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【期刊名称】 《河南省政法管理干部学院学报》
换个角度看法律冲突
【英文标题】 Another View on the Conflict of Law【作者】 胡卫列
【作者单位】 国家检察官学院【分类】 国际私法
【中文关键词】 法律冲突;立法;分权;利益平衡
【英文关键词】 conflict of law;legislation;the separation of powers;the balance of interests
【文章编码】 1008-6951(2004)04-0092-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 4
【页码】 92
【摘要】

人们一般只注意到法律冲突的危害性,但法律冲突作为各种社会矛盾的深刻反映,有其一定的合理性,对于推进立法的完善,建立符合法治要求的,与中国国情相适应的分权机制和利益平衡机制具有积极的意义。

【英文摘要】

People normally pay their attention to the negative aspect of the conflict of law. However,as adeep reflection of various social contradictions,it does have certain rationality. This essay analyses thepositive significance of the conflict of law in promoting the improvement of legislation,and in establishinga mechanism of the separation of powers and that of the balance of interests,which is expected to be con-formed to the demands of law and accommodated to the specific situation of the country.

【全文】法宝引证码CLI.A.1148032    
  法律冲突[1]是一种现实存在。改革开放二十多年来,我国立法取得了举世瞩目的成就。但是,随着立法数量的增多,法律、法规和规章相互或自相冲突的情形已变得相当严重,相当普遍[2]。有学者甚至认为,在我国,法律冲突“几乎在每一部法中都存在”{1}。我们姑且不论这种论断的正确性,但有一点是可以肯定的,那就是法律冲突在我国确实是大量存在的[3]。可以说在任何形式的法律文件之间都可能存在矛盾冲突。
  围绕着立法法的制订和颁布,法律冲突的问题受到了学术界的广泛重视,学者们对法律冲突的表现形式、产生根源及其解决方法等都作了深入的研究。但对于法律冲突的影响问题,学者们似乎都没有给予过多的关注。即使偶有涉及,也只谈其危害性。但笔者认为,法律冲突作为一种客观存在的社会现象,对法制建设、对社会生活所造成的影响是多方面的,也是相当复杂的,不仅主要表现为一种社会危害性,也同时深刻地反映了社会生活中的各种矛盾,有其一定的合理性[4]。因此全面深入地认识法律冲突所产生的影响,对于深刻认识法律冲突的产生根源,对于进一步采取科学的、建设性的措施来预防和化解法律冲突具有重要的意义。
  立足于我国法律冲突所依存的现实国情,即从计划经济向市场经济转型、从人治走向法治这样一个特定的历史时期,我们不妨换个角度,就会发现法律冲突也有其积极的意义或价值。
  一、法律冲突凸现了立法中的问题,对新法律的制订和旧法律的清理、修订和废止等提出了要求,对推进立法的完善具有积极意义
  法律冲突的大量出现,全面而集中地暴露了我国立法中存在的问题。由于法律冲突的成因不同,它揭示的也是立法中存在的方方面面的问题,既有实体上的,也有程序上的。比如,有的是由于不同立法主体之间职责不清、职能交叉造成的;有的是因为新法出台后,旧法没有及时加以修订、废止和清理;有的是源于法律规定太粗疏、原则,对具体的规定容易产生歧义;有的则是立法的监督审查机制不健全的缘故,等等,不一而足。这些问题,有相当一部分并不是法律冲突带来的,而是在我国的立法体制中所固有的。而这些问题仅在单独某一部法中常常不易被发现和重视,而在法律的实施过程中,由于不同的规范存在,在对具体对象、事物的适用中,就会发生尖锐的矛盾冲突,从而彰显了立法中的问题。
  在我国从计划经济向社会主义市场经济过渡,从“人治”、“政策之治”走向“法律之治”的历史进程中,在经济、政治、文化、社会等各个方面都面临着重大的变革,都需要在打破旧的体制和模式的基础上探索和建构新的秩序,要在这种情况下建立一整套适应法治要求的、适合中国国情的、符合市场经济规律的法律体系,并没有现成的模式可以照搬,在立法中出现各种各样的问题和矛盾是十分正常的。如前所述,即使不是以法律冲突的形式凸现问题,也并不是说问题没有存在。所以在这个意义上,以法律冲突的形式及早发现立法中存在的问题,可以使问题及早得到纠正,避免有瑕疵的法律规范长期存在,对社会生活及人们的思想观念产生误导。事实上,在我国的法制建设中,有相当一部分法律就是由于法律冲突引发了问题,才使法律得以修订和完善的,有的重要法律则是因为法律冲突的大量存在和激化,迅速刺激了社会各界普遍的立法需求,从而加快了新法律的制定过程,比如《行政处罚法》就是处罚行为太多太滥,有关处罚的规范随意性强,矛盾冲突尖锐,才使这部法迅速提上议事日程的。同样,《立法法》这样一部重要的基本法律的制定,一定程度上也是因为法律冲突大量存在的事实以及解决冲突的现实需求。也有不少法律是在地方先行立法、摸索经验后才得以制定的,如《公司法》就是由深圳先行制定和通过股份公司和有限公司的两个条例(1993年4月通过,8月实施),全国人大在吸取这两个条例的立法和实施经验的基础上,于1993年12月通过的。再有,国家的《消费者权益保护法》是在8个省市都已经有的基础上于1993年才制定的{2}。
  因此,法律冲突并不是一件可怕的事情,法律冲突所暴露的问题也并不是一件坏事。关键是要建立一整套有效的机制,预防和减少法律冲突的发生,并且使冲突产生以后,能够及时得到纠正。法律冲突对立法的各个环节提出了要求,包括立法权限的明晰划分,部门之间的职能没有交叉;立法程序公开、民主、科学,以提高立法质量,减少同一法律规范内部的矛盾冲突;审查、批准、备案等一系列完善的立法审查监督程序,以协调不同层级规范之间可能出现的矛盾;健全的旧法律的清理、修订、废止制度和新法律规范的编纂制度,以及解决法律冲突的有效的立法监督程序,包括权力机关、行政机关的审查和司法审查机制。
  二、法律冲突是中央和地方权力和利益划分的深刻反映,对于建立符合法治要求的、与中国国情相适应的分权机制具有重要意义
  职权划分不清是法律冲突产生的一个重要因素。实际上,在不同的立法主体之间都存在着进一步厘清职能和权限范围,避免重叠和交叉冲突的问题,但其中,最核心的还是中央和地方的权力划分问题,在法律冲突中,主要表现为中央立法与地方立法的矛盾[4]。在宪法领域,中央和地方的权力划分直接决定着国家的结构形式。由于这个问题的重要性,学者们普遍给予了重视和关注,我们注意到,在探讨法律冲突的大量文章中,相当一部分就是直接研究这一问题的[5]。而法律冲突既是对这一问题的深刻反映,也为深化这方面的理论研究,处理好这一重要问题提供了契机。
  (一)法律冲突反映了我国在解决中央和地方关系上从“人治”走向“法治”的历史轨迹
  1949年后,我国对中央与地方关系作过不少调整。从宪法的角度看,1949年后,我国中央与地方关系发展有三个阶段,第一阶段的法律表现形式是起临时宪法作用的《共同纲领》。《共同纲领》在中央与地方关系上最具特色的规定是“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,就按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜”(第十六条)。第二阶段的标志是“五四”宪法的通过,确立了我国中央高度集权的体制。值得注意的是,在这种体制下,“五四”宪法(及以后的“七五”宪法和“七八”宪法)取消了《共同纲领》在中央与地方应有职权划分的法律规定。1978年,中共十一届三中全会提出应该有领导地大胆下放过于集中的权力,第三阶段的法律表现形式是“八二”宪法确立了我国中央与地方关系的基本内容。
  但在实践中,实际上只有两个阶段,体现的都是一种人治和政策之治。一是集权制阶段,建国后至改革前,我国一直实行中央高度集权的体制,以单一的计划经济为基础,国家利益取代了地方利益,地方被动地依附中央,国家意志代替了地方意志,党的意志代替了国家意志。集权制是计划经济体制下恰当的政体表现形式。二是行政分权制阶段。所谓行政分权制,从主体上说,推行这些改革措施的首先是中央政府,其次是地方政府;从客体上说,中央政府与地方政府之间分权的主要目的在于调整企业的行政隶属关系,企业只能被动地依附于中央政府或地方政府,从而在分权过程中排斥了市场机制的作用;在中央与地方关系的内容上,表现为放权让利,其权利义务的设定是行政机制在发挥作用,即只能取决于中央愿意放多少权,放什么权。这种行政分权制的现实基础在于:要打破计划经济的束缚,但在相当长时间里却无法确定目标模式。这就决定了行政分权制只能是一种由计划经济向市场经济过渡时期的过渡形式。例如,1958年,中央进行了大幅度的放权,但三年后即上收了下放给地方的经济管理权限;1970年,中央又扩大了地方在计划管理、物资分配、商品价格管理和人事管理方面的权限,但1976年又上收了部分财政、税收、物资管理权限。这两次调整之所以失败,一个方法上的原因是调整手段带有人治色彩,主要是依靠政策进行的{3}。法宝
  这方面最有特色的表述是毛泽东的一段话,1958年4、5月间,毛泽东接见了来我国访问的英国元帅蒙哥马利。在回答关于治理国家的经验的提问时,毛泽东说:“我没有什么经验,就是中央集权多了,我就下放一点;地方分权多了,我就收上来一点。”{4}毛泽东也注意到要发挥地方的作用,他曾经认为,欧洲和美国之所以发展得快,一条原因就是充分发挥地方积极性{5}。 1970年,毛泽东在接见斯诺时曾提出中央集中的权力要“学你们美国的办法,分到50个州去,”{6}。
  在改革开放以后,中央和地方的关系上出现了许多新的特点,问题更加突出。邓小平曾经将“权力要下放,解决中央和地方的关系”看做是中国政治体制改革包含的三项内容之一{7}。“当一个国家起步迈向现代化时,特别是当它通过市场经济迈向现代化时,这个国家的中央与地方关系几乎不可避免地陷入两难境地。”{8}“中央的蛋糕要做得大一点”,“上有政策,下有对策”,“一统就死,一死就叫,一叫就放,一放就乱,一乱就收,一收又统”,“黑头(指法律文件)不如红头(指党的文件),红头不如口头(指领导者个人说了算)”,“经济要发展,法律要松绑,红灯要敢闯”都是中央与地方在利益分配上存在矛盾的反映。从中央的角度看,主要问题是中央的宏观调控能力比较薄弱,中央决策还需进一步加强公开性和科学性;从地方的角度看,主要问题是地方保护主义影响了全国统一市场的形成和发展。这些问题集中到一点就是控制与反控制

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{7}邓小平文选(第3卷)[Z]. 177.

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{12}杨国森,刘刚.天津市地方立法回顾[J].天津市人民代表大会制度理论研究会刊,(2):10.

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{14}周旺生.立法论[M].北京:北京大学出版社,1994. 419-420.感觉黑人都特别团结

{16}应松年.一部推进依法治国的重要法律[J].中国法学,2000,(4).

{17}论语·里仁[Z].

{18}{20}张树义.行政主体研究[J].中国法学,2000,(2).

{19}季卫东.法治秩序的建构[M].北京:中国政法大学出版社,1999. 291.

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