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【期刊名称】 《政治与法律》
关于从制度上保证司法公正的几个问题
【英文标题】 Problems of Ensuring Judicial Fairness in Terms of Systems
【作者】 谢鹏程【作者单位】 最高人民检察院检察理论研究所
【分类】 司法制度【期刊年份】 1999年
【期号】 3【页码】 33
【全文】法宝引证码CLI.A.131557    
  江泽民在党的十五大报告中指出,党将领导人民“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权,建立冤案、错案责任追究制度。加强执法和司法队伍建设”。要实现“从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”,需要在两个方面同时进行司法体制改革:一是理顺外部关系,正确处理司法机关同人大、党委、地方行政机关的关系;二是理顺内部关系,在司法机关的内部完善激励和责任机制,加强法院与检察院之间的分权与制衡机制,发挥程序法的基础性作用。
  一、理顺外部关系,保证司法机关独立公正地行使职权
  1.人大对司法的监督:加强工作监督,慎用个案监督
  最近,李鹏委员长在谈到人大如何监督司法工作时指出,人大对司法的监督工作原则上要加强工作监督,慎用个案监督。这个原则既符合宪法的规定,也符合我国的国情,值得我们认真研究和体会。近几年来,有些地方人大在个案监督方面进行了有益的探索,越来越多的人认识到这是一条监督司法工作的强有力的途径,并要求将其推广和制度化,然而,这只是问题的一个方面;问题的另一个方面,即如何保障司法机关依法独立公正地行使职权,却容易被人们忽略。我们应当站在国家机构基本分工的高度并从宪法原则和规范的角度来全面地认识个案监督以及个案监督与工作监督的关系,这是依法治国的基本要求。
  依照宪法对司法进行工作监督是人大监督司法的基本途径。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国的司法体制是由人民代表大会制度产生和决定的。全国人大和地方人大监督由其产生的人民法院和人民检察院的工作是有宪法根据的(如第67、71、104条)。不仅如此,我国宪法和法律还规定了人大监督司法工作的三种具体方式:(1)工作评议,即法院院长和检察院检察长定期向人大报告工作,年度工作报告要接受人大的评议与表决;全国人大常委会有权监督最高人民法院和最高人民检察院的工作。(2)人事任免,即对法院院长、副院长、正副庭长、审判委员会委员、审判员的任免,对检察院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员的任免。(3)全国人大及其常委会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的调查报告作出相应的决议。这里指的“特定问题”包括司法工作中存在的问题。总而言之,工作监督是人大通过了解司法的基本情况和行使人事任免权对司法工作进行一般性的监督和控制。这种监督实质上是人大对司法机关实施法律的总体情况的监督,是一种保障司法机关履行其法定职责的措施。实践证明,人大依法对司法进行工作监督是必要的,也是有效的。我们应当坚持和完善宪法规定的这一工作监督模式。
  对个案监督要慎重。我们不应当否认各地人大在个案监督方面有许多成功的范例。但是,我们不能由此断言,人大在进行个案监督的过程中不会发生腐败,并比司法机关更懂得司法。有些地方的人大不仅在判决生效之后进行干预,而且在审判前和审判过程中直接进行干预。长此以往,诉讼的焦点就可能转移到了人大,人大就兼有立法机关与司法机关的双重身份了。从法理上说,人大应当尽量避免通过个案监督的方式进行司法监督。首先,人大对司法工作的监督应当按照宪法、法律的规定进行。我国宪法规定了人大监督司法的三种具体形式,也规定了人民法院依法独立行使审判权(第126条),人民检察院依法独立行使检察权(第131条),这两个方面的宪法规定都应当严格执行。其次,立法、行政和司法是国家机关在职能上的基本分工,人大过多地介入具体案件,会打破人大与司法机关的基本分工关系,容易导致国家机关之间的权责关系紊乱。再次,从人大对司法的监督权来说,宪法规定全国人大及其常委会监督宪法的实施(第62、67条),地方各级人大在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行(第99条),但没有规定人大及其常委会对法律的实施进行全面监督,更没有规定通过个案监督的方式实现对司法的监督。换言之,个案监督目前还没有宪法和法律根据。如果我们要探索,可以通过在局部地区试点,然后提出修改宪法的议案,经过法定程序修改宪法之后,才能全国推行。
  2.改善党对司法的领导:实行系统领导坚持党对司法工作的领导是不可动摇的基本原则,但如何加强和改善党对司法机关的领导,应当结合司法机关的特点进行研究和探讨。有人提出,根据司法机关的专业性特点和建国以来的经验教训,在最高人民法院和最高人民检察院分别成立党的工作委员会,直接对中央负责,使党对司法的领导系统化,以保障党的政治领导。这是一个值得考虑的方案。
  落实党的政治领导有两条途径:一是通过各级党委领导本级司法机关;二是通过党中央在最高人民法院和最高人民检察院设立的工作委员会分别领导全国法院和检察院的工作。长期以来,我们党一直主要是通过第一条途径来实现对司法工作的领导权的。但是,效果并不理想,当我们强调党的领导时,“以党代政”、“以党代法”等背离党的政治领导的现象就大量发生,而在强调专业特点时,“排斥党的领导”、“党的组织涣散”的现象又大量发生。这种左右摇摆的现象是不是可以说明,我们还没有找到一条最适合司法工作特点的党的领导途径。
  通过党中央在最高人民法院和最高人民检察院设立的工作委员会分别领导全国法院和检察院的工作,有三个方面的益处:(1)有效地改善和加强党对司法工作的领导,使党的领导专业化;(2)有利于排除地方保护主义等因素对司法的干扰;(3)有利于根据“干部管理专业化”的原则,彻底打破行政干部的管理模式,创新和改革司法人事制度,真正发挥考评与任免机制对司法队伍的筛选与引导职能,从而保持和提高法官和检察官的专业素质和道德素质。
  3.改革财税和拨款体制,保证司法经费
  所谓“司法经费”,即司法机关的业务活动经费、基本建设经费、装备费、日常行政管理费以及司法人员的工薪和福利待遇的统称。在现代法治国家,司法经费都有充分的法律保障。其划拨和支付方式主要有两种:一是完全由中央财政负担,有的国家开征专项税;二是由中央财政和地方财政按照法定比例共同负担。
  目前,司法经费对于保证司法公正,维护司法声誉,保持司法队伍廉洁的基础性作用并没有被充分认识。保障司法机关的经费,特别是提高司法人员的待遇,并不能简单地看作是经费问题,而是一项关系到司法工作大局的基础性措施。
  关于我国目前司法机关的经费标准和司法人员的工薪水平的确定尚需进行专门的调查研究。不过,有几个问题值得我们注意:1.司法经费的数量起码要足以弥补以往自收自支带来的平均收益。例如司法人员的工薪和福利中约有30%来自各种“创收”,应当由财政补充。这样就可以解除司法机关对非财政经费来源存在的依赖性。2.地方司法机关的基本建设应当同当地经济发展水平相适应,确定一个适当的比例。3.司法人员的工薪水平应当大幅度提高。要使法官和检察官的在全国范围内的流动成为可能,—个法官或检察官的工薪要足以支付三口之家的正常开支,使其保持体面的生活。
  关于司法经费的来源和支付方式,我认为有两套方案可以选择:方案一:中央财政负担司法人员的工薪,地方财政负担司法机关的基建与业务经费,并均以法律规定具体的标准、比例和支付方式。不必开征专项税。方案二:司法经费全部由中央财政负担。由全国人民代表大会及其常委会决定审判机关和检察机关的年度经费。把司法经费作为专项财政支出在国家预算案中单列,以便纳入国家财政支出的总体框架中加以考虑。如果国家开征专项的司法税,税收款专用于司法,年度预算仍由全国人民代表大会审议、决定。
  4.按照司法业务特点划分司法区,打破司法区划与行政区划合一的局面目前,司法机关对地方党政机关存在着人、财双重依赖关系。在这种情况下,要克服司法的地方保护主义,确实是有困难的。要从根本上解决问题,就必须打破现行的司法区划与行政区划合一的格局,单独划分司法区。
  从国外情况来看,司法区域制度的模式多种多样,大多是历史地形成的。根据我国国情,我们认为单一司法区模式比较可取。所谓单一司法区域模式,是指法院和检察院从行政区划中分离出来,按照区划相同、机构分开的模式,构成一套司法区域体系。司法区域的纵向结构可以保留“四级制”,即分别设基层司法区、中级司法区、高级司法区和最高司法机关。
  以乡或镇为单位设立基层司法区,各基层司法区管辖的乡或镇的数量以及所辖乡镇的人口、生产总值和面积等大致相同,司法机关的人员编制可以保持基本相同。关于基层司法区的规模,大体上按五个乡(镇或街道)设一个基层司法区,并把基层司法机关设在中心乡(镇或街道)。其根据是,(1)鉴于目前县级司法机关管辖范围过宽,派出到乡(镇或街道)的机关如“派出法庭”、“检察站”等的管辖范围又过窄的状况,缩小基层司法机关的管辖范围是必要的。(2)以一个中心乡(镇或街道)为基层司法区的驻地,对四方各乡(镇或街道)的公民和法人进行诉讼都很便利。(3)地缘上的亲近关系便于民事纠纷的解决和执行。(4)全国共有53537个乡(镇或街道),约需设10707个基层司法区,虽比现有基层法院和检察院(各1735个)增多了6倍,但比基层司法机关的派出机关减少了5.5倍,如果基层法院人员平均定编为15人左右,基层检察院人员定编为8人左右,基层法院和检察院总共可以裁员二分之一。
  中级司法区和高级司法区:由十五个基层司法区域组成一个中级司法区,全国约有714个中级司法区,中级法院或检察院的单位数量比原来(各127个)增加5.6倍,但编制可以大大减少。由15个中级司法区域组成一个高级司法区,全国约有48个高级司法区,高级法院和检察院的单位数量比原来(各31个)增加约50%。理由:(1)现代管理学证明,一个上级机关下设15个下层分支机构一

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