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【期刊名称】 《河南省政法管理干部学院学报》
我国事业单位法人制度改革的法理思考
【英文标题】 Jurisprudence Studying on Shiyedanwei's Reform
【作者】 徐强胜【作者单位】 中国社会科学院金融所
【分类】 民法总则【中文关键词】 事业单位;法人;改革
【英文关键词】 Shiyedanwei;artificial person;reform
【文章编码】 1008-6951-2006) 05-0088-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 5
【页码】 88
【摘要】

事业单位是我国独特的一种组织形式,它不仅包括公益类的事业单位,也包括监督管理类和经营类的事业单位。这种独特的单位制度是符合我国历史发展和行政建制的,对其改革不能简单地以西方的非营利组织或公益法人制度解决,更不能以所谓财政负担和人员臃肿为出发点设计相应改革方案。其改革应该基于事业单位法人制度的“事业单位性”和“法人性”进行,前者决定了其与政府和社会的关系,后者决定了其独立性。以法人理论思考事业单位法人制度的改革是其法理所在。

【英文摘要】

Public service unit(Shiyedanwei) is a special organization in China, not only including commonweal u-nits,but also supervisory and managerial units. The special system couldn’t be reformed in the light of foreign non-profit organization,and couldn’t be designed reform-project basing on finance burden or personnel overstaffed,forit tallies with Chinese history and administration. It should be reformed in the light of its“shiyedanwei" and“arti-ficial person",the former deciding its footing with government and social,the latter deciding its independency.

【全文】法宝引证码CLI.A.1148335    
  一、问题的提出
  我国已经进入以全面调整利益关系为重点的改革新阶段,进一步的改革和发展对以公共服务为主要功能的事业单位提出了新的要求。如何对这些众多而又复杂的事业单位进行合理、有效的改革,使其发挥应有的功能而又避免机关化或商业化,是我们改革的基本思路。对此,不同学者从不同角度对其进行了大量卓有成效的论述和设计。
  从法学角度而言,事业单位法人制度的改革是和对其定性和功能设计紧紧联系在一起的。事业单位法人到底是什么法律制度,其功能应如何界定?这些问题不解决,相应的制度设计都将是无源之水。
  在民法理论上,诸如教育、科技、文化、卫生等事业单位法人属于公益法人。但这种公益法人显然不同于私人或社会团体捐赠成立的公益法人,它是由政府出资成立的公益法人。对于以行政监督管理为功能的事业单位法人,如证券监督管理委员会、产品质量检验所等,则是侧重行政监督管理的法人,但它们并非行政机关法人。对于以经营为主的公用事业单位,如供水、供电、公共交通等单位,则是侧重企业化经营的法人,很接近于企业法人。显然,我国的事业单位法人是一种很独特的组织形式和制度。
  那么,如何认识它们?如果仅仅将事业单位法人界定于公益法人层面,那也就意味着我国事业单位的独特性是不存在的,完全可以用国外的非营利法人制度解决相应问题了。笔者认为,这种认知在理论上是简单而模仿的,实践中可能一时解决了事业单位的财政负担问题,而从长期来看相应财政负担则转移到了行政机关中。同时,更为重要的是,应该由政府提供的公共事业则会减少甚至被取消。
  笔者认为,我国事业单位法人的独特性在于,其任务是要完成政府所希望的,而又不必由政府直接解决的公共或行政事宜。也就是说,事业单位法人具有公共性,是一种公共机构。那么,这种既由政府出资成立,又不是政府行政机关的公共机构如何能够完成政府的希冀,同时又不至于成为政府部门的附属而沦为政府权力随意延伸的工具,应是相应制度改革和设计中力求避免的。
  二、我国事业单位法人制度存在的问题及法律原因分析
  (一)我国事业单位法人制度存在的问题
  从20世纪90年代以来,我国在事业单位改革方面做了不少努力,也取得了一定的成绩,但事业单位在设立、管理上仍然面临着许多问题。
  首先,设立混乱,随意性强。这主要表现在:许多行政机关和地方政府随意设立事业单位。在我国,政府(主要是地方政府)和行政机关为某些特别任务需要可以设置事业单位,但这种设置权具有很大的随意性,如现实生活中出现的某行政机关所成立的“某某事务中心”等。到底需不需要这些“中心”,完全是由设置者自己决定的。其结果是出现众多不该出现的事业单位。
  其次,管理混乱。这主要表现在:1.从内部上看,事业单位政事职责不分,管理方式单一;企事不分,有大量服务和产品与政府社会职能无关,本应作为营利性市场主体存在的经营性机构存在于事业单位之中;财务混乱,内部缺乏严格的财务管理与经济核算,没有建立科学的目标管理体系及绩效考核制度等。2.从外部看,有关机关和政府对事业单位监督管理要么过严,要么过松,特别是当涉及部门利益与地方利益时,更不能进行有效的监督管理。
  这种设立和管理上的混乱使得改革的效果并不明显,导致改革只是一个形式,停留在表层,缺乏应有的广度、深度和力度。很多单位都是为了精简人员或者是为了缩减经费而改革,或者为了安置人员或争取单位不当利益而设置所谓事业单位的。很明显,这样的改革并不能改变现有的管理体制,治标不治本。它也导致了我国在实行事业单位改革与发展的进程中落后于时代的要求和政治、经济体制的改革步伐。因此,虽然自1978年以来在中央“政事分开、政企分开”的指导下对事业单位进行了一系列的改革、引导和调整,但是事业单位改革仍然处于局部试点,单项推进的探索阶段;而且,由于缺乏强有力的政策力度,缺乏明确的法律依据和目标,再加上改革步骤设计的不周全,我国的事业单位改革中出现了改革的不彻底和改革的过度同时存在的现象。
  (二)问题的法律分析
  我国事业单位出现如此多的问题,原因多种多样,其中,事业单位体制的计划残余及社会主义市场经济的深入发展是根本原因。为此,学界也普遍从此出发设计并规划其改革措施和方向。但这些设计和认识一般是从政治学、经济学或社会学角度进行的,缺乏法理基础,因而无法从法律制度层面提出符合我国国情的事业单位法人制度的改革措施和方向。其结果必然导致改革措施的盲目和反复。任何改革措施都应该在正确的法理基础和法律制度设计上进行。
  我国事业单位出现如此多的问题主要在于相应法律认知盲区和法律缺位。
  1.事业单位法人制度功能的认知盲区
  事业单位到底是干什么的?如果按照1998年《事业单位登记管理暂行条例》的规定,其应该是以公共服务为基本功能的法律主体。这种规定和认知反映了我国事业单位的基本情况,特别是教育、卫生、文化等领域的事业单位状况。
  但是,这种公共服务到底是谁提供的?从表面而言,是那些事业单位,如高校、医院等,但从深层次来说,则是政府,是政府通过建立高校、医院等事业单位为社会提供公共服务的。如果说这种公共服务是事业单位提供的话,那么,由私人或企业捐赠成立的慈善机构向社会提供的非营利服务也应该是事业单位了。显然,这个判断是不成立的。我国事业单位的基本界定应该是或主要是由政府或相应机关以国有资产提供支持并完成政府公共服务或特别管理任务而成立的。不能给市场做人工呼吸
  对此,我们认为,对事业单位法人功能的界定应该基于其区别于企业法人和机关法人进行。
  在我国的法人制度序列中,事业单位法人既非以营利为目的的企业法人,也非以政府单纯行政管理为职能的行政机关,也不是以实现会员共同意愿为目的的非营利的社会团体。它更多的是为实现社会公益或某种有别于普通行政管理目的、同时又不能交由民间去做或民间无法或不愿去做的社会事业,而必须由政府提供财力支持但又应该独立于政府一般行政序列的法律主体。也就是说,我国的事业单位法人制度的功能在于,做民间不能或不愿做而政府又不便亲自去做的公共服务或独立监督管理事业。
  那么,认识我国的事业单位法人显然也就不能单纯从民法法人角度进行了,还应该从公法上来分析。西方发达国家没有和我国事业单位相对应的制度,但有相类似的制度,即公法人或独立行政法人或专门法人[1],凸显其与政府的紧密联系性与独立性。我国事业单位法人的实质也是政府行为的一种组织形式,因此其首先受到公法的规范。受到公法的规范意味着不论设立、组织,还是运行这些事业单位,都必须符合公法—宪法和行政法的基本原理和要求。就拿依法设立来说,行政主体和公共主体的设立必须由专门的法律、法规规范,以保证其设立目的明确和行为规范。这是现代行政法的基本要求。但是,我国对于事业单位的设立及其组织并没有专门和明确的法律规定。因此,现实中就出现了某些行政机关不当设立事业单位的现象,以安置人员或不当转移行政权力,获取部门的不当利益。事业单位法人是不应该随意设立的,它必须有相应专门法律约束[2]。
  我们注意到,我国当前事业单位改革陷入了一个误区,认为行政的归行政,企业的归企业。这种认识其实是将事业单位的功能简单化了。即使从服务角度,也不能说只有纯公益的服务才是所谓的服务。作为监督管理类的事业单位,其服务功能在于利用专业和技术人才监督管理某行业,从而使其需要有别于普通行政机关的独立权力。作为经营类事业单位,其服务功能在于通过经营为社会提供应有的公用事业服务。
  可以说,正是将单纯的公益服务作为事业单位的唯一标志,出现了不该市场化的市场化,不该行政化的行政化的现象。政事不分与事企不分的根源并非事业单位的行政非行政、企业非企业,关键是有关部门和人员在利益面前不当地利用了这一点—当需要企业化时则强调其商业性,当需要行政性时强调其管理性。这种随着自己利益需要决定事业单位的性质和功能的做法,使得事业单位法人应有的公共服务功能无法发挥。事业单位是需要政府投资并监督其提供公共服务产品的,它不应该自己决定如何提供。它所能做的只是按照社会公共需要和政府的要求,独立自主决定更好、更合理、更有效率地为社会提供。
  当然,我国事业单位过于庞杂,确实有不该成为事业单位的情况,如竞争性强的行业,这毫无疑问是应该改革掉的。但我们认为,我国事业单位需要改革的并非是简单地去掉或增加谁,而关键是如何发挥那些应该成为事业单位的单位的功能。它们功能的发挥,如果可以通过企业经营性的管理,则应在不改变其事业单位性质的基础上,充分利用市场法则发挥其经营性(如作为事业单位的公用企业)。如果必须通过行政管理加强其管理服务功能,则应强化其独立性,保证公共行政的公平与效率性(如监督管理类事业单位法人)。这时,事业单位法人首先甚至主要是被视为公法上的法人的,因而相应法律适用是公法,而不是私法。正如德国学者奥托·麦耶认为的那样,公法就应该适用至公行政之上,因为把公行政任务以私法方式来达成会立即遭遇到一个危险:“经济的原则(营利目的)会优先于行政任务之考量”。
  我们不否认我国现有的事业单位效率不高而又花费巨大,但这不能成为改革的主要理由,而简单地推向市场。从财政角度考虑事业单位制度的改革是必要的,但其前提是明确事业单位的法律性质,即在如何更好地发挥事业单位性质和功能的基础上考虑财政问题。财政问题只是事业单位改革的一个非常小的方面。
  2.事业单位法人制度的法律缺位
  我国的事业单位法人制度到底是一个什么样的法律制度,相应规定十分欠缺。有关规定只是体现在《民法通则》、《事业单位法人登记管理暂行条例》和《高等教育法》等中。这些规定十分简单,并没有从法律上明确事业单位法人的含义。其更多的是基于法人的有限责任(《民法通则》的规定)和管理(如《暂行条例》的规定)的理路。
  事业单位法人是一种公法人制度,执行的是一种公共服务和管理的职责,但同时,它们又是独立的法律主体。因此,如何使其更好地履行公共服务和管理的职责,又保证其作为法人应有的独立性,充分发挥其专业技术特长,则必须由专门的法律加以明确规范。
  我国现行的法律规定非常简单,它们既没有考虑不同事业单位法人的统一性而做出较为明确的统一规范,也没有考虑不同事业单位的特殊性而做出体现各自特点的法律规定。这种简单的规定使得事业单位法人制度成为某些行政机关可以随意设置的部门,特别是成为增加或安置额外人员的“布袋”。其结果必然是加重政府财政负担,人浮于事,甚至利用其特有地位谋取不当利益。相应的事业单位改革也只能在没有规范中进行,从而也不可避免地出现反复。
  在西方,承担社会公共职能的类似单位法人的特殊性就在于,其既是一个独立的法律主体,又是一个以政府出资为主而执行国家公益事业或监督管理功能的行政主体。因此,西方相应制度的设计及改革既要保证其独立性,又要使其接受政府应有的监督管理。同时,基于不同公共机构单位的特性,分别设计不同的制度和要求。
  虽然西方各国由于国情不同,各自的相应规定有所不同,但基本上都做到,通过专门的立法来规范政府与这些单位的关系、单位的内部机构、单位的人事财务制度、单位的信息公开制度,以及评价制度等。
  而我国相应事业单位的法律规定,不仅十分简单,还多从管理角度对待事业单位。它们并没有从法人制度角度设计其相应法律关系,使得政府与事业单位关系不明,其内部机构完全模仿普通行政机关设置、人事财务制度行政机关化、内部信息不透明,更没有科学合理的评价机制等。
  以1998年《高等教育法》为例,该法可以说是我国关于事业单位法人制度中关于高校法人的一个专门法律。它规定了高校在调节系科招生比例、设置和调整学科专业、制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动等方面的自主权。这些规定具有划时代的意义。但从整体而言,该法仍然是管理法,并非主体法。所以,现实中,我国的高等院校与政府的关系仍然是行政关系,是管理与被管理的关系。大学无论在形式上还是在实际中仍然是政府的下级机构,大学的办学在很大程度上仍然要执行政府的行政指令。
  至于其他事业单位法人,基本上没有专门的规定。在这种法律模糊背景下,相应改革和制度设计也就不可能不带有随意性了。
  (三)小结
  我国的事业单位法人制度当前存在的最大问题是如何看待它们的法人性。现实和有关法律规定是将其当做行政机构的一部分,而非独立法人的。在这种社会背景下,事业单位的改革显得盲目而不得不反复。
  事业单位法人制度不同于行政机关法人的最大一点是其更大的独立性,以实现政府不便亲自参与的事业。这些事业既可以是纯公益的事业,也可以是准公益的事业,也可以是监督管理型和经营型的事业。正是这一点,使得事业单位法人既可以借鉴民营管理机制甚至委托给民间组织,也可以由政府完全比照行政机构模式运作(但其独立性更大)。
  法人意味着其内部组织的科学合理和对外的独立自主,事业单位意味着其内部管理的公开透明及受到政府的监督。二者的结合使得事业单位法人制度介于行政机关与企业之间。因此相应制度的设计和改革既可仿照行政机关制度,也可以借鉴企业模式。
  三、完善我国事业单位法人制度的思考
  (一)宏观思考:事业单位法人能去“行政化”与“企业化”吗?
  我国事业单位目前存在的一个重大弊端是政事不分与企事不分,有的事业单位名义上是事业单位,却从事着政府部门的行政管理活动;有的挂着事业单位的牌子,却和企业没有什么两样。这种政事不分与企事不分的现象导致社会经济生活的极大混乱。所以,许

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}陈新民.公法学札记[M].北京:中国政法大学出版社,2001.

{2}江平.法人与团体人格[A].江平文集[C].北京:中国法制出版社,2000.

{3}[德]汉斯·J.沃尔夫,奥托·巴霍夫,罗尔夫·施托贝尔.行政法(第一卷)[M]。高家伟译.北京:商务印书馆,2002.

{4}翁岳生.行政法(2000) [M].北京:中国法制出版社,2002.

{5}潘小娟.法国行政体制[M]。北京:中国法制出版社,1997.

{6}郑国安.非营利组织与中国事业单位体制改革[M].北京:机械工业出版社,2002.

{7}王名扬.英国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1987.

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