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【期刊名称】 《法学》
论我国农村的民事法律地位
【副标题】 对我国农村产权制度的构想
【英文标题】 On civil legal status of Chinese villages
【作者】 谭庆康 潘智慧【作者单位】 浙江大学 湖南涉外经济学院
【分类】 民法总则
【中文关键词】 集体所有权 村 村法人 产权关系 现代企业制度 成员权
【期刊年份】 2003年【期号】 3
【页码】 85
【摘要】 村的法律地位和法律形态是与我国农村集体所有制经济结构紧密联系在一起的,当前我国有关集体所有的法律规定既模糊又混乱,严重影响了农村经济体制改革,阻碍了农村经济的发展。村应该成为集体所有权的民事权利主体,它在法律形态上属于法人,村法人所有权是对集体所有权的法律实现形式,它并不与公有制相矛盾。明确村法人的民事主体地位,可以以现代企业制度和成员权为基础,建立清晰明确的农村产权制度。
【全文】法宝引证码CLI.A.1125571    
  一、从集体所有权谈起
  《民法通则》规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有”。这一规定没有指出集体土地所有权的主体。集体、集体经济组织、村民对土地的权属不清。学者从不同的角度出发,提出了各自的看法,归纳起来主要有这几种。(一)国家所有。此种观点认为,把集体所有制土地转为国家所有,有利于国家对土地的管理,对农村经济的宏观调控。[1]但实行土地国有,有可能造成社会经济和政治的动荡,而且其组织成本高昂,“如果从交易成本的角度考虑,由于存在着信息、监护和激励上的问题,国家的调控能力和后果是值得怀疑的”,[2]对于农民的利益也难以给予有效的保护,因而此种制度是不可取的。(二)土地私有。为减少对农民使用土地的行政干预,充分调动农民的生产积极性,增加对土地的长期合理利用,有学者提出土地私有的设想。[3]土地私有改变我国的土地公有制的性质,与我国政治经济制度和社会意识形态抵触。我国的农村土地制度本身带有社会保障的特点,而土地私有对于土地的大规模兼并也是很难防止的。(三)总有。总有系指不具有法律资格的团体以团体的资格共同享有某项财产的所有权。依总有说,村民享有使用和利用土地的权利,同时对总有财产的应有份额并不具体划分,永远属于潜在份,不得要求分割、继承或转让,[4]这在一定程度上适合和维护了集体所有制的巩固和发展。社科院中国物权法研究课题组编写的中国物权法草案建议稿也参考“总有”的理论,规定集体土地属于全体居民共同所有。[5]但总有也有其缺陷,由于农村村民会因死亡、户口迁移等原因退出集体,因而总有的成员便成为一种动态的变量,这便给所有者的具体权属确定及土地所有权益分配带来操作上的极大困难。尤其要注意的是,总有的观点不符合我国农村现阶段土地所有的现状,我国自1962年来形成的“三级所有,队为基础”的土地所有制结构,并没有得到根本性的改变,[6]事实上村、村民小组和乡镇成为土地的实际控制者,对于土地所有权属的规定不能不考虑这种现状。社科院物权法研究课题组的土地“共同所有”的提法还容易引起土地为私有的看法。(四)混合所有。也称为多元所有,即国家、集体和个人各占有一定数量的土地。此种说法常常会兼而出现土地国有、私有的缺陷,而且对于集体土地所有权的主体仍然没有作出说明,可见依然没有解决现存集体土地所有权的问题。(五)村民委员会所有。[7]规定集体土地为村民委员会所有,明确了土地的归属,在实践中土地也常常是由村民委员会经营、管理的,但村民委员会是否真正是土地的所有者,是值得怀疑的。一方面,我国《土地管理法》规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”,《村民委员会组织法》也规定村民委员会“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”,可见,法律并没有赋予村民委员会以土地所有权,村民委员会只是土地的经营管理者,并非土地所有者。另一方面,从村民委员会的性质来看,我国法律规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”,村民委员会由主任、副主任及若干委员组成。如果把村民委员会当成是集体土地的所有者,那么村民委员会的主任、副主任和委员才享有集体土地的所有者的成员权,这样,村民在土地上的权益何在?再说,如果村民委员会是集体土地的所有者,应该享有土地的使用、收益和处分权益,而我国《土地管理法》规定对农村土地承包期间,个别经营者承包的土地需要适当调整的,村民委员会是无权决定的,“必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。可见,村民委员会并不是集体土地所有权主体,它只是村集体事务的实际操作者,我们应该把村民委员会与村本身相区别。
  中国民法典的制定正在紧锣密鼓的进行,《中华人民共和国民法(草案)》已经出台,其物权法编第六章第五十四条对土地等集体资产的所有权归属作了规定,但作者认为,这仍然没有解决集体所有权的法律问题。作者拿该条第二款的规定来予以说明。该款规定:“属于村农民集体所有的,由该村集体经济组织或者村民委员会行使所有权;”首先,也是最重要的是,该款仍然没有指出集体所有权的权利主体,我们很难从“农民集体所有”这句话中找出集体资产的所有权人。是农民吗?显然不是,如果是农民,则改变了集体所有权的法律性质,变“公有”为“私有”了。是村集体经济组织或者村民委员会吗?也不是,它们仅仅是行使所有权。其次,集体资产的受益者显然是农民,而“农民集体所有”是一极其模糊的概念,农民可以基于何种法律理由采用何种法律措施来从集体所有权的行使者那儿获得自己的权益呢?法律没有作出明确的规定。由此,农民的权益有可能如同空中楼阁,难以得到有效的保障。最后,该款所说的村集体经济组织也是一个很不明确的概念。过去一般认为它指的是村农业生产合作社,但曾经普遍存在的村农业生产合作社现在已基本消亡。它指的也不是村,如果是村,则不再需要由村民委员会来行使所有权。把其解释为村内的集体企业,而由企业来拥有土地、森林等自然资源的所有权,也是显然不当的。对比《土地管理法》的规定,《民法(草案)》仅仅是把“由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”更改成“由村集体经济组织或者村民委员会行使所有权”,并没有找到问题的结症,从根本上解决问题。
  二、村是独立的民事主体
  那么集体土地的所有权主体到底是谁呢?作者认为,法律应该明确规定为村集体本身。前述分析了各种关于集体土地的观点的不足,因此,“我国农村土地制度建设的任务,不是取消集体公有制实现私有制或国有制,而是要改造传统的集体所有制,建立起产权界定、产权关系明晰化的集体所有制”。[8]而把土地明确为村所有,是一条非常好的改造传统集体所有制的途径。第一,我国自1962年实行的《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《六十条》)明确规定了公社、大队和生产队的土地所有权,实行土地承包责任制以后,农村土地所有制并没有得到根本否定,村、村民小组和乡镇还是事实上的土地所有者。把村作为集体土地的所有者,是对我国农村历史现状的承认,符合我国农村的国情。第二,村作为集体土地的所有者,并不需要改变我国农村土地结构的现状,也不是对现行集体土地所有制的根本转变,它只是对集体土地所有权主体的法律确认,因而能够极大的稳定民心,节省因制度的改变而产生的成本,保持农村社会的稳定。第三,村作为我国集体土地的所有者,符合我国社会主义生产资料公有制的性质,既明确了法律上的土地所有权关系,又坚持了社会主义。第四,我们对于某块土地的所有权常常表述为“这块土地是某某村的”、“这是某某村的土地”,因而村作为集体土地的所有者,符合我们的语义逻辑和习惯表达方式。第五,通过建立村民与村集体的股权制或其他类似于股权制的产权模式,可以切实保护好村民的利益。所以说,村作为集体土地的所有人,是一种既符合理论又切实可行的农村土地产权制度。
  需要指出的是,本文所指的村并不是一个单纯的“自然村”概念。前述说过,除村外,村民小组和乡镇也是事实上的土地所有者,因而法律也应该赋予其民事主体的地位。作者也从方便写作、简化篇幅出发,以村为代表,来加以说明。
  三、确立村的法人地位
  我国法律应该赋予村以法人地位。村是否是一种非法人组织呢?非法人组织一般只有相对独立的人格、财产和民事责任。如果村属于非法人组织,村便没有对土地等自然资源享有完整的权利,这种“权利残缺”的想象仍然会造成农村产权边界不清、产权模糊的状态,与确立村的民事主体地位的目的相违背。并且如果村与村民的产权相互不独立,村民对于村的财产享有一定的权利,也会有私有的嫌疑。[9]另外,如果村属于非法人组织,那么村是不能够承担独立的民事责任的,必然要求村的成员——村民来共同承担,这便很容易发生以村的名义来侵犯村民利益的行为,使村民的利益处于毫无保障的地位。并且由于利益的牵连性,会把村民相对固定在一个确定的村的范围内,不利于农村劳动力的合理流动和城市化的发展。因而赋予村的法人地位,是一种合理的选择。由于法人与法人成员的人格和财产相互独立,能够建立起村和村民边界分明的农村产权制度,在建立清晰的产权制度的基础上,农村的财产流转关系便可以由其他法律来顺利的加以调整。也由于村

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