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【期刊名称】 《法律科学》
推进监察体制改革应当坚持以审判为中心
【作者】 陈邦达【作者单位】 华东政法大学法律学院
【分类】 理论法学【中文关键词】 监察体制改革;以审判为中心;监察法
【英文关键词】 national supervision reform; trial - centered; supervision law
【文章编码】 1674-5205(2018)06-0170-(009)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 170
【摘要】

监察体制改革是十八届四中全会提出推进“以审判为中心”诉讼制度改革以来,又一次重大的政治体制改革和司法制度变革。《监察法》赋予监察委员会的调查职能使其实质性地介入刑事诉讼前置程序,推进监察体制改革仍须遵循审判中心诉讼制度改革的规律。尽管这两项改革提出的背景、初衷、进路略有不同,但必须坚持二者内在的逻辑自洽统一。在推进监察体制改革过程中,同样应当坚持审判中心改革的基本要求,实现二者并驱齐驾。监察体制改革可能对审判中心改革带来一定的影响,突出表现为改革对国家司法权力配置格局的影响、对法院依法独立行使审判权的影响以及对贯彻“分工负责、配合制约”原则的影响。应积极应对上述变化,方能稳妥推进监察体制改革。

【英文摘要】

The national supervision commission reform is a significant political and legal reform in China, after the trial-centered reform promoted by the fourth plenary session of the 18th CPC Central Committee. According to the Supervision Law of the People's Republic of China, the national supervision commission is entitled to investigate the anti - corruption cases in the supervision proceedings, which is the preposition of the criminal procedure. National supervision reform should obey the rules of the trial - centered reform. Although there are some distinctions between the two reforms, such as the purpose, the strategy and the solutions, they coexist with each other. We should obey the rules under the trial - centered reform while carrying out the latter, so as to maintain a sound relationship between them. The national supervision commission reform brings some challenges to the trial - centered reform, as well as changes to the judicial power system and interference to the judicial independence. The national supervision commission reform should obey the principal of responsibilities division, coordination and check.

【全文】法宝引证码CLI.A.1252263    
  一、问题的提出
  为整合反腐资源,建立集中统一、权威高效的反腐主体,第十三届全国人大于2018年3月11日通过《中华人民共和国宪法修正案》,并于3月20日通过《中华人民共和国监察法》,在总结前期监察试点改革的基础上,通过修宪、立法为国家监察体制改革奠定法律基础。监察委员会由同级人大选举产生,形成“一府两院一委”的新格局。因此,《监察法》的全面实施将对我国司法体制产生重大影响。这次改革是继十八届四中全会提出“以审判为中心”的诉讼制度变革以来,党和国家发起的又一次重大的政治体制改革和司法制度变革。如何对待这两项重大改革触及的司法体制问题尤其重要。例如,有学者认为监察体制改革与其他司法改革并行不悖,{1}也有观点认为监察委行使的调查权不同于刑事侦查权,监察委调查职务违法和职务犯罪适用监察法,案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。{2}还有论者认为“国家监察委员会改革措施的出台直接将检察系统的司法改革熔断了,且间接导致其他司法改革措施必须暂时休眠或重新调试”。{3}可见,捋顺监察体制改革与审判中心改革的关系对推进监察体制改革具有重要的理论先导意义。本文认为,监察体制改革与审判中心改革的内在逻辑并不矛盾,尽管二者的初衷目的、改革策略、实施进路略有不同,但必须坚持二者内在逻辑的自洽性,在贯彻《监察法》过程中,仍应遵循审判中心改革的基本规律,实现二者并驱齐驾。今后修改《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》更应当处理好监察程序与刑事诉讼程序的衔接关系[1],这是深化改革必然涉及的理论问题。
  二、监察体制改革与审判中心改革的契合点
  根据“以审判为中心”诉讼制度改革的本意,所谓“审判中心”是相对于“侦查中心”而言,特指刑事诉讼中特定的诉讼构造,因为只有在刑事诉讼程序中才存在侦查、起诉和审判阶段的流程划分,派生侦查、起诉和审判这三种诉讼职能,所以才有必要遵循刑事诉讼规律,突显审判中心的地位。因此,个别观点认为在民事诉讼、行政诉讼中也应采取“以审判为中心”,其实均是对审判中心主义的误解。也只有在刑事司法层面上,监察体制改革才可能与当前致力推行的“以审判为中心”的诉讼制度变革发生联系。监察委行使的调查权是在哪个层面与刑事司法产生联系,该问题的认识对妥当协调监察体制改革与审判中心改革的关系具有重要的现实意义。若监察委的调查介入刑事诉讼的前置程序,则监察调查程序就必须尊重审判中心改革的基本规律。因此,这也是本文研究监察体制改革与审判中心改革关系的理论前提。
  《宪法》第127条规定“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。但如何界定监察委行使的“监察权”的本质属性和权能范围,仍值得深入考究。由于监察权由纪委、行政监察、检察院反贪渎职部门整合而成,型塑成更高级形态的国家监督权能结构体系,监察委员会及其性质的变化,从原来行政监察机关转变成相对独立的国家机关,{4}因此其权力属性不能通过局部权能的累加得出整体功能的定位。同时,虽然监察权具有不同于立法、司法、行政的“第四权”独立地位,但也不意味它在处理具体问题上便摆脱了司法、行政一体两面的特征。对其权能的判断,应以《宪法》和《监察法》赋予监督、调查、处置的职责为前提。由《监察法》第45条规定可知,监察程序与刑事诉讼程序的衔接发生在调查之后对案件特定情形的处理,即对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法审查、提起公诉。因此,监察调查程序可谓是特定案件刑事诉讼程序的前置阶段[2]。如果对法律文本进行体系解释,并对监察职能进行逻辑推导,可发现调查与侦查在功能上存在近似的关系。笔者以为,监察委员会调查职能使其实质性地介入刑事司法前置程序,必须遵循审判中心改革的基本要求,理由大致如下:
  首先,从《宪法》与《监察法》等权威文件对于监察委“调查”的语义分析,监察委员会调查的内容既包括职务违法违纪的行为,也包括涉嫌构成职务犯罪的行为,后者必须遵循以审判为中心的刑事司法规律。这里必须遵循文义解释方法。文义解释是法律解释的最基本方法,按照法治对法律人的基本要求,文义解释方法具有优先使用性。{5}从字面解释看,“调查”是指“为了解情况进行考察(多指到现场)”。{6}314从体系解释看,《监察法》文本赋予监察委员会“调查”职能的表述,与《行政监察法》和《刑事诉讼法》的有关条款存在内在联系。这一判断从全国人大常委会将《行政监察法》修改为《监察法》纳入2017年立法工作要务之一,以及《监察法》复制部分刑事诉讼法的条款可得到印证,可据此推断:全国人大常委会在起草《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)时主要参照《行政监察法》有关监察机关职能和《刑事诉讼法》有关检察机关反腐职能的规定。《行政监察法》第18条、第20老婆觉得我剪头发浪费钱条、第21条等条款均使用“调查”一词,例如“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察,履行下列职责:调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为”。可见,行政监察中的调查指的是了解案件事实展开的职能活动。《刑事诉讼法》也多处使用“调查”一词,但对主要诉讼程序之一的“侦查”赋予了特定的内涵,侦查实质上包括进行专门调查工作和有关的强制性措施[3]。中央起草《决定》文本在字斟句酌方面必定是考究缜密,“调查”一词绝非信手拈来,而是在现有法律语言基础上斟酌取舍得到的术语,“调查”之内涵与外延也同参照的法律存在联系,其性质不仅取决于实施主体,还取决于作用场域、适用对象及具体权限。《监察法》第11条规定:“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为进行调查,”可见,调查的实施主体是监察委,具体权限包括搜查、扣押、留置等办案手段,而其作用场域既包括调查职务违法行为,也包括调查职务犯罪行为,前者具有原行政监察的特征,后者则明显针对刑事司法而言,因此必须以遵循审判为中心的刑事司法规律。
  其次,根据刑事诉讼规律的基本原理,与审查起诉对接的前一道程序通常是侦查程序,尽管《监察法》创设监察委与检察机关、审判机关的新型工作衔接机制,但调查程序实质上已构成刑事诉讼的前置程序。根据《监察法》第11条的规定,监察委员会在调查之后,对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送检察机关依法审查、提起公诉。可见,当监察委员会行使调查职能时实际上包括不同的情形:第一种情形,当违法行为不构成犯罪行为的时候,监察委员会应当作出政务处分决定。具体的处置结果是移送给行政执法部门处罚或移送党内组织予以党纪处分。第二种情形,当违法行为构成《刑法》规定的职务犯罪、渎职类犯罪时,则移送检察机关审查起诉。如果按照传统刑事诉讼分段模式的基本原理,{7}负责移送检察机关审查起诉的程序应当是侦查程序,这才符合侦诉对接的刑事诉讼运行机制规律。因此,按照传统的刑事诉讼法理,监察委员会办案中涉及刑事诉讼的程序,其行使的职能本质上是侦查权,其权力运行就必须遵循刑事司法规律,符合审判中心改革的基本要求。但我们看到,由于《监察法》采取在刑事诉讼法规定的职务犯罪侦查程序之外进行一种制度创新,它将监察委实施的职务违法、职务犯罪调查程序作为不同于刑事诉讼的程序,这样就“有犯罪侦查之实,而无犯罪侦查之名,避开了刑事诉讼法的侦查程序规范”,{8}直到监察委调查完毕,将案件移送给检察机关依法审查、提起公诉,案件才回归到刑事诉讼法的规制状态。因此,监察法是对传统刑事诉讼分段模式基本原理的突破,需要以创设新机制和新原理去设置监察委调查与检察机关、审判机关的工作衔接机制。在这种情况下,监察法的调查程序实质上构成了刑事诉讼的前置程序[4],监察委调查完毕移送检察机关,案件直接从监察委的调查,进入检察环节,激活了审查起诉的功能,而当中的侦查程序已被调查程序取而代之。
  再次,从审判中心改革功能价值定位的角度看,在监察体制改革过程中坚持遵循审判中心的规律能防止打击职务犯罪发生冤假错案的危险,做到打击犯罪的同时兼顾保障公民合法权益。审判中心的价值突出地体现为:它是解决当前制约刑事司法公正突出问题的必要举措,是遵循诉讼规律、司法规律、法治规律的必然要求,也是加强人权司法保障的必由之路。{9}推进以审判为中心改革,目的就是形成一种倒逼机制,严格规范侦查、起诉活动,既防范冤假错案,又防止放纵犯罪。我国的刑事司法经验也证实,如果没有将审判置于刑事诉讼流程的中心位置,将造成一些负面后果。例如,长期以来对宪法确立的公检法三机关分工负责、相互配合、相互制约原则的贯彻执行中异化为“侦查中心主义”,很多冤假错案的发生很大程度上是由于审判对侦查的制约不力所造成。{10}因此,坚持审判中心的规律是兼顾打击犯罪与保障人权的需要。监察委员会是由检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合而成,职务犯罪侦查原是检察机关反贪部门的一项重要权能,监察体制改革后,检察院将不再行使这项权能,但打击职务犯罪的任务却不容阙如、刻不容缓,因此,从保证刑事立案管辖覆盖的周延性、职务犯罪侦查权的延续性角度看,从检察机关“剥离”的职务犯罪侦查权必然被“继承”该项权能的监察委员会的调查权取而代之。由于监察委员会调查后的证据直接进入审查起诉阶段,并以调查的名义规避刑事诉讼法的适用,将可能会造成监察委调查阶段的非法证据排除规则被架空。{11}因此监察委办案确有必要遵循审判中心的要求。实际上,监察体制改革本身也体现出审判中心的重要性。例如,《监察法》第33条规定:“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除,不得作为案件处置的依据。”第40条“严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据”这些规定都与审判中心改革对统一证明标准、贯彻非法证据排除等证据制度的要求一致,这印证了推进监察体制改革遵循审判中心规律符合改革本身的需要。
  三、监察体制改革与审判中心改革的侧重点不同
  监察体制改革与审判中心改革都是十八大以来我国重大的政治体制改革与司法体制变革,是对以习近平总书记为核心的党中央全面推进依法治国战略的发展。尽管这两项改革的提出均源于当前中国司法体制存在的突出问题,但针对具体问题的背景不同,决定二者之初衷目的、改革策略和实施进路略有不同。
  (一)监察体制改革提出的背景、初衷与进路
  从改革的背景分析,监察体制改革是应对当前党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂、全面从严治党任务依然艰巨繁重的现实需求,以及坚持法治反腐,建设廉洁政治的客观需要。一方面,建立国家监察委员会是对党的十八大以来,中央反腐倡廉工作取得的成果进行巩固,并通过法治化的方式使反腐倡廉迈上新台阶的重大举措,将近年来反腐工作的经验以建章立制的方式进行巩固。另一方面,也是针对目前国内反腐制度存在反腐力量分散、监督对象不周延等问题进行统筹治理,实现国家治理体系与治理能力的内源式发展。
  从监察体制改革预期的价值目标分析,监察改革伊始,中央之所以通过《决定》和《方案》两个政治和法律文件赋予监察委员会位高权重的地位,并且经过试点之后又通过《监察法》赋予其监督、调查、处置的具体权能,主要是基于提高反腐败主体独立性、高效性的考虑。开展监察体制改革的初衷,归纳起来主要有以下几个方面:一是破解当前反腐工作主体职能的重叠性障碍。长期以来我国反腐败职能分散于各级纪检监察机关、政府的预防腐败机构,各级检察机关查办和预防职务犯罪机构之中,这些职能部门存在职能重叠、边界不清、力量涣散等弊端,{12}所依据的党规国法不同,尺度不一。同时,反腐机制衔接不畅,配合不力,{13}难以形成稳定、规范而高效的反腐合力。反腐机构职能的非统筹化、制度建构的非契合化制约反腐成效。{14}二是提高反腐败机构在国家权力结构中的政治法律地位,扩大监察范围,建立集中统一、权威高效的监察体系,履行反腐败职能。{15}长期以来,作为职务犯罪侦查主力的检察机关,其独立性并没有得到切实彰显,在查办贪污、贿赂犯罪案件中,许多案件在立案、批捕、审查起诉等重要阶段都要向同级党委汇报,反腐效率和权威性受到削弱。因此,《监察法》不将监察委员会定性为侦查主体,其出发点大致如同有些学者所担忧,一旦监察委定性为侦查主体,其赋予的监督、处置等权力将被弱化,这将与反腐败机关的定位相悖。{4}三是为了强化反腐侦查证据的收集、转化与运用。由于纪检人员并非《刑事诉讼法》规定的侦查主体,所以其办案过程收集的证据不能直接作为刑事诉讼中的证据使用,而必须通过检察机关在受理纪检机关移送的案件之后,重新调查取证并固定证据,因此影响反腐败侦查的效率。虽然2012年《刑事诉讼法》肯定了行政执法与刑事司法衔接中的证据转化问题,但由于两法衔接中各自的取证规则不同,办案程序不一,造成证据转化常常出现瓶颈。庭审中辩护方申请作为非法证据排除的,有相当数量与“双规”密切相关。通过整合反腐职能主体,在《监察法》中确立监察委调查的证据与刑事诉讼证据的无缝对接。四是为了扫清既往的反腐监督对象范围存在的盲区。这些盲区主要表现为既往的行政监察仅限于行政机关内部,未能有效及于其他国家机关工作人员。《监察法》赋予了监察委员会“对人监督”的职权,实现监督对象的全面覆盖。
  (二)审判中心改革提出的背景、初衷与进路
  十八届四中全会报告《决定》指出:“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。”{16}从审判中心改革的价值目标看,它所强调的是审判为刑事诉讼制度程序的重心,确保侦查、审查起诉的案件在事实证据认定及法律适用方面能够经得住法律的检验。中央提出“以审判为中心”的重大改革部署,主要是基于以下几个因素的考虑:
  一是为了改变侦查中心主义的弊端。由于《宪法》和《

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【注释】                                                                                                     
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