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【期刊名称】 《法学评论》
从实物形态到价值形态的法律保护
【副标题】 中国土地权利制度的变迁【作者】 王蓉
【作者单位】 武汉大学【分类】 土地法
【中文关键词】 计划经济 市场经济 土地权利 实物形态 价值形态
【期刊年份】 2002年【期号】 2
【页码】 44
【摘要】

本文探讨了中华人民共和国成立后土地权利的变迁,并将这种变迁与中国经济体制改革紧密地联系起来。力图在经济体制与法律体制的互动中,围绕作为社会主义国家的中国,其土地所有制由单一的公有制到以公有制为主,不同主体的土地权利由不平等到平等,土地权利的客体由实物形态到价值形态,土地权力和土地权利由替代到分离四大方面的变化来探究中国土地权利制度变迁的表现形式、内在动因及发展趋势。

【全文】法宝引证码CLI.A.124156    
  一、计划经济体制下的土地权利制度(1949—1978年)
  (一)土地实物形态保护下的土地权利制度:单一的土地公有制
  斯大林把生产关系归纳为“三段论”,包括生产资料的所有制形式即所有权、分配关系以及人与人的关系三个部分。前苏联的法学家得出了有什么样的所有制,就会有什么样的所有权,有什么样的所有权就必然有什么样的所有制的结论。[1]这种对所有制的重新定义,与国家所有权属于社会主义国家所有制高级阶段的看法紧密地联系在一起。在这种观念的基础上,产生了国家所有权至高无上、国家占有的财产越多越好的看法。将社会主义国家的所有权划分为三种不同的类型:国家所有权、集体所有权、个人所有权。这三种不同的所有权反映着不同的生产资料的社会化阶段。其中国家所有权反映着生产资料的最高阶段,集体所有权反映着生产资料的一般社会化阶段,而个人的所有权反映着私人占有生产资料的阶段。因此,国家所有权代表着历史发展趋势,应当得到优先保护,集体所有权应当得到一般保护,而个人所有权则应当被严格限制。如中国1954年宪法6条明确规定:“国营经济是全民所有制的社会主义经济,是国民经济中的领导力量和国家实现社会主义改造的物质基础,国家保证优先发展国营经济”。基于这种理论,我国建立了国家所有权优先的原则,对其他主体的所有权作了相当大的限制,甚至是歧视性规定。[2]土地,对于当时以农业作为经济命脉的中国而言,无疑是最重要、最根本的生产资料。其所有权当然不能被不能体现社会化的私人占有,而应由代表着社会化的国家和集体所有。在土地的国家所有和集体所有中,应以代表着最高社会化的国家所有权为主,土地集体所有权应限制在必要的范围内。新中国通过对城市土地实行征收和对农村土地采取合作化的方式,逐步将新中国成立以前的多元主体的所有制改造成单一的公有制。在土地所有权的保护体制上,国家土地所有权得到严格保护,神圣不可侵犯。而集体所有权则得到一般的保护,其权利的存在应服务于国家的需要。这就为实践中对不同主体的土地权利进行差别对待提供了理论依据。
  为建立一个与资本主义社会完全不同的社会主义社会,前苏联采取了计划经济的体制。作为社会主义阵营的领袖,苏联的这一体制纷纷被许多社会主义国家采纳。中国也不例外。前苏联法学家认为:社会主义的经济基础应是生产资料的社会主义公有制,经济发展的目标是实现全社会的“按需分配”。而社会主义国家追求的生产资料单一公有制,不可能存在生产资料的不同所有者,这就决定了社会主义国家的按需分配不可能通过市场经济,即价值的交易来满足,而只能靠实物的分配来实现。这种实物形态的分配决定了权利和义务的特定性。即在一个社会内部,由国家统一制定全社会的生产计划,统一调拨全社会的物质资源,统一支配全社会的产品。这就是计划经济。[3]可见,计划经济最显著的特征是通过行政命令(计划)来支配实物在特定经济组织之间的转移。为了解决多个经济组织之间实物资源分配的特定复杂关系,采取了政府各层组织的形式。其内部组织表现为上级与下级、民众与政府的命令和服从关系的一种权力结构,而非权利结构。这就使得本应由每个经济主体平等享有的权利组成的权利结构,被表现为一个经济主体对另一个经济主体具有支配力的权力结构所取代。在这种体制下,权利被权力所掩盖,权力成了权利的表现形式。[4]土地,作为当时最重要的生产资料,其实物形态得到了最充分的保护。最突出的表现为,土地权利被土地权力替代。因此,在计划经济体制下,土地一直是行政法上的客体,而不是民法上的客体,土地的归属和利用基本上不属于民法的调整范围。
  (二)计划经济土地权利制度的特征
  1.不同主体土地权利的差别对待。在国家所有权优先原则的指导下,必然将土地所有权按所有制性质划分不同的级别,给予不平等的地位。其中国家的土地所有权受到优先的保护,而农村集体土地所有权得不到应有的保护。[5]
  2.土地所有权权能的不可分离。由于计划经济体制下,土地所有权的客体仅仅是土地的实物形态,土地利益被等同于土地的实物形态,从而把实现土地利益的方式简单地理解为对土地所有权客体———实物的占有和支配功能的确认。[6]这就意味着对土地实物形态的任何的分割,都是对土地所有权的侵犯。在这种心态下,计划经济体制对土地的保护就必然强调土地实物形态的完整性和归属性。
  3.土地权力对土地权利的替代。计划经济是通过行政权力运作的经济,它要求物权权利屈服于政府的行政权力,物权权利成为行政权力的附属品。[7]对于土地权利而言最显著的表现为土地资源的行政权力配置代替土地资源的权利配置。
  (三)计划经济土地利益的实定分配效应
  1.土地权利的效益非常低下。由于土地所有权权能的不可分离,土地所有权的所有权能只能由抽象的国家或集体代表全体人民来行使。在实践中,往往由政府机构或人民公社作为国家或集体的代理人来行使。由于在计划经济体制下,土地利益仅仅理解为土地的实物形态的占有和保持,土地的价值形态根本不被重视。这就形成了政府机构或人民公社在行使土地所有权时,更多是从政治利益而非经济利益来考虑问题。因此,计划经济体制下的土地所有权具有较强的不经济性。
  2.国家土地利益得到最充分的保护。这体现在两个方面,一是为保护代表着社会主义所有制最高阶段的国家土地所有权,当时的中国确立了国家土地所有权优先的原则;二是在计划经济体制下,国家土地权利被国家土地权力所代替,使国家土地权利在运作方式上,具有一般权利无法比拟的强制性权力优势,遏制了土地资源及其利益在不同权利主体间的优化配置,极易造成对其它土地所有权主体利益的掠夺。
  3.农民的土地利益得不到基本的保障。一方面体现在农村集体土地所有权得不到国家应有的尊重和保护,常常被国家出于经济发展的需要而无偿地剥夺。另一方面,单一的农村土地所有制不仅剥夺了农民的生产自主权,而且剥夺了农民的生产和生活资料,使农民成为完全依附于集体的无产者。导致广大农民失去了劳动的积极性,生产效率低下,生产水平不断下降,生活状况不断恶化。人、土矛盾非常尖锐。
  二、过渡时期的土地权利制度(1978—1998)

人丑就要多读书


  (一)土地由实物形态保护向价值形态保护转变时期的土地权利制度:土地所有权的单一公有制,土地他物权的多元体制
  新中国经过近30年的计划经济,体制上的一些弊端越来越明显地暴露出来。效率低下、吃“大锅饭”的平均主义思想普遍存在,经济发展非常缓慢。加之近10年的“文化大革命”的浩劫,中国急需恢复和发展经济。1978年中国共产党十一届三中全会确立了全党工作的着重点应该转移到社会主义现代化建设上来。邓小平提出的“社会主义初级阶段”理论,成为中国现代化建设的指导思想。该理论的两个最基本的含义是:第一,我国社会已是社会主义社会,我们必须坚持而不能离开社会主义。第二,我国的社会主义社会还处在初级阶段,我们必须从这个实际出发,而不能超越这个阶段。自此,中国开始了一场以价值追求为目的,以效率为标准的经济体制改革,力图找到一种在不改变公有制经济主体地位的前提下能充分调动劳动者的积极性、创造性的激励机制。1993年宪法修正案明确规定:“国家实行社会主义市场经济。”建立社会主义的市场经济成为实现经济体制改革的重要手段和保障。
  市场经济最基本的特征是权利的自愿交易。因为权利自愿交易本身就是高效率的价值实现和价值增殖过程,是所有人根据收益预期和互利原则选择成本最低、收益最大的权利转让过程。交易的本质是权利(价值)而不是作为权利客体的财产本身(实物)。[8]因此,形成不同所有权的主体是中国建立社会主义市场经济的必要前提。然而,这一要求与前苏联对马克思关于社会主义国家理论的理解,即社会主义国家的基本特征是生产资料的单一公有制相冲突。为解决这一冲突,我国引进了国外流行的他物权(主要是用益物权)的概念。开始了在保持原有生产资料所有权单一公有制的基础上,建立由所有权派生的多元主体他物权(主要是用益物权)的尝试。即将作为权利客体的原有生产资料化分为实物形态和价值形态。对原有生产资料的实物形态延续已形成的单一公有制的权利体制,侧重于对权利的静态占有和支配,强调的是权利的归属,目的是为了维护已有的社会主义公有制。对原有生产资料的价值形态,则创设了多元主体的他物权体制,注重对权利的运用和操作,强调的是权利的利用,目的是为了建立社会主义的市场经济。如中国1988年宪法修正案2条规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖、或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”但由于没有放弃前苏联关于社会主义公有制的理论和受大陆法系传统的所有权理论的影响,中国在1986的《民法通则》第五章第一节将土地权利规定为“所有权和由所有权派生出来的权利”。[9]在这一立法思想的指导下,中国的法学家将他物权界定为“由所有权派生出来的权利”,为实物形态所有权限制价值形态的他物权的独立性提供了理论依据。这就是我们通常所说的“所有权权能的分离”。中国的土地权利也开始这种指导思想下的变革。
  中国土地权利的变革首先从农村开始。在计划经济体制下,中国农村的土地制度成为矛盾最激化的环节。为缓和农村尖锐的土地矛盾,中国从1976年开始改革农村的土地制度。由原来人民公社体制下土地的集体所有、集体使用,改为土地集体所有与农户使用分离。即家庭联产承包责任制,它是由农村集体组织作为土地所有人与农户签订家庭联产承包合同,依合同形式实现土地所有权与土地使用权的分离。
  随之而来的是城市土地制度的改革。由于城市土地属于国家所有,因此城市土地主要由土地管理行政机构代表国家通过与不同主体的使用人签订土地出让合同,实现土地所有权与土地使用权的分离。至此,在追求土地价值的最大化的原则下,中国的土地制度进行了一定程度上的变革。打破过去单一的土地公有制权利体制,在保持土地所有权公有制的基础上,建立起了以土地用益物权为主的土地他物权多元主体的体制,开始了中国土地经济体制的市场化进程。
  (二)过渡时期土地权利制度的特征
  1.开始了土地价值形态的保护。主要表现为土地使用权和农村土地承包经营权。该两项权利都表现为对土地的占有、使用和收益。从权能内容上,属于典型的用益物权。它们强调的是对土地权利的动态利用,体现的是对土地价值形态的追求和实现,目的是为了实现土地价值的最大化。
  2.国家土地权利与其他主体土地权利地位的不平等。由于计划经济体制下建立的国家所有权优先原则仍发挥着作用,导致过渡时期国家土地权利凌驾于其他主体土地权利之上。这主要体现在两个方面:一是国家和集体土地所有权权利行使的不平等。根据我国《土地管理法》第63条的规定:“农民集体所有的土地只有在被国家征收转变为国有土地的前提下,才可用以非农业建设”,剥夺了农村集体土地所有权人出让土地使用权的权利。二是不同主体土地使用权地上附着物收回时的请求赔偿权的不平等。我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定:“土地使用权期限届满,土地使用权及其地上物、其他附着物所有权由国家无偿取得”。而该条例第47条规定:“无偿收回划拨的土地使用权时,对其地上附着物、其他附着物,市、县人民政府应根据情况给予适当补偿。”划拨土地是无偿取得的,因出让而取得的土地使用权是有偿的,可是在收回土地使用权时,国家却对不曾支付代价的给予补偿,对支付了代价的不予补偿,显然在法律与政策上有失公平。
  3.国家土地权力与国家土地权利的同一性。在计划经济体制下,国家土地权力掩盖了国家的土地权利,国家的土地权力成了国家土地权利的表现形式。在过渡时期,虽然土地权力对土地市场的过度干预得到一定的弱化,但由于国家土地权利仍由土地行政管理机构行使,又造成了因土地权力和权利的混同带来土地权力的权利化和土地权利的权力化,干扰了土地市场和土地管理的正常运行。
  4.土地用益物权的债权化。我国农村的土地承包权和城市土地使用权的取得,都是依据合同产生,而不是依法律的规定而形成。即合同成为这两项权利创设的依据,而不是创设的形式和程序,造成土地用益物权的债权化。
   (三)过渡时期土地利益的实定分配效应
  1.土地权利的效益得到一定程度的提高。在计划经济向市场经济过渡中,土地利益不仅仅被理解为土地实物形态的占有和支配,还理解为土地价值形态的利用和追求。土地的价值形态受到了重视。为了有效地实现土地的价值形态,进行了土地所有权权能的分离,土地的用益物权的创设。它通过不同主体土地用益物权的交易,使土地资源在一定范畴内按照成本最低、收益最大的原则实现在不同土地用益物权主体之间的优化配置。
  2.国家土地利益凌驾于其他主体土地利益之上。该阶段的中国虽然创设了不同主体的土地他物权,但由于这些他物权被界定为“由所有权派生出来的权利”,从创设之日起,就被打上了从属土地所有权的烙印,不可避免地造成土地所有权凌驾于土地他物权之上。而中国的土地所有权仍维持着单一公有制的形式,国家所有权优先的原则仍发挥着作用,这同样不可

  ······人丑就要多读书

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