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【期刊名称】 《犯罪研究》
监察体制改革背景下的“检-监”衔接机制构建
【作者】 贺卫
【作者单位】 同济大学法学院{博士研究生},上海市黄浦区人民检察院{检察长}
【分类】 检察院【期刊年份】 2018年
【期号】 6【页码】 91
【全文】法宝引证码CLI.A.1252281    
  
  2016年11月7日,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》),决定在3省市设立各级监察委员会,从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践,为在全国推开积累经验。同年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)。《方案》和《决定》的实施推进,拉开了我国监察体制改革的大幕,引起了社会各界对监察体制改革的巨大关注。2018 年3 月,第十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》),不仅从宪法层面明确了监察委员会作为国家机构的宪法地位,而且对监察组织结构、人员、范围、职责、权限、程序、监督方式等内容进行了具体规定,将改革成果进一步固化为法律制度。
  随着监察体制改革的顺利推进,监察委员会、人民检察院和人民法院三机关的新架构正在生成,省级以下地方各级“一府一委两院”新格局初步形成。在新的国家反腐败机制运行过程中,国家监察权如何与国家行政权、审判权、检察权相洽衔接并构成科学完备的国家权力体系,尤其是职务犯罪侦查职能从检察机关转移至监察委员会后,其行使程序、运行规则、约束规范等如何实现与刑事诉讼相衔接,这成为影响监察体制改革深化发展的焦点问题之一。因此检察机关应加强对这一问题的研究,使统一集中高效的反腐败法律制度与刑事法律制度相照应,探索建立检察机关与监察委员会的协调衔接工作机制。
  一、检察机关与监察机关协调衔接的理论基础
  “在宪法上,每个国家机构都有明确的性质与功能”,任何政治改革以及必然伴随的具体制度设计都应当遵循这一宪法原则。[2]因此,要解决改革和创新中出现的具体问题,必须先从理论上厘清监察权的属性和监察委员会的法律定位,并重新思考职能整合后的检察权性质以及检察机关的宪法定位。
  (一)监察委员会体制下监察权性质之探讨
  目前,对于监察权的性质,学界存在两种对立观点:一种观点认为,依据孟德斯鸠的分权学说及近代以来的权力划分原则,任何类型的国家公权力似乎都可以划归立法权、行政权和司法权中的一种,监察权也概莫能外,没有必要在三权之外另立新的权力类型。在此观点下,监察权因其所行使权力之性质,既可以划归为行政权,也可以划归为司法权。另一种观点认为,监察委员会行使的监察权处于立法权、行政权和司法权之外,具有独立于三权的属性。监察体制改革所为之的便是将监察权从行政权与检察权当中“剥离”出来,从而形塑出与行政权、审判权、检察权平行并列的监察权,尤其是让监察权独立于行政权之外。在国家监察委员会体制下,监察权与行政权、审判权和检察权平行,属于独立的宪法权利。笔者认同第二种观点,将监察权从三权中剥离并赋予其独立的内涵与外延,不仅符合我国的国家政治制度创设,而且有助于推进实践中监察体制改革逐步走向深入。具体原因如下:
  第一,符合我国人民代表大会制度的政体设置。不同于西方国家的三权分立,在人民代表大会制度下,由立法机关人民代表大会产生行政机关和司法机关,三个机构分别行使立法权、行政权与司法权,立法权位阶高于司法权与行政权,司法权、行政权要受立法权的监督,对其负责。在此种权力架构之下,在立法权下增设监察权使其并列于行政权与司法权并不存在宪制障碍。[3]因此,将监察权作为独立的一级权力,同我国的基本权力架设并不冲突,新形成的“一府一委两院”政治体制格局具备合法性与正当性。
  第二,监察委员会在机构设置及职责范围上具有独立性。一方面,从其产生来看,监察委员会由人大产生,与政府、法院、检察院并列,并不隶属任何一个机构,因此很难将其归类为立法机关、行政机关抑或是司法机关。另一方面,从其职能来看,监察委员会整合了行政监察、反贪污贿赂、渎职等方面的职能,既对公职人员的违法违纪行为实施行政监察,也对犯罪行为进行刑事监察。其行使的权力混合了行政监察权与刑事司法权,还有党纪权力,无论在宏观还是微观层面都已经“溢出”了司法权或者行政权的单个范畴,单纯以司法权或者行政权予以界定均不全面。
  第三,监察权的确立有助于推动监察体制改革深入进行。在监察制度全面推开并且上升为法律时以及在今后法律适用过程中,必须在监察制度本身寻求正当性,促使其能够自下而上地在本土资源中生长。在理论层面确立“监察权”并对其深入进行研究,明确其内涵与外延,能够为监察体制改革提供理论支撑与发展动力,确保监察委员会权力运行的“名正言顺”。也可以避免权力的滥用,在根本上减少监察体制改革过程中对于监察权运行的疑虑与困惑。
  (二)职能转隶整合后的检察权性质之思辨
  在我国,关于检察权的性质,历来颇具争议,代表性的观点有“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”、“法律监督权说”等。我国宪法将检察院定位为“国家的法律监督机关”,因此,将检察权定性为法律监督权的观点占据了相对多数。这一观点从检察院的宪法定位出发,主张检察机关的一切职能都应该统一到法律监督权的属性中来。“检察机关作为法律监督机关的‘专门’性则主要表现为监督主体的专门性和监督手段的专门性。”[4]然而,在监察体制改革的方案下,检察机关反贪、反渎和预防职务犯罪相关职能整合至监察委员会所导致的直接后果就是检察机关丧失了其监督主体的唯一性和监督手段的专门性,继而引发了检察机关是否还是法律监督机关以及检察权是否还属于监督权的质疑。有的观点认为由于检察机关的几乎所有权力皆与公共利益相关,因此应将检察机关重新定位为公共利益的守护者,检察权则是检察机关基于保护公共利益之需要,而向司法机关提起诉讼请求及为实现该诉讼请求而行使的一系列权力的总称。[5]有的观点立足于职务犯罪侦查权转隶的现实和公诉权与诉讼监督权的异质同构性,主张将检察机关重新定位为公诉机关与诉讼监督机关。[6]这些分歧和争议从侧面证明了重新界定检察权的属性和检察院的职能定位具有重要的理论价值和现实意义。
  笔者认为监察体制改革并未改变检察机关作为法律监督机关的定位,剥离了职务犯罪侦查权的检察权仍然具有法律监督权的属性。首先,职务犯罪侦查权可以被视为检察机关最具刚性的权力,但其并非最具监督属性的权力。根据我国《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》的相关规定以及检察工作实践,检察机关的职能主要包括公诉、侦查、侦查监督、审判和执行监督以及行政监督等。检察机关在行使上述职权时并不直接介入被监督对象的权力行使过程,而是以独立的身份审视被监督者行为的合法性,这恰恰是监督权的本质特征。故被整合至监察委员会的职务犯罪侦查权并不属于监督权的范畴,检察机关原有的监督职权被全部保留。其次,职务犯罪侦查权并非我国宪法将检察机关定位为“国家的法律监督机关”的主要根据。检察机关作为国家的法律监督机关的主要根据在于:第一,在我国宪法确定的国家机构体系中,检察机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关和军事机关并列的国家机关;第二,检察院的监督对象覆盖了司法权和行政权的主体,体现了检察机关对司法机关和行政机关职权行为合法性的全面监督。事实上,这两点均未因为检察院的职能整合而受到任何影响。由此可见,检察权的法律监督权性质并未因职能整合而改变。
  二、监察体制改革背景下检察机关与监察机关的关系解读
  改革以后,检察机关和监察委员会的关系自然成为一个不容回避的问题。法律监督和监察监督存在诸多不同之处,但二者并行不会造成权力重叠或者冲突,相反,理清二者的关系可以更好地设计和完善国家监督体系的运行机制。
  (一)检察监督与监察监督的区别
  1.监督对象不同。从《监察法》的规定来看,监察委员会的监督对象是自然人。检察机关的监督对象则是国家机关,包括司法机关和行政机关,检察机关的法律监督针对的是国家机关的行为。正如有学者所指出的,检察机关享有的监督权侧重于对法律实施情况的监督,即对“事”的监督;而监察机关的监督职能侧重于对公职人员的监督,即对“人”的监督。[7]
  2.监督范围不同。监察委员会监督的范围涵盖了职务犯罪、一般违法、违反党纪乃至违反道德规范。这一监督范围远远广于其他任何形式的监督。这说明监察监督遵循的是严格性原则,即对行使公权力的公职人员课以高于普通公民的义务要求。而检察监督遵循的是有限性原则,只能对监督对象行为的合法性进行监督,而不应干预其合理性。
  3.监督方式不同。监察委员会对尚未构成犯罪的公职人员违法违纪行为,可以直接作出相关处理决定,这种处置权是实体性的权力,而对涉嫌职务犯罪的监察对象行使的处置权多数情况下是程序性权力,不是最终的处理权。检察机关的监督方式基本都是程序性的。检察监督的“程序性”体现在检察权必须依法定程序行使,也体现在察监督的行使仅仅具有程序的意义,而不具有终局和实体的意义。
  4.监督阶段不同。监察监督不仅包括对职务违法犯罪行为的事中监督和事后监督,还包括事前监督,也就是预防。这就意味着监察委员会对公职人员的监督不受时间限制,实行终身监督。而检察监督通常是事后监督,原因在于检察监督是一种国家权力对另一种国家权力的评价,在被监督的权力尚未行使之前即予以评价,就属于权力的越界,可能造成法律监督权对其他国家权力的不当干预。
  (二) 检察机关与监察机关是相互协调与配合的关系
  检察监督与监察监督的差异性恰好构成了二者的互补性,这是二者共同构建严密的权力监督机制的前提条件。监察委员会在法律规定范围内有权对检察机关实施监督。但同时检察机关也依法独立行使检察权。一方面监察机关将涉嫌职务犯罪的检察对象移送检察机关审查起诉,另一方面检察机关在依法行使检察监督权过程中,发现公职人员存在违法违纪、贪腐等行为的,应将线索移交监察机关。无论是从法律的规定,还是从监察委员会和检察机关实际的工作开展过程来看,只有双方进行有

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