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【期刊名称】 《当代法学》
论国家监察体制改革背景下的检察工作发展新路径
【作者】 杨克勤【作者单位】 吉林省人民检察院{党组书记、检察长}
【分类】 检察院
【中文关键词】 监察体制改革;检察权;法律监督;“六位一体”
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 98
【摘要】 国家监察体制改革背景下的检察工作面临四大考验,检察权的重构具有应然性、必然性和现实性。要确保新的检察事业行稳致远,必须首先在思路理念上“破旧立新”。在“四个根除”的基础之上,须将“强化监督、维护公益、创新发展”确立为新时期检察工作的发展理念。在国家权力结构调整过程中,检察机关需重新审视检察权与行政执法权、监察权、侦查权、审判权等其他国家权力之间的关系。基于此,检察机关可按照专设职务犯罪检察机构、拓展传统刑事监督职能、推动民事监督由“权利救济”向“权力问责”转变、释放公益诉讼制度效能、盘活控告申诉检察资源、推动以“办案”为主的刑事执行检察模式等具体思路,构建职务犯罪检察、刑事检察、民事检察、行政检察、控告申诉检察、刑事执行检察“六位一体”的检察工作新格局。
【全文】法宝引证码CLI.A.1255742    
  
  随着《宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的出台,深化国家监察体制改革成果转化为立法,直接推动国家权力结构和权力运行机制发生重大调整。“一府一委两院”格局的建立,丰富和完善了国家权力制约体系。检察机关作为涉改单位,必须对检察权的属性进行重新定位和深入思考,并在司法实践中坚决落实宪法定位,主动适应形势变化。在改革的关键时刻,检察机关的积极探索、适时调整是进一步巩固和发展中国特色社会主义检察制度优越性、独特性的当务之急。
  一、改革背景下检察权重构的意义
  (一)新时代检察工作面临的新挑战
  进入新时代,检察工作面临最突出、最直接的考验,来自四个方面。
  第一个考验是来自社会主要矛盾的转变。社会主要矛盾由“物质文化需要”、“落后的社会生产”变为“美好生活需要”、“不平衡不充分的发展”,呈现出多样化、多变性、个性化的特点。人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的新需求,都与检察工作紧密相关。满足人民群众超越物质文化层次和范畴的主观获得感,需要以更加优质高效的法治供给来满足。
  第二个考验是来自检察官担当“公益代表”的要求。习近平总书记在2017年9月首次提出了“公益代表”这一概念。[1]在经历2年试点后,国家正式建立了公益诉讼制度。这意味着转隶后检察职能是“一减一增”,更意味着检察机关在加强诉讼监督的同时,要把工作重心更多转向行政执法领域。这一变化有力拓展了检察机关法律监督职能的内涵和外延。作为未来检察机关履职尽责的着力点和服务经济社会发展的支撑点,按照公益代表原则要求,检察工作体现法律效果、政治效果和社会效果有机统一,有着迫切的时代要求,这需要以更强本领来践行。
  第三个考验是来自司法体制改革和现代科技应用带来的深刻变革。自2015年全面推开的司法体制改革,目前已从立柱架梁步入“精装修”阶段。虽然检察机关管理体制和业务运行机制发生重大变化,但在办案组织建设、干警司法理念转变和素能提升、人员力量配备、落实职业保障政策等方面,依然面临很多新任务。同时,“人工智能”、“大数据”为代表的新一轮信息科技浪潮正在引发史无前例的颠覆性变革,技术更迭推动服务管理创新与实战应用的滞后性形成鲜明对比。把改革和科技成果转化为检察生产力,必须迈出更大步伐来实现。
  第四个考验是来自反贪、反渎和预防职能的转隶。国家监察体制改革,是改革开放40年来国家政治制度重大的变革之一,这项改革意义深远。但站在检察机关视角分析,由于反贪、反渎和预防职能在检察工作格局中长期占据举足轻重的位置,转隶不仅对检察权行使的固有模式和理念造成冲击,更带来法律监督机制的深度调整。作为国家法律监督机关,如何继续实现创新发展并彰显中国特色社会主义检察制度优越性和独特性,需要检察监督的新成效来检验。
  (二)检察权重构的重大意义
  上述挑战引发了理论界、实务界对检察权的定位、功能之辩,可谓见仁见智。[2]有的寄予厚望,有的悲观失落,更有的“唱衰检察”。这些观念都在公众心理中产生了很大影响。与此相对的是,从2014年1月开始,习近平总书记多次要求强化检察监督能力,加强检察监督。2017年9月,又再次深刻指出,中国检察机关是国家的法律监督机关,承担着惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责。这些从宪法定位出发,深刻阐释检察机关性质、地位和作用的重大论断,为人民检察事业应对挑战、创新发展注入了强劲信心和发展自信。因此,重新审视深化国家监察体制改革背景下的检察权重构,可以准确把握职能变迁的应然性、必然性和现实性。
  其一,检察权重构有利于回归“法律监督机关”的宪法定位,具有应然性。从借鉴前苏联“一般监督”理念,到“文革时期”被撤销,再到恢复重建赋予“法律监督机关”定位,我国现行检察制度是在西方法治文化冲击下,几经波折、逐步探索和发展形成的具有中国特色的司法制度。一直以来,检察权集侦查权、批捕权、公诉权、监督权于一身,形成了相对固化的职权配置架构。但反腐败监督和法律监督有着重大区别,两种监督交错下的检察机关职权职能并非具有完全的自洽性,存在“既当运动员又当裁判员”的问题。特别是行政属性、司法属性、监督属性的混杂既带来了检察理论上的混乱,又使得法律监督这一宪法定位的本真职能并未得到有效发挥。当前,检察机关的行政属性淡化,司法属性和监督属性更加凸显,这既有力回应了各界对检察机关职能的诟病,又更加有利于体现检察权监督制约其他公权力的应然性宪法价值。
  其二,检察权重构有利于平衡检察机关职权发展,具有必然性。党的十八大以来,中央高度重视建设社会主义法治国家,把依法治国纳入“四个全面”战略布局统筹推进。法治国家最根本的特点在于突出社会个体合法权益的保护,强化对国家权力的监督制约。由于受传统政治文化的影响,我国监督制约体系虽不断发展完善,但仍然缺乏监督机制有效发挥作用的土壤。被监督者不愿接受监督的现象比较普遍,甚至最后间接引发了对检察监督权存在必要性的争论。为了提升监督有效性,改革前检察机关在实务工作中普遍把侦查权作为行使监督权的保障。人力、物力大量向反贪、反渎和预防部门倾斜,这不仅导致了检察权运行过程中“强权司法”等问题,也引发了检察工作发展不平衡、履职不充分的后果。从分权理论看,将检察权作为国家权力体系的重要组成部分,推动其充分发挥“监督公权、保障人权”的作用,有助于确保各项权力在相互合作和制约中达到平衡。这完全符合依法治国的总体逻辑,更是厉行法治的必然选择。
  其三,检察权重构有利于加强对行政执法的法律监督,具有现实性。从我国现行执法情况看,法治文化发展的滞后性,导致执法不公、侵犯当事人合法权益的现象还较为普遍地存在。加之亲缘、姻缘、友缘等各种伦理关系干扰执法活动,往往制约了社会公众牢固树立对法律秩序的忠诚信仰。现行体制下,对非诉行政执行奉行“不告不理”等原则,也一定程度导致司法权对行政权制约的弱化。一切客观事物都是历史的,都是发展变化的。当今世界,变中求新、变中突破、变中发展已成为时代的主旋律。随着国家机构改革深入推进,行政权分类合并,呈现出集中统一行使的态势。对这些权力的有效监督与制约显得更加迫切。健全检察机关监督各个领域的职权配置,强化与监察委员会的配合衔接,是适应改革创新形势的大势所趋。
  二、新时期检察工作的发展理念
  在实践层面,侦查权缩减对检察机关发展定力的挑战和心理冲击,远大于权力结构优化带来的影响。诸如检察院再无“实权”,检察院被边缘化,检察官社会地位堪忧等声音,都能在理念层面找到根源。在进入新时代、全面依法治国背景下,国家监察体制改革、司法体制改革带来了机遇和挑战,检察权的科学运行,离不开检察思路理念的创新。[3]要确保新的检察事业行稳致远,必须首先在观念上“破旧立新”,做到“四个根除”。一是为适应社会主要矛盾转化,必须根除单一求数量、拓规模的价值取向,着力在提质增效上下功夫,提升内生发展品质,以更优力量践行“以人民为中心”的发展思想。二是作为“公益代表”,必须根除就监督谈监督的部门局限,从党和国家事业全局角度来俯瞰自身,及时调整工作重心,把“四个意识”体现在检察工作各个环节。三是反贪、反渎和预防职能划转后,必须根除背靠侦查权行使监督权的思维惯性,巩固一元化监督定位、充分发挥多元化职能作用,充分体现监督公权的宪法价值。四是在治党愈发从严的背景下,必须根除特权思想,强化自我监督、自觉接受监督。综上,推动检察工作持续健康发展,重点在于把“强化监督、维护公益、创新发展”确立为新时期检察工作的发展理念。
  (一)强化监督
  强化监督是突出主责主业的必然选择。“自侦中心主义”消逝后,对检察机关而言,侦查监督、公诉与诉讼监督作为法律监督的传统形式依然没有动摇。着力解决工作中发展不平衡、履职不充分问题,是检察机关必须破解的时代命题。从刑事检察职权看,社会各界普遍认同加强刑事诉讼监督权的重要性,但在司法实践中,要完全满足人民群众对充分履职的期待还任重道远。特别是检察机关提出在侦查阶段发挥审前主导和过滤作用、积极介入引导侦查,虽然符合“以审判为中心”的诉讼制度改革精神,但却引发了对植入检警一体化模式的强烈质疑。从民事诉讼监督看。对裁判结果启动再审是检察机关开展监督的主要手段,但出于对审判权威和既判力稳定性的维护,检察机关始终保持着监督的谦抑性。特别是由于缺乏刚性制约手段,诉讼监督更多集中于对裁判结果的事后救济,在压缩检察机关对人监督职权范围的背景下,如何强化审判人员违法行为监督,更多需要依靠各司法机关的协作和配合,特别是与监察委员会的有效衔接来实现。从行政诉讼监督看,这是三大诉讼监督领域的薄弱环节。社会公正对非诉行政执行监督的呼声,超越了对裁判结果监督的期望。审判机关和检察机关对司法权制约行政权的不同认识,需要加强沟通来凝聚更多共识。综上,在做好强化监督方面,检察机关大有可为。
  (二)维护公益
  维护公益是必须履行好的时代使命。在第22届国际检察官联合会年会上,习近平总书记作出了“检察官作为公共利益的代表”的重要指示。国家正式建立公益诉讼制度,进一步丰富了中国特色社会主义检察制度的内涵。从“民告官”到“官告官”的转变,有效弥补了既有行政违法行为监督与救济体系的不足,更很好地填补了自侦权范围缩减带来的缺失。适应人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的新需求,公益诉讼受案范围由环境资源领域逐步向食药安全、国资保护、安全生产、校园安全等新领域拓展,预示着检察机关未来将对行政执法机关拥有更为广泛的监督权。公益诉讼制度是检察机关的时代新使命,是同传统的维护法制统一、监督制约公权力的法律监督职能定位相契合的职能延伸,将成为检察机关职能中最具刚性的监督手段。检察机关要激活这个履职尽责的新利器,通过以法治思维和法治方式维护公益,推动法律监督职能由弱转强、由虚变实,走出一条具有中国特色的公益司法保护道路。
  (三)创新发展
  创新发展是检察事业阔步前行的动力源泉,创新是引领发展的第一动力。检察工作的发展,需要继承和弘扬锐意创新的时代精神。一方面,全面深化改革,正在深刻改变司法管理体制和业务运行机制。包括“大部制”改革在内的全新探索,进一步凸显了检察机关去行政化的坚定决心。单独职务序列、跨行政区划管辖等设计,也为实现检察官专业化、职业化奠定了坚实基础。另一方面,现代科技应用与司法工作的深度融合,加之以审判为中心的诉讼制度改革不断深化,繁简分流、认罪认罚从宽等创新举措相继落地,前所未有地提升了检察机关监督的规范性和效率,维护公正这一最高价值的能力显著增强。面对这些新情况、新问题,应探索由上而下的广泛调研,这不仅能有效推动重大问题解决,传达鲜明的政治导向性,更有利于提升谋划工作的前瞻性、科学性,营造求真务实的工作作风,确保新时代检察工作行稳致远。
  归结起来,检察机关以“强化监督、维护公益、创新发展”为新时期检察工作总基调,有助于由内而外提升检察权的品质;有助于凸显检察机关捍卫公平正义、保障公民权利、维护宪法法律权威的价值追求;有助于统一认识、激发内生动力,重塑职业定位、再树职业品牌、打造职业形象和锻造职业精神。
  三、检察权与其他国家权力关系的重新审视
  以改革的思维和与时俱进的精神看,国家监察体制改革并不是对检察机关宪法定位的削弱,而是在国家权力结构调整过程中,对检察权配置的一次优化。重新审视优化后的检察权与行政执法权、监察权、侦查权、审判权的关系,可以清晰看到检察机关面临的全新时代使命和广阔发展空间。
  (一)检察权与行政执法权
  长期以来,我国实行“行政本位”。与立法权、司法权相比较,行政权配置非常强大,这有利于行政的高效运转、集中力量办大事,在社会主义建设中发挥积极作用。但发展和问题总是相伴而生。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中指出:“一些领域权力运行制约和监督机制不够完善,滥用权力、以权谋私等问题仍然存在”。[4]这对强化诉讼外的行政检察监督提出了新的更高要求。虽然“一般监督”一直以来都是理论界、实务界的敏感话题,但检察机关监督行政执法权的宪政基础始终没有动摇。国家赋予了检察机关“公益代表”这个全新角色,并逐步推动这项职权由单纯的生态环境保护领域,向诸多行政执法领域拓展,这为检察权在保障依法行政上发挥更重要的作用指明了方向。
  (二)检察权与监察权
  监察权和检察权分立是设置多元监督主体和多元监督机制的具体表现,是加强权力制约的必然选择。从监督对象、范围、方式看,监察权与检察权在侧重对“人”监督和对“事”监督上有着清晰的界限,这种差异性体现的是两者在权力监督机制中的互补性。为此,《监察法》第4条第2款明确规定,检察权与监察权的关系在于互相配合、互相制约。只有各居其位、各司其职,才能实现检察与监察职能

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