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【期刊名称】 《法学评论》
关于战略环境影响评价制度立法的思考
【英文标题】 Thoughts on Assesment Mechanism of Strategic Environment Implications
【作者】 王曦易鸿祥【作者单位】 武汉大学
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 战略环境影响评价 立法 环境法 环境影响评价 可持续发展
【期刊年份】 2002年【期号】 2
【页码】 97
【摘要】 战略环境影响评价制度在重大开发决策这一关键环节可促进环境与发展的综合决策,是实施可持续发展战略的重要法律手段之一。如何制定一项符合中国国情的切实可行的战略环境影响评价法律制度,是当前我国立法部门、环境法学界所高度关心的一个问题。本文从宏观角度对这一制度的立法做了理论分析,认为这项立法是必要的、可行的并具有良好的政治、经济、社会和环境影响。
【全文】法宝引证码CLI.A.124157    
  
  实施可持续发展战略,要求决策的科学化和民主化,即决策方法论的改革和进步。战略环境影响评价制度(Strategy Environmental Impact Assessment,SEIA)或战略环境评价制度(Strategy Environmental Assessment,SEA)是环境与发展综合决策的一项重要制度。它要求我们在做出有关经济开发活动的宏观决策如有关的政策、规划和计划之前,考虑该决策对环境可能造成的各种影响,以减轻或避免它对环境造成不良影响,从而做出正确的决策,促进经济、社会和环境的可持续发展。自1979年《环境保护法(试行)》实行以来,环境影响评价(EIA)制度在我国已实施了20多年,取得了较大的成效。但环境影响评价制度仅适用于具体的建设项目,对于政府宏观政策、规划和计划的决策无所裨益。为了实施可持续发展战略,进一步发展和完善环境影响评价制度,有必要制定关于战略环境影响评价制度的法律。
  一、战略环境影响评价制度立法的必要性
  以法律建立战略环境影响评价制度,将环境影响评价的范围由单纯的建设项目环境影响评价扩大到对宏观开发政策、规划和计划等战略决策的环境影响的评价,主要有以下原因:
  1.科学决策的要求
  在当代,政府的宏观决策对国家的经济、社会、人口和环境的前途具有决定性的影响。因此,宏观决策的科学性和正确性尤为重要。在科技革命和社会经济发展的推动下,社会专业分工越来越细,社会关系越来越多、越来越复杂,加上社会节奏加快,政府宏观决策面临的不确定因素越来越多。在这种情况下,各级政府必须适应这种变化,高度重视社会和经济的综合性和宏观调控,改革决策方法,坚决实行科学决策,以促进经济、社会、人口和环境的全面发展。[1]最近,党的十五届五中全会又再次强调要促进决策的科学化民主化。[2]
  科学决策的一项重要原则是系统原则。系统原则要求决策者在决策过程中对整体与局部、内部条件与外部环境、当前利益和长远利益,主要目标和次要目标,以及它们之间的相互关系和作用,加以系统分析和综合平衡,然后进行决策。战略环境影响评价就是体现这种综合决策思想的一种方法和制度。它要求对拟议中的宏观开发政策、规划和计划的各种环境影响进行评价,为决策者提供关于拟议中宏观开发政策、规划或计划的环境影响(尤其是对环境不利的影响)的信息,把资源与环境的价值放在了宏观决策的天平上,使它们同经济、社会发展等价值一同得到衡量和考虑,从而有助于决策的科学性和正确性。
  2.决策方法论改革的必要
  科学决策的前提之一是决策方法论的科学化。决策方法论主要有两种:简化论与系统论。[3]简化论又称还原论,是自牛顿以来的近代科学占支配地位的方法论。简化论认识事物的方法是将复杂的事物分解、简化,直到将其分解、简化为彼此互不联系的最简单的因子,然后从最简单因子的层次上来认识事物。简化论的缺点是它容易导致学科之间彼此孤立,并使科学同整体的、复杂的世界相分离。它往往“只见树木,不见森林”,忽视系统中的各种联系,孤立地研究各个部分,分别地处理各部分的问题,“单打一”,头痛医头,脚痛医脚。它表现在环境问题上就是割裂环境与发展之间的联系,考虑环境问题时忽略经济发展问题,进行经济发展决策时忽略考虑环境问题。我国当前所面临的许多环境问题都是决策方法的失误所带来的恶果。许多环境问题治理成效不大也是由于忽视了环境与发展相结合,没有将解决环境问题同促进经济发展结合起来考虑。例如,我国“大跃进”时期的“以粮为纲”,“以钢为纲”的决策,导致自然资源和生态资源的大规模破坏,以至我们今天不得不为其付出沉重的代价。
  系统论的特点是注重事物间的联系,把相联系的事物作为一个有机整体,从整体的角度观察问题、解决问题。表现在环保问题上,就是将经济发展、人口、资源和环境等看作一个有机整体,并实行环境与发展综合决策,从系统的角度综合解决各个部分的问题。我国淮河和太湖等流域的综合治理,将控制和治理污染与经济转轨、经济发展结合起来,取得了良好效果,在流域范围比较成功地应用了系统论的决策方法。为实施可持续发展战略,须大力促进决策方法论改革,由简化论的决策方法转向系统论的决策方法,用系统论的方法对待环境与发展问题。要做到这点,必须在制定宏观开发政策、规划和计划时,充分考虑其环境影响,避免环境恶化,实施环境与发展综合决策。战略环境影响评价制度所体现的正是这种系统论的方法论。
  3.国土综合整治与开发的需要
  (1)流域综合整治的需要
  我国的大江大河大湖流域的环境问题相当严重,既有黄河、长江等大江的流域生态问题,又有淮河、辽河、海河、太湖、滇池等大河和大湖的流域污染问题。这些流域环境问题的形成,与我们过去在制定和实施发展经济的决策时忽略了对环境与生态的考虑有密切的关系。当前,各级政府正在花大力气进行江河湖流域的国土综合治理。既然流域环境问题的产生同经济发展密不可分,其解决也须同经济发展结合起来。战略环境影响评价正是为这种流域范围和更大范围的综合治理提供了科学决策方法,从而为流域的可持续发展提供了新的保障。
  (2)环境灾害防治的需要
  我国是环境灾害频繁的国家。黄河断流、长江洪水、沙尘暴等环境灾害一再敲响警钟。这些灾害虽有自然本身的原因,但人为因素不可忽视。黄河断流的原因之一是上游不合理的农业政策、资源政策及实践造成大量水资源被截留、浪费。[4]长江洪水的原因包括上游森林大面积被毁造成严重的水土流失及中下游的大规模围湖造田等。沙尘暴则源于西部过度放牧、植被破坏和不合理利用水资源所加剧的荒漠化。它们都是经济开发决策失误造成的后果。实施战略环境影响评价制度,可克服宏观决策的片面性,有助于减少和避免环境灾害。
  (3)实施西部大开发战略的需要
  党中央决定实施西部大开发战略,这对于我国现代化发展进程意义重大。西部极其脆弱的生态环境决定了我们实施西部开发首先要解决的问题是如何在开发西部的同时,保护和建设西部的生态环境。为解决该问题,在制定有关西部开发的各项政策、计划和规划时,应当进行战略环境影响评价,从宏观上把开发政策、规划和计划对生态、环境和资源的可持续性的影响纳入决策的范围,充分注意西部开发的环境与生态影响。在这个意义上,战略环境影响评价,对实现西部乃至全国的可持续发展至关重要。
  二、战略环境影响评价制度立法的可行性
  1.战略环境影响评价制度的立法基础和依据
  (1)国内有关政策和立法
  党的十五大报告明确提出实施可持续发展战略,正确处理经济发展与人口、资源、环境的关系。1998年3月,江泽民总书记在中央计划生育和环境保护工作座谈会上的讲话中明确要求,“对区域和资源开发,要进行环境论证,建立有效的环境管理程序,使环境与发展综合决策科学化、规范化”。1994年国务院批准的《中国21世纪议程》中提出:“在有关立法中规定建立可持续发展影响评价制度,要求政府部门在制定政策、规划过程中和企业立项时,对可持续发展可能产生的影响作出评估。”1996年国务院批准的《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》提出,“完善环境影响评价制度,从对单个建设项目的环境影响进行评价,向对各项资源开发活动、经济开发区建设和重大经济决策的环境影响评价拓展。”1998年国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》在附则中也规定:“流域开发、开发区建设等区域开发,编制建设规划时,应当进行环境影响评价。”同年,国家环境保护总局将建立综合决策等4项制度的任务列入《全国环境保护工作(1998—2002)纲要》。这些政策或法律文件的制订和实施为战略环境影响评价立法奠定了很好的基础。
  (2)国际法和可资借鉴的外国有关立法
  1992年联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》,将环境影响评价和风险预防确认为各国实施可持续发展战略的两项原则。[5]《宣言》要求各国“对拟议中可能对环境产生重大不利影响的活动,应进行环境影响评价,作为一项国家手段,并由国家主管当局做出决定。”它规定“为了保护环境,各国应按照本国的能力,广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学充分确实证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”1993年联合国环境规划署理事会制订的《关于制订和定期审查环境法的方案》规定:“推动各国政府并酌情推动国际组织广泛适用环境影响评估程序,将其作为发展规划和评估可能对环境有害活动的影响的一个基本内容。”《生物多样性公约》第5届缔约方会议的第V/18号决定(影响评估、责任和补救)鼓励各缔约方、各政府和其他有关组织“利用战略环境评估,不仅评估各个项目的影响,而且评估其累积的和全球的影响,在决策和/或环境规划方面纳入生物多样性的考虑”,要求缔约方“在其国家报告中载入战略环境评估和影响评估领域中的做法、制度、机制和经验的资料”,并要求公约的科学、技术和工艺咨询附属机构“进一步制订把生物多样性相关问题纳入关于战略环境评估和影响评估的立法和/或过程的指导准则”。[6]可见,现行国际法鼓励各国制订关于战略环境影响评价的法律或法规。
  战略环境影响评价制度始于美国1969年《国家环境政策法》。该法规定:“在联邦政府一切行政机关的提议立法或其他的对人类环境质量有重大影响的联邦行动的建议或报告中,必须由负责官员包括一份关于下列各项内容的详细说明:一、所建议行动的环境影响;二、实施该建议将引起的任何不可避免的不利于环境的影响;三、对所建议行动的替代方案;四、地方上对人类环境的短期利用和维持与提高长期生产力的关系;五、实施该建议所可能引起的任何对资源的不可扭转的和不可恢复的损耗。”[7]据资料,为实施该法,到1988年为止,美国已有73个联邦政府部门制定了有关环境影响评价制度的行政规章。在欧盟,欧盟委员会1996年建议制订一项关于成员国的计划和规划的环境评价程序的指令。1993年,丹麦的法律规定,所有可能产生重大环境影响的政府建议都应进行环境影响评价。资料表明,外国的环境影响评价制度的范围正在从建设项目扩大到有关立法、政策、规划和计划的层次。
  2.战略环境影响评价制度的组织保证
  有关战略环境影响评价制度的立法可以利用现行环评机构行使战略环境影响评价审查机构的职能。但由于现行环评机构的职能仅限于建设项目的环评,所以立法应将其职能范围适当予以扩大,使其能在战略环评中发挥一部分作用,主要是在环境科学和技术方面的作用。立法应据战略环评的需要,设立必要的新机构,

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