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【期刊名称】 《财经法学》
论我国地方政府在食品安全监管中的责任
【英文标题】 On the Food Safety Regulatory Responsibility ofChinese Local Government
【作者】 史全增
【作者单位】 中国人民公安大学警体战训学院{讲师,法学博士}
【分类】 行政法学
【中文关键词】 地方政府食品安全监管责任统一负责基层化治理
【英文关键词】 Local government Food safety Regulatory responsibility Unified responsibility Governance based on basic level
【文章编码】 2095-9206(2017)05-0074-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 5
【页码】 74
【摘要】

从文本和历史演进的角度出发,我国地方政府在食品安全监管中的责任经历了“食品卫生”、“负总责”和“统一负责”三个主要阶段。结合现行《食品安全法》的规定,地方政府在食品安全监管中的责任主要包括组织协调、应急处置、监督考评和建设性保障四个方面,这四种责任既是相互独立的,也构成了一种递进的责任保障机制,通过四者之间的相互配合,在打造良好的监管制度与资源环境的前提下,积极弥补法律漏洞与监管空白,消弭职权交叉,从而形成事前、事中和事后的全程监管机制,提高对食品安全的保障能力。地方政府在食品安全监管中的统一负责有其必要性,通过理顺地方政府与食品安全监管部门的关系,加强代议机关对地方政府的有效监督和消解地方保护主义的消极影响,有助于促进地方政府对食品安全的有效监管。促进各级地方政府特别是基层地方政府作用的充分发挥,可以寻求一种基层化治理的进路,摆脱自上而下的传统路径依赖,提升地方政府及其监管部门对公民的回应性。

【英文摘要】

From a text and historical perspective, the food safety regulatory responsibility ofChinese local government has undergone three main stages: food hygiene period, taking totalresponsibility period and holding unified responsibility period. Combining the currentprovisions of the Food Safety Act, the key of local government's food safety regulatory responsibility lies in four aspects: organization and coordination, emergency management, supervision and evaluation, and constructive support. The four responsibilities are mutually independent and establish a progressive and ensuring mechanism of responsibility. Through mutual cooperation of the four responsibilities and under the premise of building a favorable regulation system and resource environment, this mechanism can positively supplement the legalloophole and fill the vacancy in regulation, eliminate the overlap of authorities, and thus formulate an entire process regulatory system. It is necessary for the local government to hold unified responsibility on the food safety regulation. By adjusting the relationship between thelocal government and its departments, strengthening the effective supervision ofrepresentative authority on local government, and removing the negative effect of local protectionism will contribute to facilitate the effective regulation of local government. In orderthat promoting local government at all levels, particularly the basic level government, to exert their authority fully, it is feasible to adopt the governance focusing on basic level, getrid of the top-down route dependency, thus enhance the initiative of local government and itsdepartments to make sure that they can respond to citizen's demand.

【全文】法宝引证码CLI.A.1229748    
  
  食品安全监管是一种高度专业性、综合性和复杂性的工作,与公众的生命健康和社会的稳定具有直接的关联。为了实现对食品安全的有效监管,国家建构了中央政府和地方各级人民政府(以下简称为地方政府)及其有关部门共同参与的监管体制。根据《食品安全法》的规定,中央政府的相关职能部门主要是通过提供政策指引和规范性文件的制定等手段,推动全国食品安全监管工作的良性开展,并建立食品安全监管的统一规范标准。[1]而食品生产经营的实际监管工作主要由地方政府及其监管部门承担,特别是由最贴近公众的县级地方政府及其监管部门来实现食品安全保障任务。为了应对食品安全监管中频频出现的行政不作为、乱作为、监管空白等现实问题,需要建立一种良性、动态的食品安全监管职责的分配和承担机制。我们虽然难以从根本上消除无尽的权限冲突,但是,可以从产生权限冲突后如何化解的机制上入手,建立解决权限冲突的法律机制。[2]随着对食品安全监管规律认识的深化,有权机关力图通过法律规范和规范性文件对各个层级的地方政府及其相关部门责任的科学界定来促进其规制权的积极行使。地方政府在食品安全监管中的责任也是一个变迁的过程,通过对有关文本的考察,不仅使我们明了地方政府在食品安全监管中的责任变迁,也会深化对地方政府责任的认识。但是,同实践的需要相比,地方政府在食品安全监管中的责任不仅在理论上较少进行系统探讨,法律规定的原则性和模糊性也为其责任的合理担当埋下了不确定性因素。基于以上认识,笔者试图通过对文本意义上我国地方政府在食品安全监管中责任的变迁分析,探讨地方政府在食品安全监管中的责任性质,以及这种责任对食品安全监管的贡献,进而提出促进地方政府有效承担食品安全监管责任的统制进路。
  一、我国地方政府在食品安全监管中责任的变迁
  从文本角度出发,我国地方政府的食品安全监管责任大致可以划分为三个阶段,分别是食品卫生时期、负总责时期和统一负责时期,各个时期由于历史条件和对食品安全监管规律的认识不同,从立法和政策层面要求地方政府承担不同的责任。
  (一)食品卫生时期(新中国成立至2004年)
  这一时期以食品卫生为关键词,有关食品安全的法律、法规较少,主要有1965年国务院批转的《食品卫生管理试行条例》、1979年的《食品卫生管理试行条例》、1982年通过的《食品卫生法(试行)》和1995年通过的《食品卫生法》,食品卫生行政主要是以政策和行政命令为主要依据。上述法律、法规对地方政府的食品安全监管职责很少规定,在监管机构上主要限于卫生行政部门,监管目的则主要是为了保障食品卫生,防止食品污染和有害因素对人体的危害。如《食品卫生管理试行条例》仅在其第27条规定:“国务院各有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府,应当根据本条例的规定,结合各自的具体情况,制订实施细则和管理办法。”《食品卫生法》对地方政府的责任主要集中规定于17条:“各级人民政府的食品生产经营管理部门应当加强食品卫生管理工作,并对执行本法情况进行检查。各级人民政府应当鼓励和支持改进食品加工工艺,促进提高食品卫生质量。”尽管在法律、法规中有了部门之间分工、配合的初步规定,如根据《食品卫生法(试行)》的规定,出口食品由国家进出口商品检验部门进行卫生监督、检验,海关凭国家进出口商品检验部门的证书放行等,但是,地方政府与食品安全监管部门之间的关系规定比较模糊,地方政府的责任性质也十分不明确。
  在新中国成立后的很长一段时期内,公众的生活资料比较匮乏,更多地以温饱为诉求,加之食品安全的检测手段有限、公众对健康指标缺乏科学认识,特定的社会历史条件导致了缺乏对食品安全的精细化监管。而且在计划经济的条件下,食品生产企业以公有制为主,生产和销售管理上相对比较规范,食品卫生大致上可以得到保证,以食品卫生为诉求的食品安全监管体制基本上符合当时的要求,食品安全问题不是特别突出,没有在法制层面上厘清地方政府责任的迫切压力。但是,随着计划经济的解体,在国有食品生产企业之外,产生了许多个体企业,私营企业,政府对食品安全的管控出现了复杂化情况。“从计划时代走来的政府缺乏管理小企业的经验……面临大量的小作坊、小厂家组成的现代市场,原有的制度似乎捉襟见肘。”[3]因此,在缺乏合理监管和科学监管的情况下,食品卫生体制已经难以保障公众的食品安全诉求。
  (二)地方政府负总责时期(2004年至2009年)
  “地方政府负总责”实际上是一种剩余监管权,即当某一环节出现监管真空或权力争夺时,地方政府要统一担负起责任来。[4]地方政府“负总责”的概念首次出现在1991年《中共中央、国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》中。由于在20世纪末和21世纪初的这段时间内食品安全事故频发,为了应对规制机关不作为的现象,提升地方政府在食品安全监管中的能动性,负总责制度在食品安全监管领域得到了采用。[5]2004年9月1日通过的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》,明确“地方各级人民政府对当地食品安全负总责,统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作”。该《决定》正式确定了在食品安全监管领域地方政府负总责制度。
  2007年7月26日公布的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》承继了地方政府对本行政区域内的产品安全监督管理负总责制度。2007年8月5日,国务院发布的《国务院关于加强产品质量和食品安全工作的通知小词儿都挺能整》,明确要求“县级以上地方人民政府对本行政区域内的产品质量和食品安全监督管理负总责。”然而,2008年三鹿毒奶粉事件的发生使我们反思食品安全监管中地方政府的责任界定。同以前的多由个人、小企业引发的食品安全事件相比,三鹿毒奶粉事件是由一个拥有诸多荣誉光环并深受政府和公众信赖的国有企业造成的,给社会和受害者造成了巨大的伤害,当地政府在事件背后甚至起到了非常负面的作用。鉴于三鹿毒奶粉事件的恶劣影响,为了落实地方政府在食品安全监管中的责任,2008年10月6日通过的《乳品质量安全监督管理条例》依然要求县级以上地方政府对本行政区域内的乳品质量安全监督管理负总责。一方面基于对地方政府负总责制度理解的问题,为什么地方政府负总责反而没能阻止悲剧的不断发生;另一方面怎样合理把握地方政府与食品安全监管部门之间的关系问题,这些都亟待在理论和实践中进行厘清。
  有学者认为:当前,地方政府负总责领域的快速扩张,在一定程度上揭示了中央政府常规管理与调控制度的失灵,因此必须频繁借助于对地方政府官员最具威慑力的负总责制度。然而,地方政府负总责制度只可能在过渡阶段治标,不可能长期治本。要持续、有效地规范地方政府的行为,使其积极履行各项政府职能,必须依靠常规管理与调控制度的重建或再造,地方政府负总责制度充其量只应该是其中的一个环节或者说是最后的威慑工具。[6]过于强调地方政府负总责的提法,容易给人一种笼统的印象,即地方政府为了应对食品安全事件,是可以超越和随意干涉监管部门履行职责的,这与科学行政、合理行政和依法行政的要求也是相违背的,因此需要对地方政府的责任予以科学的界定。另一方面,在风险社会下要求地方政府对发生的一切食品安全事件都要负有责任,是不现实的。因此,应确立在现有的经济和社会条件下,最大程度地减少风险而非消灭风险的思想,促进地方政府面对问题时的积极行政。
  (三)地方政府统一负责时期(2009年至今)
  2008年4月20日公布的《食品安全法》(草案)本来也规定地方政府在食品安全监管中负总责[7]。但是,在后来的全国人大常务委员会审议中,有些常委委员和地方提出,目前负责食品安全分段监管的质监、工商和食品药品监管部门均实行省以下垂直管理,草案应当更好地体现权责一致的原则,因此法律委员会对这一表述进行了修改。[8]最终,在2009年通过的《食品安全法》中采用了县级以上地方政府统一负责的提法。笔者以为,《食品安全法》对地方政府“统一负责”的提法不仅是对负总责的一种变通,也不仅是应对地方政府和垂直管理部门协调难题,更重要的是对地方政府食品安全责任的一种科学认识。统一负责与负总责相比,前者更加突出了在日常食品安全监管中,地方政府在尊重法定监管部门权限前提下的协调监督职责,设定了地方政府在食品安全监管中不越位、不缺位的制度保障。地方政府统一负责是科学合理地分配行政职权和责任,是有效规制的制度前提和保障路径,更加符合合法行政和合理行政的基本理念。“以风险规制的思路来管理食品安全,强调的是对危险或灾难的可能性进行评估及控制,它将管理的重心前置,要求管理者主动去预测和评估未来可能发生的危险,寻找最有价值的风险集聚点,并将有限的监管资源有针对性地用于重大的风险控制。”[9]而统一负责正是以食品安全为最终目的,促进地方政府统筹运用各种资源减少或避免重大风险的发生。
  2015年4月24日修订后的《食品安全法》在食品安全监管主体上有较大的变化,主要是由国务院食品药品监督管理部门负责食品生产经营活动的监管,打破了以往由质检、工商和食药部门分别对食品生产、食品流通和餐饮服务活动进行分段监管的分工模式。在地方政府层面,则在继承统一负责制度的基础上,建构了一种促进保障型的地方政府责任,加强食品安全监督管理能力建设,为食品安全工作提供保障。修订后的《食品安全法》可以说是对地方政府统一负责的深化认识,更加突出地方政府在保障食品安全监管部门有效履职中的主体作用。
  二、我国地方政府的食品安全监管责任分析
  《食品安全法》6、78条的规定在对我国食品安全监管实践的深刻认识基础上,将地方政府的责任分为组织协调、应急处置、评议考核和建设性保障四个方面。本文基于对行政职权科学分配的认同,尊重实定法的这种责任分类,并对其内涵进行适度分析和拓展。
  (一)组织协调责任
  地方政府对食品安全监管的组织协调责任,即统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作,建立健全食品安全全程监督管理的工作机制和信息共享机制。[10]通过对食品安全监管部门的组织协调以有效弥补法律和政策的漏洞问题,减少监管领域的职责空白或纠纷是地方政府的重要责任。在食品安全监管领域的五龙治水的现实及其导致的恶果,是修订前《食品安全法》对地方政府提出组织协调责任的最重要原因。[11]虽然现行法律确定了以食品安全监管部门为主,负责对食品生产经济活动进行监管的机制,[12]但职权的确定毕竟有灰色地带,通过地方政府的积极协调以消弭在监管实践中发现的法律漏洞和监管空白问题,是有利于对食品安全监管的动态把握的。如在2011年沈阳毒豆芽事件中,沈阳市打假办虽然会同公安、工商、质监、农委等部门召开专题会议对豆芽的生产和销售的监管问题进行研究,但是各部门均称毒豆芽不归自己监管。市长明确指示,这类事情在国家、省、市有关部门没有做出明确规定之前,由市农委全权牵头处理。[13]而在日常的食品安全监管工作中对职能部门的统筹协调,一般由地方政府设立相应的食品安全协调机构来实现,如食品安全监管协调办公室、食品安全委员会等。
  我国原来的食品安全分散化监管体制的设计源于食品问题的社会交叉性等特点,其本意在于通过调动多部门的监管力量与监管资源,形成食品安全监管的合力,以实现更有力的食品安全控制。然而,多部门分段监管体制在现实中并没有按照制度设计者的原意运行,相反:监管职能交叉重叠,职责模糊不清;部门间相互抵触与损耗,造成重复监管或无人监管;多头执法、责任不明、监管链条“断裂”;监管资源浪费,监管成本居高不下,监管效率低下等一系列的问题屡见不鲜。[14]根据韦伯的官僚制理论,行政管理应该在法律确定的合理管辖权之内运作,纯粹的官僚制的行政管理体制在技术和形式上可以达到完善的分工。[15]虽然职能部门划分是以有明确的权限范围为前提的,但是,由于法律规范的原则性,各监管部门的法定职权在核心区是明确的,但是在边缘必然会出现模糊地带。“以职责、职权、责任界限分明为特征的官僚制组织,显然很难适应这种边际日益模糊的发展倾向。”[16]监管部门基于自身的利益考虑,本能地会利用法律、法规的模糊性规定,在制度的边界游弋,以趋利避害的态度来拓展自己的裁量权。当出现了监管的法律责任模糊时,由于各部门的利己主义色彩,必然会出现有利争着管、无利都不管的尴尬境地。针对监管碎片化的现实,需要有整合食品安全监管资源、协调食品安全监管机构的机制。由于各监管部门都是平等的执法主体,为了维护部门的独立性和对资源的竞争,它们必然不会在平等自愿的基础上长期、顺畅地形成一种监管的合力或协作机制,在边界模糊的地方出现监管紊乱是必然的现象。如果由某监管部门作为综合协调者出现,平等主体之间不仅难以推动其他部门的监管行为和界定监管界限,其本身的公正性也会受到其他部门的质疑的。因此就需要一个既拥有高于各监管部门的权威,又具有本地属性的权力主体的出现。而为了解决传统上官僚制的危机,新公共管理理论应运而生。它追求一种对相互冲突或不同的利益调和并且采取联合行动的持续性过程,强调沟通与合作,既坚持科层制下行政机关职责权限的分工与独立,又要充分发挥政府整体性、统一性职能,实现在分工基础上的合作。[17]根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,县级以上地方各级人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。2007年国务院通过的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》10条第2款规定:“行政机构之间对职责划分有异议的,应当主动协商解决。协商一致的,报本级人民政府机构编制管理机关备案;协商不一致的,应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见,由机构编制管理机关报本级人民政府决定。”法律的原则性、滞后性经常难以应对现实的偶发性、独特性。这样,拥有监管界限调配权的地方政府根据法律规定的能动作用,就可以发挥行政权力面对现实难题的积极性和创造性。
  再者,职能部门因为其职责原因,与被监管对象有着密切的接触与联系,难以避免“被俘获”的现象,以行政不作为或滥用职权为手段,与被监管者进行权力与利益的交换,纵容有害于食品安全的行为。在这种情况下,监管者基于自身私利的考量,不履行其法定职责,从而出现了在系统之内的规制失灵现象,必须由有权机关来对其行政不作为进行监督和问责。地方政府基于其权力的来源,可以从地方的整体利益出发而超越部门利益主义,因此地方政府成了最合适的主体。《食品安全法》在法律层面规定了地方政府对各个食品安全监管部门的协调职责,拥有确定和协调相关监督部门职责的权力,地方政府可以根据具体情况,依原则性和灵活性相结合的原则对食品安全监管部门的职能进行适度调整,以保障其合法性的存在。由地方政府统一负责,可以起到协调和监督食品安全监管部门的作用,优化行政系统的规制效能。
  (二)应急处置责任
  地方政府在食品安全监管中的应急处置责任,即地方政府统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作。依据《突发事件应对法》的规定,县级政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级政府负责,或者由各有关行政区域的上一级政府共同负责。在食品安全监管应急工作中,面临各种财政、设备、设施和人员的使用问题,突发事件涉及的范围广、时间紧急,经常超越部门、甚至地域范围,必须由负责综合管理的地方政府出面,依法采用超常规的资源配置方式,统一指挥各个部门有序、及时地对食品安全事件进行处理,最大程度地减少损失,尽快恢复正常生活和社会秩序。
  地方政府对食品安全监管统一负责,原因也在于相对于各监管职能部门,其拥有一系列的资源配置优势,如人事任免权、预算管理权和突发事件的统一指挥权等,设区的市、州以上的地方政府还享有地方立法权。首先,地方政府对所属食品安全监管部门拥有人事任免权。地方政府所属工作部门负责人

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}杨建顺.规制行政与行政责任[J].中国法学,1996(2).

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