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【期刊名称】 《宪政与行政法治评论》
关于“依法治国”与“依法行政”的几个理论问题
【作者】 朱维究【作者单位】 中国政法大学
【分类】 宪法学【中文关键词】 依法治国;依法行政;十五大
【期刊年份】 2004年【期号】 1(第一卷)
【页码】 134
【摘要】

本文综合阐述了中共中央十五大报告涉及“依法治国”的主要内容及其意义;阐明必须全面把握、正确理解“依法治国”的含义;明确21世纪建设社会主义法治国家的基本要求与特征,进而从调整社会生活有序化的主要手段分析四类行为规范的不同功能以及综合运用各种规范发挥整合作用的重要性;在客观实证地回顾20世纪我国国家管理历史进程的基础上,指出十五大标志着我国开始了依法治国的新阶段并论述我国国家生活法律调整应当完善的基本法律体系。在掌握“依法治国”基本理论的前提下,各级党政领导及公职人员必须明确社会主义国家法律监督不同于西方发达国家的根本理论与基本制度依据;必须自觉树立法治观念,实现从“父母官”到“公仆”的转变。最后概略介绍目前我国依法管理国家与社会事务的法律规范体系及其实施的若干行政法理论问题。

【全文】法宝引证码CLI.A.1157507    
  一、全面把握“依法治国”含义,正确理解十五大精神
  我国1997年宣示“依法治国”,来之不易。不要说公开抵制、反对治国方略的改变,就是接受这一口号,“咸与法治”,但却篡改其实质,使人们在实施法治之前就丧失对法治的正确认识和信心,也足以破坏“依法治国方略”的确立及实施。因此,有必要以中共中央十五大报告为依据,正确理解“依法治国”的含义。
  (一)十五大报告涉及依法治国的主要内容及意义
  第一,“依法治国”是中共中央通过十五大政治报告,首次在执政党文件中提出的新的治国方略。它表明为了适应经济体制改革的要求,我国的治国方略需要转变;标志着执政党治理国家开始进入新的历史阶段;可以预见,国家民主政治的法律化将进入一个不同于以往的崭新历史时期。第二,文件中从“法制”改为“法治”,实质上是把“人治”与“法治”区分开来。第三,将“依法治国”列为有中国特色社会主义初级阶段理论的重要内容并作为实现社会主义初级阶段过渡的目标之一。第四,逐步实现“依法治国”不仅是我国政治体制改革的组成部分,也是汲取苏联和东欧各国教训,稳妥地进行政治体制改革的切入点。第五,报告中更加明确了“依法治国”的主体、对象和目的。第六,阐明了党的领导与“依法治国”不是对立的,而是统一的。第七,第一次明确提出尊重人权与自由并确认为共同的理想目标。第八,解决了重大政治决策与国家立法的结合,改善加强党的领导,政党职能与国家职能相对分开,防止国家权力虚化。第九,强调了宪法监督,将宪法监督提到应有的高度。第十,将民主与法治从精神文明中分离出来并与社会主义精神文明并列,强化了制度与法律规范的功能,要求法治与精神文明建设同步推进。此外,十五大报告阐述了“依法治国”的五项原则,强调了行政体制与司法体制改革。总之,“依法治国”是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会主义文明进步的重要标志,也是国家长治久安的重要保障。
  (二)全面把握、正确理解“依法治国”
  关于“依法治国”的含义,众说纷纭。法学界多数学者认为,人民是我国法治的最高主体,“依法治国”中的“国”是客体,即治理的对象,其中首要是指国家机器。可以说,“依法治国”的关键是治理或制约国家权力;“依法治国”的实质是依法治权、治吏(官)。尤其应避免将“依法治国”仅仅理解为“政府以法治民”,否则只能助长权力的专横与腐败。应当明确,政府及其官员首先是法治的对象和客体,然后他们才能“依法行政”、“依法司法”,即“依法治国”第二个层次上的主体;各个政党必须“在宪法和法律范围内活动”,公民和其他组织也要遵守宪法和法律。在这个意义上,公民、法人或其他组织,包括政党也是第二个层次上的法治的客体。
  (三)社会主义法治国的特征
  我国社会主义市场经济体制确立以后,需要民主政治法律化与之相适应,即应当同时建成法治国家。那时的法治国家有以下特征:第一,法律至上;第二,法制完备;第三,立法民主;第四,依法行政;第五,司法公正;第六,制约权力;第七,保障权利。
  二、社会的有序化与我国政策管理向法治管理的转变
  (一)调整社会有序化的几种主要手段
  世纪之交,我国正处在千载难逢的社会大变革之中,社会主义制度正经历自我完善的改革过程。而改革的实质,就是废除旧体制、旧制度,建立新体制、新制度。在此期间(需要30年至50年),社会经济生活必然出现废除旧机制、打破旧秩序后的无序;同时也必须尽快采取多种有效的调整手段,发挥规范人们行为的综合作用,使社会经济生活在更高层次上实现新的有序化。
  纵观古今中外,调整社会经济生活有序的手段大概有四类:一是道德规范。它是所有行为规范的基础,21世纪社会主义中国的道德规范应集传统道德和一切人类美德之大成。良好的道德必须靠全社会的努力,首先是家庭自婴幼儿起对每个人强制性地进行灌输,使其有的放矢地逐渐养成。二是法律规范。它是以国家强制力为保障,在全国范围内、在全民当中实施的行为规范。主要包括稳定社会关系、维护经济秩序的民事行为规范,规范制约各级政府及其公务员行为、惩罚行政违法维护行政管理秩序的行政活动规范,以及严厉制裁各种罪犯、追究违法犯罪责任的刑事法律规范。三是政治规范。它是政党组织内部的规范,在我国属于严于一般道德规范和法律规范的政治纪律性规范,即指由执政的中国共产党章程、各种由党纪规定的约束政党成员行为的规范以及其他参政党(如民革、民盟等)的政治纪律规范等。四是其他社会规范。指道德、法律、政治规范以外的各类社会行为规范,这类规范是随社会经济发展而不断发展变化的社会性行为规范,例如村规民约、各种社会团体或组织的章程、自治组织的规程、正在发展中的中介组织的自律性规范以及各类健全后的行业协会自我约束的,以职业道德为基础的行规等等。
  以上四类行为规范的关系是:第一,后三类规范均以道德规范为基础。第二,一个国家社会生活中,基本道德规范的确立是使各种行为规范产生拘束力,实现规制人们复杂多样性行为的前提,例如,诚信作为道德理念的确立,是公务员忠诚履行公务、政府守信、党员领导干部忠于党的路线、忠实执行党的政策,所有公民、法人和组织遵守民法规则的前提。第三,后三类行为规范之间彼此虽有交叉,但各类规范相对独立,各自发挥维护社会秩序的不同功能,不应混淆,更不宜被任意替代。第四,社会经济生活的有序化有赖于四类规范分别制约各类不同质的行为,并在整合后发挥“大于四”的综合效应(如图1)。爬数据可耻
  总之,只有在创新的科学理论指导下,掌握新形势要求的调整社会生活的新手段、新形式,改革后社会经济秩序有序化的目标才能实现,各种监督,包括纪检、监察工作,方可奏效。因此,分析我国国家管理的发展阶段,了解采用不同手段的功能,把握半个世纪沿革的变化与趋势,是十分必要的。
  (二)20世纪我国国家管理经历的几个发展阶段
  20世纪后半叶,自新中国成立以来,我国国家管理经历了早期,即管理国家事务的手段与政治生活领域一样,仅依靠政策;中期,即管理国家事务的手段转向既依靠政策,又依据法律,或称为国家法制管理的阶段;后期,即管理国家事务的手段开始全面实现法治管理的阶段,或称为实现依法治国方略的阶段(如图2)。
  第一阶段自1949年始,1954年宪法刚刚颁布实施,到1957年就遭受严重挫折,而至1966年起法制几乎废置殆尽,至1979年方始恢复。30年间国家生活与政治生活基本由政策调整并随领导人意志的改变而改变。  
  第二阶段自1979年开始,以党的十一届三中全会为标志,至1997年十五大召开。这一阶段管理国家事务既靠政策又靠法律,是两种手段并用的时期,中期被称为“法制”管理时期是确切的,通常亦称为“刀制”阶段。其沿革的特点是:第一,调整国际事务、涉外事务先依法律,无法才靠政策;处理国内事务则先依政策,逐渐从靠政策性规范转向用法律手段和靠法律规范。第二,处理港澳事务率先立法,特别是制定基本法,并严格遵循法律规则,运用法律手段;调整内地事务则既靠政策又靠法律,且从主要靠政策逐步转向主要靠法律。第三,国家从政策管理向法律管理转变,这业已经历了并且还将经历着一个过程。其发展规律是:在国家经济生活领域这个过程要快些,转变得早些;而在上层建筑领域则相对慢些,转变得晚些。第四,使国家生活有序化的进程,是国家管理手段从政策调整到法律调整的转变过程,也是达到国家现代化的目标之一,是实现依法治国的过程。需要强调的是,伴随这一过程,我国的政治生活与国家生活将逐步分开,彼此相对独立;同时调整各自领域的规范也将相对剥离。20世纪末期《监察条例》上升为《中华人民共和国监察法》的同时,《中国共产党纪律处分条例》亦出台,这便是党纪与国法分开的典型例证。
  第三阶段自1997年党的十五大提出“依法治国方略”开始,而2000年又将实现依法治国作为完成社会主义初级阶段任务的目标之一。新的治国方略的提出,标志着我国开始迈向法治的新时期,通常亦称为“水治”阶段。治国方略的改变要求治国的观念、治国的依据、治国的方式与手段都要随之转变。新的世纪,国家管理的新形势对国家管理者提出了高标准的全新要求。
  回顾我国国家管理50年的发展历程,科学分析其发展阶段,目的是认清当前我国依法管理和依法监督所处的历史阶段、特征以及该阶段面临的任务,以便有的放失地采取对策。根据我国“三步走”的战略目标,可以预测:与社会经济发展,特别是与经济体制改革的进程相适应,实施依法治国方略,建设社会主义法治国家的任务将在21世纪的20年代至30年代完成。当前上层建筑领域正处在逐步恢复秩序,实现国家与社会生活新的有序化的过程之中。特别是在国家管理领域,随着政府职能转变的完成,市场调节功能、社会组织自律功能的到位,逐步会实现国家只承担属于政府职能调整的那些行为规范的制定与监控。因此说,目前我国的国家生活正处于法制管理全面向法治管理发展的进程之中,如果更准确细致地划分发展阶段,那么这个过程可以看做国家法制管理向法治管理的后过渡期。它自1997年始,以党的十五大为标志,大致需要十年或更长一点时间。为了缩短这一过程,必须研究国家法律监督的根本理论基础,区分政治监督与依法监督,建立我国社会主义的法律制度和监督理论体系。
  (三)我国国家生活的法律调整
  作为社会生活的重要组成部分,国家生活的有序化要靠法律来调整。首先,规定并规范国家的基本政治制度、基本经济制度,及举凡国体、政体、人民的权利义务与国家基本组织及工作原则等重大事项均有赖宪法予以明定,从而使国家秩序的基石得以奠定。其次,宪法作为根本大法只能作原则规定,具体实施仍需部门法来完成。在我国,在宪法统率下,调整平等主体之间社会关系的部门法是民商法;调整管理与被管理、行政隶属关系的部门法是行政法。民事商事与行政违法要承担法律责任,接受民事、行政制裁;而通常由国家设定限度,超过限度的民事、行政违法即为犯罪,需负刑事责任,从而形成了确认罪与非罪以及定何罪、量何刑的刑事法律部门。此处,为了严格司法,国家设立专门司法机关并遵循严格的程序规则,由此产生与三大部门实体法相对应的三大程序法,即民事诉讼法、行政诉讼法与刑事诉讼法。这正是我国著名法学家、首任国务院法制局(常务)副局长陶希晋所言的在宪法统率下,制定完善社会主义的新六法。法制化的实践证明,正是依靠了这些部门法,社会主义中国国家生活的有序化才能得以保障(如图3)。
  需要指出的是,法律只调整社会生活中的国家生活,无法解决政治生活与其他社会领域中的全部问题,因此还需要完善与充分发挥政治规范和其它社会规范的功能,尤其是应注意各类规范的衔接与整合,这样才能真正确保法律调整国家生活有序与有效。也就是说,国家生活全面实现有序化仅靠法律还不够,它还受制于政治体制改革,政治制度的健全、完善及政治运行规则与程序规范的制定实施。当然,也有赖于其他社会规范的完备与配合。
  三、法治观念与依法管理
  (一)社会主义国家法律监督的根本理论基础
  监督是一种权力。其基本要素是解决监督者与被监督者之间受制约与控制的方式、形式、力度与最终效力结果;而根本的、核心的要素是确保监督者的权力大于被监督者的权力。政治监督如此,社会民主监督也如此,国家法律监督更是这样。
  以美国为代表的发达国家在国家监督理论、法律监督制度与体系结构方面,有不少成功的经验,特别是那些可操作的、有效的监督制度,可以为我

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