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【期刊名称】 《中国法学》
行政法平衡理论比较研究
【英文标题】 A Comparative Study on the Theory of Administrative Balance
【作者】 包万超【作者单位】 北京大学法律系
【分类】 其他
【中文关键词】 行政法 规范主义模式 功能主义模式 平衡理论 比较研究
【期刊年份】 1999年【期号】 2
【页码】 58
【摘要】 平衡理论比较研究既涉及行政法应当何为的规范性问题,也涉及到行政法事实上如何存在以及该理论如何操作的实证性问题。对这两个问题的回答。只有将平衡理论置于整个行政法学术传统中以及仰仗于更为广阔的知识背景和分析工具,尤其是公共选择理论、博奕理论和机制设计理论,才会得到确当的处理。本文通过大量的文献检索,试图从比较法的视角阐明:欧美行政法学术传统中规范主义模式和功能主义模式的边缘化及平衡思想的发展历程;中国平衡理论发展的历史背景、学术历程、分析工具及其主要内涵;平衡理论作为一种规范性理论的学术地位和制度意义;构建平衡理论实证基础的可能性及其局限。关于平衡理论的争鸣由来已久了。但本文提出的若干问题学界仍殊少涉及,作者认为,要使这种争鸣持续下去并更具建设意义,学者就不能不回到行政法的学术传统中去寻求一种最低限度的共识,由此,本文揭示了理解下列背景知识的重要意义:对行政法理论基础的研究不是中国特有的现象,而是全球化时代的共同课题;中西学者在对各自行政法学术传统的回顾和探索中均建立了“理想类型”的分析工具并得出了许多近似的结论;中国的平衡理论与欧美行政法学术传统中的平衡思想具有内在的传承关系;规范性平衡理论和实证性平衡理论的界分及其学术意义。
【全文】法宝引证码CLI.A.11756    
  
  比较研究根植于对一些共同历史背景与学术传统的理解。作者认为,现代行政法的平衡理论是由两股相互作用的力量促成的:一是变革传统社会的压力,二是学术批判和创新的力量。就前者而论,根据学界的一般理解,它指的是这样一种特殊情境:从80年代中期开始,尤其是冷战结束以来,如何超越自由市场和中央计划经济模式这两种长期对峙的现代化路径并实现一个有效的法治政府成为全世界重新关注的焦点。新保守主义和后现代思潮盛行西方世界,自由主义传统的多元化价值取向得以保留,但政府在环境保护、促进经济发展、实现社会公平等方面的能力和绩效再次受到了重视;前苏联和中国等传统计划经济国家在反思现代化教训的伤痛中重新选择了市场经济和法治社会。——当变革传统社会的动力不能再诉诸旧式的制度结构和思想资源,而必须仰仗新的知识理念和制度认同的时候,一个运转良好的法治政府的意义凸现出来。这样一个政府能否通过对传统行政法体系的模式转换及其理论基础的重塑而获得有效的制度资源与新的合法性支持便逻辑地演绎为行政法学界一个时代性的课题。这一课题引发了学界重新理解传统行政法现象的需要,其中,关于行政法性质、目的、功能等理论基础的研究及相应地建立一套怎样的行政法模式被提上了学术日程。近年来,在中国和英美国家的行政法学领域,哈佛大学的Richard B.stewart教授、圣路易斯大学Kenneth F.Warren教授、印第安为那大学的Alfred C.Aman教授、伦敦经济学院的Carol Harlow教授与Richard Rawlings教授、曼彻斯特大学的Martin Loughlin教授、牛津大学的Paul Craig教授和北京大学的罗豪才教授等公法学家,对这一课题作出了深入、建设性的研究,由此触发了对传统行政法学术思想的批判和创新。长期以来关于政府和公民之间权利义务的设计及与此相关的行政效率与个案公正、公共利益与个人利益的制度安排存在的紧张对峙及内在的不对称性,揭示了现代社会的焦虑和传统行政法模式的局限性。戴西(A.V.Dicey)的规范主义模式和狄骥(Leon Duguit)的功能主义模式(其极端情形即为前苏联的管理模式)的影响日渐边缘化。而试图超越和置换这二元性对峙结构的平衡思想和平衡模式如何有助于新的学术传统的确立得以根植于更为广泛的合法性基础呢?众所周知,中国行政法学者对此作出了较为系统的回答,但欧美学界又是如何看待这个问题的呢?过去的研究尚未有足够的关注。学界一般认为,西方行政法的学术传统可划分为以狄骥为代表的欧陆功能主义模式和以戴西为代表的英美规范主义模式,从学术渊源上理解,这种划分大体上是成立的,但未尽契合后来的发展历程,以英美行政法为例,学术传统事实上并不存在一以贯之的理论基础和制度偏好:30年代至70年代的半个世纪里,功能主义模式在英美国家产生过重大的影响;倡导协调以行政权和公民权为基础的社会多元利益的行政法平衡模式作为一种非主流的学术传统经历了一个长期的发展过程,并在最近20年引起了广泛关注;自本世纪60年代以来,以布坎南(James M.Buchanan)为领导的公共选择学派(Public Choice School)重新审视了政府决策的理论基础和官僚政客的行为动机,从而推动了学界对行政法模式的深入思考。本文旨在从比较法的视角作一些初步的研究。
  一、欧美行政法学术传统中的平衡思想及其最近的发展
  欧美行政法的学术传统主要有两个源头:以戴西(A.V.Dicey)为代表的规范主义模式(the Normativist Style)和以狄骥(Leon Duguit)为代表的功能主义模式(the Functionalist Style)。[1]这两种模式的分歧奠基于学界对行政法的性质、范围、功能、制度安排及其理论基础的不同理解。规范主义模式把行政法视作“控制政府权力的法”,其旨在通过一套规则设置保护个人免遭政府侵害,因此个人的权利和自由优于行政便利或行政效率,在制度安排上重行政程序和司法审查的机制设置,该模式根植于自由放任(Laissez—faire)的经济理论,普通法传统,经典宪政主义(17、18世纪宪政)的人权保障和有限政府观念及其自由主义、保守主义文化传统,自戴西以来的英美行政法学界曾长期占主导地位。韦德(H.w.R.Wade)、史密斯(de Smith)、戴维斯(K.C.Davis)、盖尔洪(w.Gellhorn)、施瓦茨(B.Schwartz)等大多数学者都可归入这一模式。功能主义模式认为“行政法是有关行政的法,它决定着行政机关的组织、权力和职责,”[2]把行政法视作政府有效推行社会政策,实现社会管制或提供公共服务的工具,强调法律对提高行政效率和促进公共利益而具有的管理与便捷功能(Regulatory and facilitative functions),主张以行政为中心[3]节制司法审查和革新行政程序制度,其理论基础可以在社会实证主义(Sociological Positivism)、社会进化论(Evolutionary Social Theory)和实用主义哲学(Pragmatism)中获得解释。[4]这种模式发韧于欧陆行政法学界,狄骥(Leon Duguit)的“公务论”即为最初的经典表述,在本世纪20、30、40年代的英国与美国,拉斯基(Harold J.Laski)、詹宁斯(W.Ivor Jennings)、罗布逊(W.A.Robson)、威利斯(Willis)、威尔逊(w.Wilson)等人在批判戴西模式中使功能主义模式导入英美行政法学界并产生了重大的影响。[5]关于这两种模式的主导地位问题,学界一直存在争议。有学者指出,纵观英美整个行政法学术传统,“功能主义模式只是作为一种异端的传统(adissenting tradition)维持了它的生命力,该模式的价值和方法很难挑战占统治地位的保守的规范主义模式。”[6]Alfred C.A.man教授对此有不同的看法,他认为,自新政以来的美国,或者,可以说自30年代经济危机以来至70年代末的整个西方世界,倚重工具主义的行政法功能主义模式一直占主导地位。[7]下列事实可能淡化了人们争论这个问题的时代意义:英美国家,或者,更准确地说,整个欧美行政法学界,逐渐打破上述两种传统模式的界限而走向新的融合,如何使政府在被广泛授权的同时受到有效的节制,如何在提高行政效率和保护个人权利,公共利益与私人利益之间维持合理的平衡成为现代行政法一个共同的发展趋势,学者认为,导致这一情境的原因主要有:欧共体的发展与“欧洲行政法”的统一;世界经济的全球化和政治法律制度的趋同;[8]现代国家面临的社会问题和对公共行政的要求变得越来越相似,文化之差异,在现代行政法的理论建构中已显得相对不重要。[9]事实上,有关学术史的研究资料表明,在两种学术传统之外,关于行政法制度模式及其理论基础的理解,欧美学界始终存在一种“全球化时代”的行政法观念和平衡思想,这种非主流的传统构成了80年代以来学界进一步倡导和发展现代行政法平衡理论的一个直接的、最重要的学术渊源。以后来居上的英美行政法学为例,行政法平衡思想的发展经历了三个历史时期。
  第一阶段是本世纪初到二战前,行政法迅速发展,关于这一部门法在盎格鲁一美利坚(Anglo—American)法治传统中的合法性地位、理论基础及其发展方向等根本问题,学者围绕戴西传统和新兴的功能主义思潮(在美国表现为以促进效率和公共利益为名的新公共行政运动)展开了激烈的争论。一批著名的英美行政法学创建者,包括韦德(E.C.S.wade)、古德诺(Frank Goodnow)、弗莱恩特(Ernst Freund)、弗兰克(Jerome Frank)、庞德(Roscoe Pound)等,认为工业革命、福利国家及其相应的公共行政的职能变迁导致了传统行政法理论的现代化(the modernisation of traditional admimistrative law theory),未来的行政法发展应当转移以司法为中心(Court—Centered)的传统法治观念,但要避免陷入另一个极端——官僚支配(bureau—ridden)模式。就行政法的目的和功能而言,它应当在授权与限权、行政权力与公民权利、行政效率与个人自由、个人主义与社会主义(balance betwem individualism and socialism,戴西认为这一时期行政法在英国的发展是社会主义取代个人主义传统的征象)之间维持一种合理的平衡(areasonable balance)。[10]与此同时,英国在“新专制主义”的压力下主持的部长权力调查委员会(1932)及战后行政裁判所和调查法委员会(1957)都主张行政法应有大的发展,但对行政权要施以民主的控制,并认为行政法的目的是在公共利益和个人利益之间实现恰当的平衡(the proper balance between public and private interest)。[11]然而,客观地说,这一时期的平衡思想并未有沿着既定的方向发展下去而成为一种理论或主流传统,一个重要的原因是30、40年代“行政专横”(庞德语,administrative absolutism)的现实使得当初提出平衡思想的学者也部分地改变了立场,甚至重新接受了传统的以司法为中心的行政法控权模式。
  第二阶段是70年代。民权运动(后期)、经济滞胀、能源危机、环境保护等问题困扰美国和一些欧洲国家,公共行政面临的社会环境及其相应的职能发生了很大的变化,传统的行政法模式的有效性和合法性再次受到学界的关注,平衡思想由此得以复兴和发展。其中,哈佛大学Richard B.Stewart教授的研究有了突破性的发展,在《美国行政法的创新》[12]一文中,他试图系统地研究一个取代传统行政法模式(the traditional mode,控权模式)的“利益代表模式”(Interest Representation model)。Stewart教授首先分析了美国传统行政法模式的特点及其缺陷,他认为,传统模式旨在通过公正的程序制约和司法审查制度确保行政自由裁量权在合法的限度内行使,禁止政府对个人自由和财产的非法侵犯,以协调政府权力和个人自治间各种相互冲突的主张。传统模式最大的弊端是把行政法视作控制政府权力的一种消极的工具(negative instrument),看不到政府“积极的一面”(the affirmative side),即政府政策的制定和执行代表个人和社会的利益,并能增进这些利益。另外,传统模式注重对权利的消极保护。而忽略了公民有效作用于行政过程的参与机制。因此,传统模式对政府和公民都缺乏激励。无法适应现代社会发展的需要。美国行政法进入转型和创新时期,关键是如何重新界定行政法的作用和调整对行政自由裁量权的态度。当时,有多种替代传统模式的方案,但“利益代表模式”(联邦法官们的主流意见)最富建设性。Stewart教授认为,现代行政法调整的领域已超出传统行政法模式所理解的“政府权力和私人自治”这二维关系,而发展为一种多种相关利益(affected multipolar interests)冲突和共存的多元关系,如政府在环境保护行为中决定是否给某个能源企业发放许可证的行为就涉及到包括居民在内的多方环境利益。行政法的目标应该通过多种有效的机制设置,扩大相关利益的参与机会并在各种冲突的价值和利益间保持平衡(balance among competing values and interests),为实现这一目标,行政法应该更多地考虑保护相对较弱的一方的利益(comparatively ill—organized interests),以抗衡(counterbalance)地位较强的行政机关及其对有组织的利益、特殊利益可能存在的偏私。Stewart教授认为,在这一新视野下,行政法的一些重要制度要进行相应的改革,“解决行政程序问题的出路在于为有关利益方提供代表参与的机会;行政实体政策的核心是根据各种具体环境,在这些相关利益中进行公平的调节(equitable accommodations);司法审查旨在确保行政机关为利益代表提供公正程序参与机会并在这一过程中实现公正的协调。”Stewart教授对“利益代表模式”作出了深入而富建设性的研究,但最终没有发展为一种系统的理论。
  第三阶段,80年代以来,英美行政法学界进入学科反思及重构时期,学者的努力,旨在探究现代行政法得以独立存在和发展的理论基础,并由此促使新的学术传统的形成以契合现代社会发展的需要。这些研究主要是从下列几方面展开的:第一,把行政法的理论基础置于整个政治社会背景,尤其是变革传统社会的情境下进行考察。如,P.P.Craig指出:关于行政法的性质、目的等理论基础(Rationale)的探究只有进一步研究了我们这个社会的结构方式、互动关系及其政治理论背景后才会有准确而透彻的理解。[13]第二,建立了“规范主义模式”、“功能主义模式”、“红灯理论”、“绿灯理论”等理想类型(Ideal Types)的分析框架,对传统行政法理论模式的划分获得了普遍的认同,新的理论基础的探索得以建立在一个最低限度的共识上。第三,从行政法功能与目的的视角揭示了传统模式关于效率与公正、公共利益与个人利益的制度设计的紧张对峙与内在的不对称性,并进一步阐明传统模式由于对政府和公民都缺乏有效的激励和约束机制而难以回应传统社会的转型。第四,超越和置换两种传统的行政法理论模式,遵循平衡思想重新理解行政法的性质、目的、功能及其法律体系。Carol Harlow和Richard Rawlings指出,传统行政法学的红灯理论模式(自戴西以来,视行政法为控制行政权保护个人自由的法的一种学术传统)和绿灯理论模式(把行政法视作授予和尊重积极行政的权力,旨在提高行政效率,有效提供社会服务和增进公共福利并对严格的司法审查中心主义提出疑问和节制的一种学术传统)都难以契合现代社会发展的要求,持中立场(the middle ground)才是明智的选择并且更易达致认同。如何在行政利益(中央政府、地方政府或特别机构)和公民利益的冲突中维持公正的平衡(a fair balance)应该成为行政法的主要功能,如何实现兼顾效率与公正的人道主义行政(a humane administration)应该是行政官员和行政法学家共同关注的目标。[14]Martin Loughlin认为传统的功能主义模式和规范主义模式都未能为我们现时代的经验和法律现象提供正确的解释,新的理论模式应该考虑如何使两种传统思想得到有机的结合,走“中间道路”,即可以通过抛弃法律工具主义和实证主义观念,公开承认法律的规范性价值而重新改造功能主义传统。[15]Kenneth F.Warren从社会契约理论的视角论述了政府和公民的权利义务的平等关系,指出行政法如何从强调“正当程序”的传统转移到行政法面临复杂而持久的政治困境时,如何使行政机构的公共政策有效地平衡个人利益和社会利益,即行政法的目标和对公共行政的挑战是平衡社会利益与个人利益(Balancing Societal and Individual Rights)。[16]Lief H.Carter和Christine B.Harrington强调了行政法对公共行政的赋权与控权的平衡功能,“行政法,并不限于对政府权力的控制,而同时包括对政府的授权并维护这种权力的合法行使,因此,当我们描述行政法的时候,请注意这个法律体系的调节方式,包括授予、尊重政府权力和限制行政自由裁量权这两个同等重要的方面。”并对“行政法的核心功能是平衡”这一命题提出了建设性的商榷意见,论者认为,只有清晰地界定公正、效率、公共利益、个人利益等平衡要素的内涵及偏好序列之后,“平衡”才具有可操作的实质意义。[17]P.P.Craig从行政机关和公民(包括私人团体)权利义务关系探讨了平衡的法律机制设置问题。他认为,行政法对行政机关、公民和私人组织两方都要同等地授权和予以制约(both empowers and Constrains),但这种平衡的机制设置既涉及激励问题,也是一个重要的信息问题,只有满足“激励相容”的原则,平衡机制的实现才是可能的,为此,他讨论了公共选择和机制设置理论的相关问题。[18]此外,有些公法学家试图从现行的立法和传统的理论模式中挖掘“平衡”的基础。[19]
  关于英美行政法传统,最近美国印第安纳大学的Alfred C.Aman教授作了总结性的研究。[20]他认为,行政法的发展历程可划分为三个阶段,相应地,有三种行政法模式。第一阶段是自由放任时期(1aissez—faire era),主要是19世纪和20世纪初期,国家职能是有限的,消极的,行政法的主导理论即为“红灯理论”(red light),其功能被界定为以司法审查为中心对行政权力的控制,旨在最大限度地保护公民个人权利免遭权力的侵蚀。第二阶段是管制时期(regulatory era)自新政(New Deal)到70年代末,行政法的理论基础是国家干预主义(the rationales of a more interventionist state),在制度安排上即为管理的或功能主义(regulatory &functional)的行政法模式。第三阶段是自80年代以来的全球时代(global era),与此相应的,即为“全球化时代的行政法”,其发展方向是“市场导向型”(Market—oriented.Mode)行政法模式和学术思想的重构(超越自由放任时期的“控权”型行政法模式和自新政以来的“管制”型行政法模式)。这一模式的显著特点是公法私法走向新的融合(尤其是行政法私法化),放松管制(deregulation),注重成本一效益分析(cost—benefit analysis),广泛运用市场导向型行政方法替代过去的“命令一控制”规则(Command—Control),降低管理预算,将传统公共行政的部分职能授予或委托给私有部门(private sector)按照市场规则行使等等。新的行政法模式旨在通过打破传统的公私法界别,缓和公权与私权的紧张对峙,平衡社会混合的多元利益,从而创造政府和公民间良好的互动、合作关系。
  二、中国行政法平衡理论的发展及其主要思想
  (一)理论背景学术史的研究资料尽管表明,平衡思想在欧美行政法学术传统中渊远流长。但第一次明确提出“现代行政法的理论基础是平衡论”这一命题以及将之初步发展为一种系统的行政法理论却出于中国行政法学者的努力。关于中西平衡思想的传承关系的阐述,学界殊少涉及。但该理论的奠基者,北京大学罗豪才教授并不否认这种传承关系,他认为,西方学界是存在这种平衡思想的,但直到目前为止,欧美学者关于平衡思想的研究仍主要集中在对行政法的本质、目的、功能等价值判断上,而尚未真正以此作为行政法的理论基础贯穿行政法关系的始终,并通过对传统行政法概念框架、基本原理和学科体系的更新来构建一个系统的理论,这种情境为中国行政法平衡理论的发展提供了契机和学术资源。然而,在分析平衡理论最初形成于中国的种种原因中,罗豪才教授主要强调了中国转型发展时期政治、经济体制改革的地方性知识和经验(广义的制度资源)以及自由、宽容的行政法学术气氛的意义。70年代末,尤其是80年代中期以来,中国以经济体制改革为契机推动了对传统社会的变革,这种变革有两方面的意涵:一是对有几千年历史的封建旧传统的转型,其显著的政治特点是等级制、官本位、人治观念;二是对计划经济体制和权力高度集中的政治体制这一新传统的转型。这两种变革的一个核心矛盾都集中在官民关系、政府权力与公民权利及与此相关的公共利益和个人利益的关系上。变革的方向为行政法关于“行政权一公民权”关系这一学科的基础性问题的研究提供了一种范式。中国传统的行政法管理论同国家垄断经济或计划经济体制相适应,而控权论则是同西方专统的自由市场经济体制相适应的,现代行政法的平衡理论是宏观调控和市场相结合(发达国家的国家干预主义和发展中国家的政府主导型市场经济)的平衡机制的反映。平衡理论的发展正是反映了这一现实需要。在通过政治、经济体制改革转向市场经济和法治社会的进程中,如何协调新出现的社会多元利益是一切改革最终关注的核心问题,而行政权与公民权的关系无疑是公共利益和个人利益关系在行政法上的体现。据罗豪才教授介绍,邓小平同志关于权利义务关系是各种利益的相互关系在法律上表现的论断,以及“我们必须按照统筹兼顾原则来调节各种利益的相互关系”的主张,对行政法基础理论的研究及平衡理论的提出具有指导意义。具体到行政法领域,基于现代行政法所处的法治社会背景中多元利益的并存与冲突,公共权力运作与公民个人权利行使的对峙与互相依赖等现实,行政法在调整这些关系的过程中,应追求行政权与相对人权利、公共利益与个人利益、行政效率与个案公正、对行政权的保障与制约等关系之间的平衡,而不是走向任何一个极端。相应地,一些重要的行政法律的制度设置开始注重体现行政权与公民权的平衡精神。以被称为我国行政法里程碑的《行政诉讼法》为例,一位行政法学者指出:“如果说中国有意识地系统发展行政法始于1986年的话,那么经过自1986年到1989年的深入研究讨论,1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》则是在法律上确认平衡论的标志。……中国行政法所要求的平衡,是源于立法并贯穿于法律创制、实施和监督整个法制发展过程之中的深刻的利益平衡。”[21]据悉,这种平衡的建构思维承袭了中华传统文化的中庸、平和精神和借鉴了跨学科的分析框架,特别是综合了新古典主义经济学(以自由竞争和完全出清为前提)的均衡分析和主流经济学(凯恩斯的国家干预主义)的非均衡分析法,以及法律的经济分析方法(主要是成本一效益分析)。政治、经济体制改革和“解放思想、实事求是”的思想路线助成了较为自由、宽松的学术环境,从而,使学者对传统行政法学术思想的批判和创新成为可能,学者们日益深刻地体认到,对我们这个时代诸多迫切的行政法问题的回答,最终须取决于对一些根本问题的认识,由此引发了80、90年代中国学界关于行政法理论基础的争鸣。当时,有关学术争鸣主要围绕着“行政法是控制政府权力的法”和“行政法是加强和保障政府行政管理的法”这两个核心观念展开,持前一种观念的是移植自由主义经济时期的行政法理论,受英美传统行政法观念影响较深,而持后一种观念的则未摆脱前苏联管理法模式的影响,然而,前者与当今欧美世界行政法的发展方向和学术建构不相吻合,而后者显然已不适应中国改革开放的形势和现代社会发展的需要。在平衡论者看来,这种特殊的情境并不构成中国行政法学的两难选择,恰好相反,它为一种本土的、同时也是世界性的学术思想的发展提供了广阔的知识背景和历史机遇。
  (二)发展历程中国行政法平衡理论的发展经历了初期的酝酿(80年代中期至1992年)、理论的提出(1993年)和作为一种系统理论的前期发展阶段与学派的初步形成(1994—1999年)三个阶段。1993年初,罗豪才教授和他的学生在《中国法学》上撰文正式提出“现代行政法理论基础——平衡论”这一核心命题。[22]在这篇自发表以来一直受到学界广泛关注和争鸣的论文中,作者主要论述了两个问题:(1)行政法的历史发展过程就是行政机关与相对一方的权利义务从不平衡到平衡的过程。[23]古代行政法是强调行政机关管理、不重视公民权利的“管理法”,其理论基础是“管理论”。近代行政法则是强调保障公民权利、尽可能限制行政机关管理的“控权法”,其理论基础是“控权论”。而现代行政法在本质上应是追求行政机关与相对一方权利义务总体平衡的“平衡法”,其理论基础应是“平衡论”;(2)在行政机关与相对一方的权利义务关系中,特定地或局部地看,总是存在着不对等和不平衡,但这些不对等和不平衡恰恰实现了二者总体上的平衡。权利义务的总体平衡,表现为行政机关与相对一方法律地位的平等,也表现为行政机关与相对一方各自权利义务的平衡。[24]平衡理论提出后,中国行政法学界以此为契机再次掀起理论基础研究的思潮并展开了自由宽容的学术讨论,应松年教授指出,“进入90年代以后,罗豪才教授的‘平衡论’引起强烈反响,行政法学者纷纷开始对行政法的一些根本性问题进行思考,对过去的学科基础理论问题的研究进行反省,并著文立语,提出了一些其他观点,如‘服务论’、‘公共权力论’、‘公共利益论’、‘均衡论’等等。应该说,关于行政法基础理论的讨论如此热烈,实是这门学科得以重大发展的良好契机。”[25]皮纯协教授和冯军博士认为,“在以罗教授为主要代表的一批学者的不懈倡导和推动下,‘平衡论’很快成为在我国行政法理论基础研究领域内引起广泛反响、最引人注目的一种学说。‘平衡论’现有的影响力已足以使涉足我国行政法理论基础领域的研究人员很难将‘平衡论’搁在一边置之不理,对‘平衡论’作出必要的分析和评价”。[26]近年较重要的学术进展,可概括为:1994年,以行政处罚作为一个重要的制度个案,运用平衡理论系统地研究了在处罚的创设、实施和救济三个阶段行政权与公民权冲突和平衡的状态和制度设置方案,为正在起草和论证过程中的《行政处罚法》(1996年3月公布)提供了平衡的建构范式。[27]1995年,修正和系统阐述了管理法(管理论)、控权法(控权论)和平衡法(平衡论)等三个“理想类型”的研究框架,在行政法的价值导向、行政法概念、行政法调整对象、行政法基本原则、行政法责任、行政法体系和学科建构思路等重要的理论问题上,更新了传统行政法学的基础概念、基础理论,建立了“平衡”的“对峙”视角;[28]1996年,界定了“平衡”及“平[29]法理学一般认为,法律调整的是一种权利义务关系。“平衡论”的最初表述正是基于这种理解。但具体到每一个法律部门,调整对象是有所区别的,行政法领域主要调整“行政权一公民权”的关系,因此,罗豪才教授认为。“权利义务平衡论”更准确地理解,应该是“行政权一公民权”平衡论。
   [30]平衡理论在后来的发展中修正了这个观点,沈岿认为:“平衡论者已经认识到,最初的基本主张中至少有两个主要方面是不妥的:一是关于古代、近代、现代行政法分别在本质上是管理法、控权法和平衡法的单线进化论图式;二是关于行政机关与相对一方自身权利义务平衡的观点。前者的弊病是忽略了‘行政法’一词所指称的特殊范围,并且这种单线的进化论既容易导致对各国行政法历史上

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