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【期刊名称】 《法学论坛》
论行政诉讼规范性文件的适用
【作者】 冯延春【分类】 行政诉讼法
【期刊年份】 1990年【期号】 3
【页码】 14
【全文】法宝引证码CLI.A.110671    
  《中华人民共和国行政诉讼法》将于今年一十月一日正式实施了,这是我国社会主义法制建设中的一件大事。行政诉讼法的实施,不仅健全了我国的行政诉讼制度,而且使我国的三大诉讼制度形成二个完整的诉讼体系,成为我国诉讼制度健全的标志。行政诉讼法的实施,对于贯彻执行宪法关于保障公民合法权益的原则,维护和促进行政机关依法行政,加强廉政建设,提高工作效率,必将起到积极地促进作用。本文只就行政诉讼中规范性文件的适用问题谈一点看法。
  一、行政诉讼中所适用的规范性文件的种类及其特点
  依照法规规定,我国的行政机关负有对国家政治、经济、文化、建设、民政、公安等工作进行管理的职责,为了实现其职责,行政机关在法律规定的范围内,有一定的裁量处置权,并具有对社会组织、企事业单位和公民的活动进行组织、指挥、监督以及对违反行政管理法规的行为进行处罚和做出其他处理决定的权利。但是由于客观情况和行政管理活动的错综复杂,加之行政工作人员的政策法律水平等方面的原因,行政机关及其工作人员在行使行政管理权时,出现侵犯公民合法权益的情况是难以避免的。行政诉讼法第2条规定:“公民。法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”。人民法院在行政诉讼中的基本任务就是查明案件事实,依照有关法律、法规确认行政机关的具体行政行为是否合法。确认具体行政行为的合法性,主要是从具体行政行为所依据的事实根据和对行政法律、法规及规章的适用两个方面来审查,在有事实根舞的前提下,具体行政行为的合法性的依据则完全取决于对行政法的正确适用。行政诉讼:法第52条规定:“人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据,地方性法规适用于在行政区域内发生的行政案一件。”“人民法院审理民族自治地方的行政案件并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据”。从这一条可以看出,人民法院审理行政案件,确认具体行政行为是否合法,所有适用的规范性文件主要有以下几种:
  ①法律。法律包括全国人民代表大会制定的基本法律和由全国人大常委会制定的非基本法律。前者如《国务院组织法》、《地方组织法》;后者如《中华人民共和国水污染防治法》、《食品卫生法》,因为法律是由我国的最高权力机关制定的,‘所以法律在国家制定的笔规范性文件中具有仅次于宪法的法律效力,适用于中华人民共和国的一切领域,对一切国家机关、企事业单位、社会组织和公民都具有普遍的约束力,所以行政诉讼当然要适用国家的法律。
  ②行政法规。根据我国宪法,只有国家最高行政机关——国务院才有权制定行政法规。因为国家的政治、经济、文化等全部组织活动都集中在国务院,因此行政法规在地位上仅次于法律,其效力及于全国,其他一切国家机关和社会组织必须一体遵行。行政法规是行政管理规范文件中最多的一种,其内容也绝大部分是有关国家行政事务管理。所以、它是人民法院审判行政案件所适用的最重要的一种规范性文件。
  ③地方性法规。宪法规定,省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。根据我国《地方组织法》的规定,省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会也可制定地方性法规。地方性法规对于发挥地方的积极性,促进地方的政治、经济和文化因地制宜的发展是很有必要的。地方性法规在本辖区内有法的约束力,它是人民法院审理该地方行政案件的依据。
  ④自治条例和单行条例。自治条例和单行条例是民族自治地方的人大及其常委会结合当地的特点制定的规范性文件。自治条例和单行条例经批准生效后,就在本行政区内具有法的约束力,因此它是民族自治地方的人民法院审理当地的行政案件必须适用的规范性文件之一。
  行政诉讼适用的法律规范的主要特点有:第一,行政诉讼与刑事诉讼、民事诉讼不同,它所依据的法律规范不是一部统一的法典,而是散见于宪法、法律和为数众多的法规之中。这一特征是由于行政活动范围的广泛性和内容的变动性决定的。行政活动范围非常广泛,包括政治、经济、国防、外交、文化、教育等各个领域,不可能制定一部统一法典,调整这些不同领域里的不同管理活动。行政机关对整个国家生活实行具体组织、领导和管理的活动,是一种不断适应新情况、解决新问题的活动,也不可能制定一部能预见未来各种情况而能对之作出相应规定的具有较长期稳定性的法典。第二,数量大,表现在其绝对数量上,在调整我国不同社会关系的法律规范当中,调整行政法律关系的规范文件数量是最多的。表现在其种类上,有法律、行政法规,还有地方性法规、自治条例、单行条例、规章等,种类也是最多的。第三,各种规范性文件的关系复杂。因为各种规范文件的制定机关不同,而各种机关的性质和地位也不同,因而表现在各种规范性文件的效力上也有所不同。第四,由于缺乏法律法规的整体统筹性,各种规范文件在对同二问题的规定上,不可避免有不一致或相矛盾的地方,在适用上,审判机关需进行识别。
  二、行政诉讼中各种规范性文件的适用方法快醒醒开学了
  由于适用于行政诉讼的各种规范性文件具有上述特点,所以给审判人员确定适用何种法律规范带来了困难、要解决好这一问题,做到正确适用规范性文件,保证行政诉讼的顺利进行,关键在于弄清各种规范性文件的效力大小,第一,法律,在行政诉讼的各种规范性文件中效力最高。第二,行政法规,行政法规不能与法律相抵触,是仅次于法律的规范性文件。第三,地方性法规,是在特定的行政区域内有效的规范性文件,它的制定要依法律和行政法规为依据,与之相违背的地方性法规无效。第四,自治条例和单行条例,可以根据当地实际特点作变通性的规定,但不能与宪法和法律的基本精神相违背。在搞清楚各种规范性文件效力大小的基础上,司法实践中我们就可以根据效力低的不能与效力高的相违背,效力低的应符合效力高的原则,去分析和适用各种规范性文件,公正合理地处理案件,解决行政争议,平息矛盾。
  我们说行政诉讼是根据效力低不能与效力高相违背的原则确定适用何种法律规范,是否意味着效力不同的各种规范性文件的文字内容、表达方式必须完全一致呢?不是的。因为在立法实践中,各种规范性文件的完全一致是不可能的卜,拥有某种规范性文件制定权的机关,可以根据自己的职责和任务,对较己身效力高的规范性文件进行充实和增补,如果不是这样,法律效力低的规范性文件就无法起

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