年来,党和政府高度重视环境保护。党的十七大报告提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求,其中首次提出了生态文明这一概念。党的十八大报告提出了五位一体建设,其中首次提出生态文明建设,并将其置于于经济建设相等的高度。党的十九大报告首次提出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,强调生态文明建设功在当代,利在千秋,并强调要“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”。十九届二中全会公报再次强调了绿色发展理念与生态文明建设的重要性。2018年3月,继2004年修宪之后,1982年宪法再次修改,生态文明正式写入宪法,使生态文明这一概念从政治概念跃升为法律概念,成为宪法上的基本理念,并对既有的宪法原理、公权力运用和宪法实施产生深远影响。[1]
  一、生态文明的宪法意义
  生态相对于环境概念,是一个更高层级的概念体系,更加富有综合性的内涵,强调多重环境要素的和谐共生,既关注各环境要素之间的协调性,也重视环境要素与其他要素之间的关系。所谓生态文明,是指人类对包括工业文明在内的传统文明形态进行系统反思的成果,是人类文明的基本理念、发展道路和发展模式的重大提升,是人类文明的一种全新的形态;也是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神等方面成果的总和。生态文明强调人面对生态的自觉与自律,强调人与自然环境的相互依存、相互促进、共处共融,既追求人与生态的和谐,也追求人与人的和谐,而且人与人的和谐是人与自然和谐的前提。生态文明至少包含三个层面,即生态意识文明、生态制度文明、生态行为文明。[2]生态文明写入宪法,既具有一般意义,也具有特定的宪法意义。国家权力和公民权利是宪法最主要的内容,两者的关系是宪法的基本矛盾。因此,诠释生态文明的宪法含义也应当围绕国家与公民及其两者关系展开。首先,宪法上的生态文明是对人的尊严的彰显与保障。不管是基于一般宪法原理,还是我国宪法第1条的规定,均明确了人民建立国家的政治事实。人是宪法的第一要素,人的尊严是现代宪法的核心价值。[3]事实上,人的尊严是一个内涵丰富而且不断发展的价值体系与规范体系,在当代社会,人的尊严的实现需要良好环境的支撑。[4]正如十九大报告指出的,环境属于人民日益增长的美好生活的主要构成要素和具体表现之一。其次,宪法上的生态文明是对国家发展目标的描述与提升。国家是宪法调整的最主要对象,宪法维护人的尊严、保障人权的基本功能,主要通过规范国家行为来实现。与他国宪法一样,我国宪法也规划了国家发展的目标与蓝图,即建设社会主义现代化强国。在当下,生态环境被认为是建成现代化强国,实现国家永续发展的基本条件和标志之一,正所谓绿水青山就是金山银山。总之,宪法上的生态文明将人与国家紧密联系在一起,通过国家可持续性发展与建设,促进人民对美好环境生活的追求;既保障人的需求,也规范人的行为,既注重规范国家,也强调建设国家,通过调和经济发展与环境保护的理念,实现与保障人民美好生活的目标。生态文明写入宪法的特殊意义体现在以下方面:
  第一,法律体系外部的意义。法律规范不仅仅具有逻辑结构,也具有经验结构。[5]宪法既是根本法律规范,具有对所有的法律规范的依据与规制功能,也具有政治整合、确认与诠释的功能。当国家基于对经济社会的治理的综合经验,作出一定的政治决断之后,最终上升为宪法规范,这几乎是世界各国宪法发展的普遍规律。但宪法对规范之外的政治体制,不仅仅是回应,更会引导和规制政治体制的功能实现。现行宪法序言和第1条确定了我国宪法特有的政治体制。即在中国共产党的领导之下,人民建立了中华人民共和国,坚持党的领导是我国宪法所确立的政治体制的核心。[6]现行宪法将党的领导、人民主权和国家建设予以了规范上的统一与整合,在党的领导之下,宪法的制定、修改与制度安排均体现我国宪法的规范要求。生态文明的概念,先是规定在党的文件与决定当中,当对其认识不断提升并日益成熟时,写入宪法是我国政治体制的自然反映,体现了党、人民与国家对于生态文明认识的高度统一,也有利于加快生态文明体制改革,建设美丽中国。具体而言,一是将对国家的发展理念,发展方式以及发展目标产生深刻的影响,某种意义上讲,生态环境提供国家发展的资源禀赋,也决定了国家可持续发展的能力与可能性。二是将对人的观念、行为方式等产生深远的影响。当人的意识与观念中形成生态的概念,会自觉调适人与生态的关系,也会规范自己的行为并尽量合乎生态的基本要求。
  第二,法律体系内部的意义。生态文明写入宪法,体现了宪法根本法的属性,也将进一步对宪法本身产生重大影响。首先,中国的宪法观体系中加入了生态观,这是宪法对国家根本问题、根本制度发展变革的积极回应,也是宪法规范自我发展与完善的重要步骤;其次,五大国家基本制度体系得到确立,“五位一体”协调发展的宪法支撑架构完成;再次,生态权利的权利主体得到了确认,权利与义务得到统一,为后续生态权利的具体化、部门法化提供了宪法依据;最后,生态制度、生态权利将为宪法实施带来更加丰富的内容,也充实了宪法实施的生命力。
  生态文明写入宪法,使其呈现出国家根本问题和根本制度上的属性,以宪法为依据,生态文明建设的法治化能够分层有效推行。生态文明成为宪法规范,会对法律体系的概念以及内容产生深刻影响。就环境资源法学而言,其学科名称和研究范畴均包括环境法和自然资源法两个部分,环境法强调对环境的保护,自然资源法强调环境要素本身,两者的不同与分歧,某种意义上也带来了环境资源法学在问题研究与学科发展上的诸多困境,而基于宪法上的生态及生态文明概念,生态法的提法可以将两者以同为生态法权益保障基础的形式融入生态整体语境下的生态法体系,在此意义上,保持两法独立性并将其理念与功能统一于生态法之下,以促成其制度与价值的有机融合,可成为推进我国生态文明顶层立法布局与预制生态法典体系基础的理想选择。[7]
  二、生态文明的宪法规范体系
  从我国宪法文本中关于生态文明与环境保护的规范体系来看,生态文明入宪进一步补齐了这一规范体系,使之更趋完整和体系化。当然,有必要统合运用规范宪法学和宪法解释学的方法进行诠释。在笔者看来,包括两条线索,即显性宪法规范和隐性宪法规范。所谓生态文明的显性宪法规范,是指直接与生态文明的概念关联,直接体现生态文明内涵与要求的内容。所谓隐性宪法规范,是指现行宪法并无明确规定,但是通过显性规范可以诠释出来的有利于生态文明建设的相关规范。
  (一)显性规范
  1.宪法序言中的“新发展理念”、“生态文明”与“美丽”
  从宪法文本上来看,“新发展理念”是国家继续推进社会主义现代化过程中所要遵循的发展规范,发展规范的目的在于推动包括生态文明在内的“五个文明”的发展,而前两者直接最终目标都在于建设“美丽”的社会主义现代化强国。宪法序言中的“新发展理念”包括“创新、协调、绿色、开放、共享”。作为新的国家发展理念之一,为国家永续发展提供指引,其中“绿色”既强调发展又重视生态,协调统合经济发展与环境保护,意味着宪法对兼顾环境保护与经济发展理念的确认并将进行相关的制度安排。
  宪法序言中强调生态建设与经济、政治、文化、社会建设同等重要,五者构成一个统筹发展与建设的整体。国家是生态文明建设的权力主体,公民是生态文明建设的权利与义务主体。生态文明是一个涵盖多方面内容的制度体系,生态文明体制改革是当下生态文明建设的重点内容。党的十九大报告指出,“到本世纪中叶, ??把我国建成??社会主义现代化强国。到那时,我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升”,为此,现行宪法于2018年作出修改,规定“推动物质文明、政治文明和精神文明、社会文明、生态文明协调发展”,这将指向具有生态意义的宪法理念、制度安排与行为模式的变革。
  2018年宪法修改后,对于国家发展目标的描述由2004年规定的“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”调整为“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。”此处修改,文字上的变化主要有三处,即“现代化”[8]、“强国”以及“中华民族伟大复兴”。从逻辑上看,实现中华民族伟大复兴需要建成社会主义现代化强国,而社会主义现代化强国的主要标志便是“美丽”。因此必须站在中华民族伟大复兴,永续发展,国家治理现代化,建设社会主义强国的高度认识“美丽”以及“生态文明”的深刻宪法价值与内涵。
  2.宪法第9条和第26条中的环境与资源条款
  该两条属于生态文明建设的制度性条款。主要包括三个方面的内容。其一,生态范畴的宪法界定。主要包括以下内容:(1)自然资源。所谓自然资源是指人类可以直接获得并用于生产和生活的天然存在的自然物。如土地资源、气候资源、水资源、生物资源、矿物资源等。[9](2)生活环境。所谓生活环境是指与人类生活密切相关的各种天然的和经过人工改造过的自然因素,如空气、河流、水塘、花草树木、风景名胜、城镇、乡村等等,包括自然环境和社会环境。[10](3)生态环境。所谓生态环境是指以整个生物界为中心,可以直接或间接影响人类生活和发展的自然因素和人工因素的环境系统。[11]上述三个概念中共同含有两点要素,即人和自然。两者的宪法价值在根本上是统一的。人是宪法的第一要素,人的尊严与幸福是现代宪法的核心价值,而在当下,只有保护好自然与环境,才能更好保障人的美好生活。其二,国家对于生态文明建设的制度性行为。宪法第9条、第26条规定了国家兼具保护环境并改善环境的任务。这既是在进行目标分层,也会根据不同目标采取不同的治理手段和措施。其三,生态文明建设中公民的应然行为模式。主要指禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。表面上看,这是对公民违法行为的禁止,环境属于公共利益,公民当然有保护和改善环境的义务;但事实上,当公民树立正确的环境观念,规范自己的环境行为,最终的受益者还是公民自身。
  3.宪法第89条中的明确生态职权条款
  2018年修宪,宪法第89条作出修改,国务院的职权在“领导和管理经济工作和城乡建设”之后增加规定“生态文明建设”。这就意味着“生态文明建设”成为国务院的一项重要职权,而且与经济工作和城乡建设放在一起规定,体现了序言中新发展理念中的绿色发展,即经济发展与生态建设并重。
  (二)隐性规范
  依据“法律的意义脉络”的解释法以及关注立法目的的解释法,[12]在宪法条款的结构中,依据生态文明的显性规范所关联的上下文的内涵以及通过2018年修宪所呈现的具有明显倾向性的生态立法目的,可以进一步解释识别生态文明的隐性规范。
  其一,生态观念。生态文明入宪,不仅意味着生态制度的建构,也意味着生态观念的确立。特定的宪法生态观有助于深刻理解生态文明和绿色发展的概念及其重要意义;有助于主动有效实施宪法上的生态制度;有助于有效规范国家和公民的环境行为。马克思早在《1844年经济学哲学手稿》就已经阐述了人与自然的关系,即人类社会有别于自然界但又紧紧依附于自然界,本质上,人与自然应和谐统一。他指出:“无论是在人那里还是在动物那里,人类生活从肉体方面来说就在于人(和动物一样)靠无机界生活,而人和动物相比越有普遍性,人赖以生活的无机界的范围就越广阔。”[13]习近平新时代中国特色社会主义生态文明观是对马克思主义生态观继承、丰富与发展。[14]党的十九大提出的“社会主义生态文明观”是对当下生态观念的集中概括,其在宪法上的实质内涵可诠释为通过尊重和保护环境,满足人的美好生活诉求,实现环境治理现代化,保障国家与民族的永续发展。
  其二,生态权利。生态文明建设,可以实现国家的可持续发展,最终有利于实现公民的美好环境生活,因此生态文明也蕴含着生态权利的内容,生态权利的宪法化是大势所趋。有学者指出,生态权利和生态价值问题的提出,实际上是要求把生态问题列入正常的制度和法律框架之内,把所谓的外部性问题内部化。[15]为此,在权利社会化向权利生态化转型的过程中,对“人类和生态共同利益”的保护,即是对“生态权利”的保护,这将成为宪法的中心任务和重要特征。[16]
  其三,生态权力。生态文明写入宪法,意味着生态建设应该贯彻到各国家机关职权行使的全过程,特别是人大的立法以及政府行政职权的行使。因此,除了宪法第89条第(六)项所明确规定的生态职权,还意味着宪法第62条规定的全国人民代表大会制定基本法律的职权中有关生态的立法应成为重要内容;宪法第89条第(一)项规定的国务院制定行政法规和发布决定命令的职权中有关生态的内容也应被充分展现。相应的,不仅仅是中央国家机关,宪法第99条和第107条规定的地方人大和地方政府的职权中也理应包含生态建设的内容。
  综上,生态文明入宪具有双重法律意义,使得现行宪法形成较为完整的生态规范体系。以宪法生态规范为依据,生态文明入宪的体系性功能可诠释为在生态观的指引之下,规定并实施生态制度并予以发展完善,最终实现对生态权利的宪法保障。这将观念变革与制度建构相结合,将人的美好生活诉求与对生态的基本尊重相结合,以生态权利的保障为最终目标。概括而言,即生态观→生态制度→生态权利。下文将依次展开论述。
  三、生态观的宪法表达
  1.生态观是中国宪法价值观体系的重要组成部分
  生态文明写入宪法意味着中国宪法观体系进一步丰富,即在原有的宪法经济观、政治观、文化观、社会观之外,还形成了特定的生态观。中国宪法的生态观将与环境保护有关的环境观、发展观、权利义务观等的整合,兼顾了环境要素与环境保护,兼顾人的权利诉求与生态的发展规律,属于上述几项所涉内容的最高层次。生态观是对原有的中国宪法中的经济观、政治观、文化观、社会观的补充与完善。
  2.生态观完善了宪法关系的主体
  传统的宪法关系主体,一方是国家,另一方是公民或者人民。而生态观则强调了对自然的尊重,主张自然也应该参与到宪法关系中。被誉为生态伦理学之父的奥尔多·列奥鲍德曾提出“大地的伦理”(land ethic),对人与自然关系的调整将成为人类的第三代伦理,土壤、水体、植物、动物或者它们的集合体的伦理规范将被包含到人与社会的关系中的社会的概念之中。[17]正如十九大报告中所指出的,要充分认识人与自然均属生命共同体。自然不再只是被支配的对象,将自然纳入具体的宪法关系中,意味着“自然”应被得

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