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【期刊名称】 《武大国际法评论》
论经济全球化背景下国际劳工权益保护监督机制
【作者】 李雪平【作者单位】 武汉大学WTO学院
【分类】 国际经济法【期刊年份】 2005年
【期号】 1【页码】 158
【摘要】

经济全球化背景下自由贸易的激烈竞争,使劳工权益保护更加敏感,也使劳工权益保护的监督较其他人权保护的监督更为复杂。普遍意义上国际人权保护监督机制、国际劳工组织保护劳工权益的监督机制以及WTO的监督机制,面对充满竞争的经济全球化,都凸显出在保护劳工权益目标方面的局限性。为确保能减少劳工遭受贸易侵权的风险,使劳工权益保护不致成为新的贸易壁垒,相应有效和实事求是的国际劳工权益保护监督机制的建立和运作愈加重要。

【全文】法宝引证码CLI.A.1137740    
  
  经济全球化使世界变成了一个巨大的市场,各国都在尝试用尽所有可能和可以的办法和条件,以谋求本国在这个市场中占有尽可能大的份额,从而保持本国经济的不断增长。资本市场与贸易市场作为经济全球化的主要标志,其更为激烈的竞争严重震荡和冲击着与两者都密切相关的劳动力市场。最突出的表现是,随着贸易壁垒与投资壁垒的减少,劳工权益正在遭受着前所未有的侵蚀。国际劳工组织(ILO)认为,尽管经济全球化是经济增长的一个因素,但所有情况都证实,这并不是一个充分的条件。因此,它需要伴以最低限度的、以共同价值为基础的社会游戏规则,从而使劳工能要求得到其为之作出贡献的所创造财富的合理份额。[1]
  作为经济全球化的典型代表,世界贸易组织(W TO)为人们寻求解决由市场竞争引起的社会问题提供了可能。有人戏称,“WTO是百宝箱,一切东西都可以往里装”。从WTO的发展历程及其容纳的经济发展因素看,这话有一定的道理。当然,WTO对于巩固既有成果以促进贸易自由化和维护市场竞争公平化有重大的意义,但意义同样重大的是发展和健全与之相伴的多边贸易法律体制。1996年WTO新加坡部长级会议上的“社会条款”之争以及关于国际公认的核心劳工标准问题的宣示,[2]为在多边贸易体制内保护劳工权益提供了机会和可能。2001年多哈部长级会议重申核心劳工标准问题宣言,表明其注意到“国际劳工组织正在进行的关于全球化的社会问题的工作”,[3]这似乎又肯定和巩固了这种机会和可能。
  国际核心劳工标准规定的是劳工在工作中或者在雇用条件下应有的基本权利,其目标是通过这些权利的实现,使劳工在经济全球化过程当中、在全球财富的不断增长当中、在世界各国的激烈竞争当中,能拥有“体面的劳动”,[4]能得到其所创财富的合理份额,进而维持社会公正,保持经济增长和社会进步之间的平衡,保障世界的持久和平。[5]这些内容和目标能否实现,不仅取决于“以最低限度的、以共同价值为基础的社会游戏规则”在WTO中的引入,更取决于相应有效和实事求是的保护劳工权益的监督机制,[6]从而一方面减少劳工遭受贸易侵权的风险,另一方面确保多边贸易体制内的劳工权益保护不致成为新的贸易壁垒。WTO已有一套自身相对完善的负责监督与实施乌拉圭回合谈判所达成的各项多边贸易协议与诸边贸易协议的机制,但自由贸易的复杂性和劳工权益保护的特殊性为原有的监督机制提出了难题。尽管劳工权益保护是国际人权保护的特定组成部分,但在多边贸易体制下对劳工权益保护的监督可能较其他人权保护的监督更为敏感,也更为复杂。[7]
  一、普遍意义上国际人权保护监督机制的有效性
  (一)全球性人权条约所规定的监督机制分析
  全球性人权保护条约尽管在其所保护的内容方面有所区别,但由于条约的根本目的基本一致,它们所规定和要求的监督机制在很大程度上都有类似或相通、相同之处。
  就《联合国宪章》(以下称《宪章》)来说,它所倡导和承载的内容,在促进和保护人权方面无疑开创了一个新篇章。《宪章》是一个以人权保护为主题之一的多边条约,联合国的会员国承认了《宪章》,也就承认了人权问题的国际性。人权问题不再属于国家绝对管辖的事项,它已跨出国界,走进了国际社会共同关注、共同维护的视野。
  《宪章》的宗旨之一就是“促成国际合作,以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题,且不分种族、性别、语言或宗教,增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”(第1条3款)。这一宗旨是对《宪章》中促进和保护人权内容全面而精确的概括。它看似简单,但实际内容相当广泛和复杂,可以说,它囊括了普遍意义上所有人权保护的内容。基于此,《宪章》下促进和保护人权的监督机制也随之庞大和复杂。从法律意义上的监督主体来看,它们不仅包括联合国这一组织及其各会员国,而且还包括联合国范围内与促进和保护人权有关的各专门性国际组织及其成员国。从监督机构来看,除了联合国各主要机关以外,还有这些主要机关下设的与促进和保护人权有关的委员会以及联合国范围内通过的人权条约的执行机构。从监督的内容来看,上述《宪章》宗旨中所涉及的与人权保护有关的全部内容都包括在内,不仅有公民权利、政治权利、经济权利、社会权利和文化权利等个人权利,而且还有民族自决权、发展权等集体权利。而监督的程序则更为复杂,一方面,联合国各会员国要采取共同及个别行动与本组织进行合作,以达成《宪章》所载之宗旨,同时,各会员国之间在人权保护方面也要相互进行监督;另一方面,联合国各组织机构以及各自下设的与人权保护有关的委员会及其他技术性或专门性辅助部门等行政机构,就全球范围内的人权保护状况进行审查或者调查。
  如果说《联合国宪章》所规定的人权保护监督机制由于联合国的职能而必须如此复杂,那么1987年生效的《酷刑公约》下的人权保护监督机制则由于其内容具体而显得比较简单。《酷刑公约》作为专门性人权条约,其保护人权的内容比较单一,而且也容易为国际社会的大多数成员所接受。因此,《酷刑公约》要求缔约国承诺采取“有效的立法、行政、司法或其他措施”,防止在其管辖的领土上出现酷刑行为,任何特殊情况,包括战争状态、战争威胁、国内政局动荡或任何其他社会紧急状态等,均不得援引为施行酷刑的理由(第2条)。同时,公约还要求缔约国应保证将一切酷刑行为定为刑事罪行,在法律中规定适当的惩罚(第4条),并把它视为属于缔约国间现有的任何引渡条约所列的可引渡之罪,从而进行司法协助与合作(第6~8条)。为使本公约得以较好实施,还要建立以下制度予以监督:(1)定期报告制度(第19条);(2)国家间任意性指控制度(第21条);(3)个人投诉制度(第22条);(4)禁止酷刑委员会的协调和管理制度(第17条)。[8]
  根据上述内容以及其他的普遍性或专门性人权保护条约的相关规定,全球性人权条约下的监督机制具有以下法律特征:第一,国际组织和会员国或缔约国是国际层面的监督主体,个人或个人群体或代表性组织是国内层面的监督主体。第二,监督程序包括国际组织机构和条约机构的一般审查、报告制度、国家间的控诉、国别监督以及个人申诉等内容,但大多不具有司法性质。第三,监督的内容包括相关条约所规定的人权保护的全部内容的实施情况。第四,监督的目标是确保缔约国根据相关人权条约所承担的义务,实现该相关人权条约序言中所载之宗旨和目的。
  然而,全球性人权条约所规定的监督机制中还存在着一些需要解决的法律问题。(1)相关人权条约规定的缔约国报告和审议制度,虽有助于国际社会了解各缔约国的履约情况,也有助于条约的有效执行,但由于各条约监督机构间的工作缺乏协调,繁多而重复的履约报告已给众多缔约国,特别是给发展中国家带来了沉重的负担。而且,要真正实现报告形式与报告内容真实、有效的统一,不仅需要缔约国的诚信,更需要受理报告的部门能给予准确的评价和建议。(2)关于国家间的控诉程序,由于国与国之间多层次及多方面的复杂关系,这种监督到目前为止还起不到其应有的作用,甚至“有关委员会也还没有运用过这项监督机制”。[9](3)就相关人权条约执行机构的监督职能来说,条约没有规定其拥有就争执事件可以作出司法裁决的权利,也没有规定其可以就缔约国是否有违反该相关人权条约的情况发表意见的权利,更没有强制执行的权利。尽管它们可以以其某些行动制造一些“国际舆论”,并以这种“软性执行力”来影响和促进相关人权条约的实施,但这并不能从根本上及时解决存在的问题。(4)相关人权条约规定其执行机构有自行调查行为,这在一定程度上必然会触及国家主权,从而引起相应的国际法律问题。例如,《酷刑公约》规定,禁止酷刑委员会在收到“可靠的情报”后,“认为其中有确凿迹象显示在某一缔约国境内经常施行酷刑”,委员会可以根据自己的意见和判断,“指派其一名或几名成员,自行在缔约国境内进行秘密调查”(第20条)。就国际人权条约的执行和监督而言,这是一项不同寻常的创新。后来,1998年在罗马通过的《国际刑事法院规约》中,关于检查官可以自行启动调查程序的规定,与该《公约》中的规定,似有异曲同工之效。除上述问题外,相关人权条约中的某些规定,如条约的保留、缔约国的克减权等,都可能在一定程度上影响其监督机制正常、顺利和有效地运行。
  (二)区域性人权条约所规定的监督机制分析菊花碎了一地
  人权国际保护的区域办法和全球办法是相行不悖的,但就目前状况而言,区域办法要有效得多。[10]由于区域性国际组织自身的特点,区域性人权保护条约所规定的监督机制也有其自身的优势,这不仅表现在区域组织行政机构的职能上,更突出表现在区域司法机构的职能上。
  1969年《美洲人权公约》是在1948年《美洲人的权利和义务宣言》的基础上产生的,是在联合国1966年国际人权两公约通过之后达成的第一个区域性人权保护公约。该公约希望“在本半球,在民主制度的范围内,巩固以尊重人的基本权利为基础的个人自由和社会正义的制度”,并承认“人的基本权利的来源并非由于某人是某一国家的公民,而是根据人类人格的属性,因此以公约形式来加强或补充美洲国家国内法提供的保护而对上述权利给予国际性保护是正当的”。该公约认为,根据《世界人权宣言》,只有在创造了使人可以享有其经济、社会和文化权利以及享有其公民和政治权利的条件下,才能实现自由人类享受免于恐惧和匮乏的自由的理想。因此,该公约明确规定:(1)各缔约国承诺尊重公约所承认的各项权利和自由,并保证在它们管辖下的所有人都能自由地全部地行使这些权利和自由,不因种族、肤色、性别、语言、宗教、政治见解或其他主张、民族或社会出身、经济地位、出生或其他任何社会条件而受到任何歧视。并且,当公约规定的权利和自由尚未得到立法或其他规定的保证时,各缔约国应依照各自的宪法程序和本公约的规定,采取为使这些权利或自由实现所必需的立法或其他措施(第1、 2条)。(2)设立美洲国家人权委员会[11]。(3)设立美洲国家人权法院。
  与全球性人权条约的监督机制相比,《美洲人权公约》的监督机制在监督主体、监督程序、监督目标和监督内容等方面,都与前者非常相似,甚至还有些相同的地方。但是,由于后者带有明显的行政和司法的强制色彩,《美洲人权公约》监督机制也较前者更为完善,运行起来也较前者更顺利、更有效。第一,从公约所规定职责内容和权利内容看,美洲人权委员会作为条约执行机构,在促进和保护本区域的人权方面带有非常明显的强制行政的性质。它除了努力推进各缔约国对人权的尊重外,还对某些大规模侵犯人权的状况进行实地调查,并就某些个人对侵犯人权的指控采取行动。尽管“只有由一个已声明承认委员会具有上述权限的缔约国提出时,才可以被接受和审查,否则,委员会不得接受针对该缔约国提出的任何通知书”,但是其“发展人权意识”的义务以及保护人权的实践经验,却深深地影响着它的决策和行动。第二,美洲人权法院为人权保护提供了司法保障。美洲人权法院是区域人权保护法制化的象征,对维护美洲人权和提高美洲人权保护水平以及增强人权保护意识方面都起到了重要的作用。
  实际上,普遍意义上人权保护监督机制中有相当多的内容是从国际劳工组织监督机制中借鉴过来的。由于国际劳工组织监督机制独具特色、富有成效,以至于有人建议说,无论在整体上还是就某个特别的规定上,国际劳工组织监督机制都可以作为其他国际组织在这方面的示范。[12]
  二、国际劳工组织保护劳工权益监督机制的完整性
  国际劳工组织自1919年成立以来,就一直在为保护国际劳工权益而努力地工作着,其成绩卓著,不同凡响。作为国际机构,国际劳工组织不仅是国家政府机构职能的延续,也是得以反映国际上各种社会力量不同意见的极其理想的场所。国际劳工组织“主张通过劳工立法来改善劳工状况”,[13]并“确定了接触人民,动员舆论从而影响政府决策的方法”,[14]以使其制定的“以劳权本位为基点和核心”[15]的国际劳工标准(包括国际劳工公约和建议书)得以有效地实施,从而力求解决“任何地方的贫穷是一切地方繁荣的威胁”的问题,确保“普遍和持久和平建立在社会公正的基础之上”。[16]
  国际劳工组织存在的目的和价值,特别是国际劳工公约自身的一些特点,[17]决定了其必须有一套完整、有效的关于劳工权益保护的监督机制。国际劳工公约中的某些规定被视为直接适用于国内法而不需要转化的,因为它们是“自我完备”的,并且明确地规定了个人或组织的权利,或者是作了禁止性的规定。[18]但“国际劳工公约中有许多条款不是自动执行的,在国内实施时需要有补充法律或条例,这一点特别适用于那些规定‘纲领性’标准的文件。这些纲领性标准不能直接产生个人的权利,它们只包含一般的目标和政府应采取的行动纲领,这些就是‘促进性’公约”。[19]“自我完备”的劳工标准的实施需要监督,“纲领性”标准的促进实施也同样需要监督。为此,国际劳工组织作出了巨大的努力,形成了较为完备的、有效的、独具特色的监督机制。
  (一)全面监督—三方协商机制
  素有“天才创造”[20]之称的三方协商机制,不仅是国际劳工组织组织法的核心内容,更是它与其他国际组织相区别的独特之处。三方协商机制要求,在处理劳动问题和社会问题的过程中,政府代表、雇主代表和工人代表地位平等,独立发表意见和建议,独立投票表决,不受任何外来支配。
  从形式上看,三方协商是国际劳工组织的组织规则和议事规则,也是国际劳工组织对其会员国在促进国际劳工标准实施方面的制度性要求。但在本质上,三方协商体现的是对国际劳工标准的实施进行监督的最为独特的方式。许多国际劳工公约和建议书都规定有“就实施公约和建议书的措施问题要与雇主组织和劳工组织进行协商”的条款。1978年生效的《三方协商促进实施国际劳工标准公约》(第144号公约)更是对三方协商机制监督劳工标准实施予以法律化、制度化的体现。它要求批准该公约的国家应采取措施,促进国家一级的政府当局与雇主组织和劳工组织之间的有效协商,以促进本组织会员国充分履行国际劳工大会通过的或者会员国已经批准的国际劳工标准。由于三方协商的过程本身就包含协调和磋商、监督和促进的内容,而且三方协商在国际劳工组织范围内已经形成制度,因此说,它是对劳工权益保护的普遍监督。
  当然,在协商的过程中,三方的法律地位是平等的,但在实践中还存在着差别,这在一定程度上影响了劳工应有的权益保护。无论工人代表的人数,还是工人代表的知识水平,都不足以与其他两方单独的或集体的“力量”相“抗衡”。这一点单从国际劳工大会的议程报告中就可以看得出来。[21]在工人代表人数和知识水平都处于劣势的情况下,劳动立法过程中“民主”的意愿和初衷恐怕很难实现。也有学者认为,“国际劳动立法不能真正反映工人阶级的意志和要求”,因为其目的“本来就是为了缓和劳资之间的阶级矛盾和斗争”,三方协商机制当中“处处都贯穿着阶级调和的精神”,因此,“公约和建议书的通过,在很大程度上取决于政府和雇主的同意和支持,工人实际上起不了决定性的作用。所以,要在公约和建议书中充分体现工人阶级的意志,彻底保障工人阶级的权益是难以做到的”。[22]
  (二)一般监督—实施和促进实施国际劳工标准
  一般监督是国际劳工组织对各成员国国内就实施和促进实施国际劳工公约而采取的劳工政策、劳工立法及其他措施所进行的常规监督,包括提交定期报告、国家间的控诉以及雇主组织或工人组织的申诉等三方面的内容。一般监督是保护劳工权益监督机制重要的组成部分。
  第一,关于成员国提交定期报告。国际劳工组织采用定期报告制度,对国家就劳工公约所采取的措施和行为进行监督。但是,这与普遍意义上国际人权条约所规定的定期报告制度有所不同,主要表现在提交报告的主体和报告所包括的内容两个方面。普遍意义上的国际人权条约要求缔约国仅就所缔结条约在国内的实施所采取的措施提交报告,而国际劳工组织则要求所有成员国(而不单是某一劳工公约的缔约国)提交定期报告。各成员国代表有义务向本国有关机关提交公约,但这只是公约在国内的影响或实施迈出的第一步,更重要的是会员国就公约的有关事项向国际劳工局提交报告。[23]报告的内容不仅包括成员国对已经批准的公约的实施所采取的措施,而且还包括成员国对国际劳工大会已经通过但该国尚未批准的公约所采取的措施和行动。在第一种情况下,对批准国提交报告的要求与普遍意义上国际人权条约所规定的提交报告的要求几乎完全相同,这里不再赘述。但在第二种情况下,会员国由于没有批准公约,除了把相关公约提交有关机关进行审议外,不再承担更进一步的义务,但提交的报告有助于敦促各国结合已经变化了的实际,重新审议未批准的公约,从而增加批准的可能性。
  但是,这里还存在问题。首先,国际劳工组织如何准确评价成员国实施或促进实施公约所采取的措施或行动。如前所述,国际劳工公约的许多规定需要国内法的转化,但这种转化要以国内的实际需要为前提。再者,依据文件资料进行的监督和评价,如果仅仅停留在立法层面而不顾及实践层面,那么监督和评价的结果是否客观。[24]因此,在要求政府提交关于采取措

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