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【期刊名称】 《法学杂志》
促进邮轮产业发展法制保障论略
【英文标题】 A Study on the Legal System Protection for Promotion the Development of Cruise Industry
【作者】 郭萍【作者单位】 大连海事大学法学院
【分类】 国际商法【中文关键词】 邮轮产业;邮轮经济;法制保障
【英文关键词】 cruise industry; cruise economy; legal system protection
【期刊年份】 2016年【期号】 8
【页码】 48
【摘要】

兼具运输与旅游双重属性的邮轮产业在我国尚处于起步阶段,在具有可观愿景的同时也面临着法律机制不完善的挑战。我国现有相关法律规范较为单一,没有针对该产业发展的专门法律规定,导致邮轮产业由于制度不完善而在市场准入、邮轮制造业、邮轮服务业、邮轮运输业等方面存在诸多问题。产业定性不清、制造业技术和融资困境、邮轮服务业的政策机制壁垒、邮轮税收负担和不合理的行政收费等问题已经成为我国邮轮产业发展的桎梏。当前邮轮产业发展,除了相关技术、政策以及对硬件设施的资金投入之外,亟需完善邮轮产业立法,通过政策、法律、法规、规章等多头并进方式规范和促进邮轮产业的发展,并提供强有力的法制保障。

【英文摘要】

Cruise industry, which owns double attributes of transportation and tourism, is still in the initial stage in China, but it has a considerable prospect, and it is facing the challenge of the imperfect legal system. Because the existing laws and regulations relating to cruise industry are relatively simpleand there is no specific law for cruise industry, it led to the imperfect system, especially onthe market access system, thecruise ship building industry, the cruise service industry as well as the cruise transportation industry with many problems thereof. Lack of clear nature about cruise industry, facing difficulties in manufacturing technology and financing of cruise ship, the barriers in the policy for cruise service industry, heavy tax burden on the cruise and unreasonable administrative fees etc. has become obstacles and limitations for the development of cruise industry in China. It is necessary to perfection legislation for cruise industry, apart from the technology, moneys and capitals for fundamental facilities, and only various approaches are used for combining with policy, laws, regulations and decrees, which may provide powerful legal security, further standard and promote the development of cruise industry.

【全文】法宝引证码CLI.A.1229697    
  现代邮轮被称为“浮动的五星级酒店”“移动的微型城镇”“无目的地的目的地”,契合了现代社会人们追求身心放松的旅游目的,受到了越来越多人的喜爱。2004年第一艘外籍邮轮来华以后,邮轮经济开始在中国抢滩。10余年来,邮轮经济在中国取得井喷式发展,成为跨第二产业与第三产业的聚合经济,因此邮轮产业往往被认为是邮轮制造业、邮轮航运业、邮轮旅游业、邮轮服务业等产业部门的特定集合产业。[1]
  邮轮旅游在美国、欧洲、澳洲等地已经非常成熟。随着我国经济社会的发展,世界上著名的一些邮轮公司也纷纷在华开展业务,例如皇家加勒比国际邮轮、歌诗达邮轮、丽星邮轮、挪威邮轮、地中海邮轮等。但是,邮轮旅游也还存在一些问题,例如邮轮安全仍然是人们关注的焦点。2012年1月13日晚,隶属于歌诗达邮轮公司的最大、最长的“歌诗达—和谐号”邮轮在意大利海岸附近搁浅沉没,造成33人死亡。该豪华邮轮在2013年9月才被扶正,2014年7月被重新浮起并拖往意大利热那亚港口进行拆解。该轮船长弗朗西斯卡—斯凯蒂诺也于2015年2月因过失杀人罪被意大利法院判处16年有期徒刑。[2]
  不只是安全问题,由于邮轮在我国是新兴事物,其产业属性尚未界定清楚,现行的一些滞后的法律规定不可避免成为阻碍邮轮行业发展的瓶颈,并产生了在我国独有的一些问题。如2013年9月13日隶属于中国海航集团公司的“海娜号”邮轮在韩国济州岛法院被扣,[3]“海娜号”该不该被扣押成为全民讨论的热点问题,众说纷纭,显现出人们对邮轮本身法律属性认识的不一致。2013年4月13日,“维多利亚”号邮轮因取消行程问题在上海港遭到旅客霸船长达9小时,后续2000多名旅客不能如期登上邮轮。[4]当时公共权力机关遭遇管辖权问题无法可依,虽然该事件最终通过协商解决,但是已经导致了极大的公共资源浪费。
  鉴于邮轮这一产业本身具有跨多个产业领域的复杂性,作为邮轮经济制度上层建筑的重要组成部分,以邮轮为核心的邮轮法制保障制度呼之欲出。
  一、我国邮轮产业现有政策及立法梳理
  邮轮产业作为集聚多个经济行业的集合体,在链条上涉及了运输业、旅游业、制造业以及服务业等。这些行业都有自己的单行法律规定,如海上运输业涉及的运输合同、运输管理机构及市场秩序维护等法律关系主要由《海商法》、《国际海运条例》及其实施细则等调整,旅游服务、监督、管理事务等则由《旅游法》调整,故邮轮产业链不可能形成一部单独涵盖各个行业领域的专门法律;而且制定单独法律制度既无法跳出现行法律部门分工的藩篱,又涉及多个行业法律规定的边界性障碍限制,因此现阶段有关邮轮产业的立法主要表现为国家层面的政策性指导意见以及各个部委出台的相关规定。
  (一)国务院出台的相关规定
  2009年3月国务院会议首次提及邮轮产业,明确提出要促进和规范邮轮产业发展,并通过《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》,提出要促进和规范邮轮产业发展。
  2009年10月国务院办公厅颁发《关于完善国际航行船舶港口供应市场管理工作的通知》。该通知主要从邮轮船供服务业的角度进行产业规划。通知提出要放开国际航行船舶港口供应市场、完善国际航行船舶港口供应市场的配套政策、积极探索促进港口服务业健康发展的新途径和新模式。
  2009年12月国务院颁布的《关于加快发展旅游业的意见》中首次提出要把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业。该意见主要从旅游业的角度对邮轮产业进行规划,把邮轮游艇等旅游装备制造业纳入国家鼓励类产业目录,还规定要培育新的旅游消费热点,支持有条件的地区发展邮轮游艇等新兴旅游产品。
  2013年2月,国务院办公厅正式印发《国民旅游休闲纲要(2013~2020年)》,明确提出要支持邮轮游艇码头等旅游休闲基础设施建设,积极发展邮轮游艇旅游等旅游休闲产品。
  (二)相关部委出台的有关规定
  2009年2月,国家旅游局将邮轮旅游纳入滨水旅游规划体系,并提出积极发展近海邮轮旅游、有序发展入境邮轮旅游。努力开发适合中国旅客的邮轮旅游产品,将成为推进我国邮轮旅游的市场切入点。
  2010年1月,交通运输部发布《关于做好<港口经营管理规定>实施工作的通知》,鼓励有实力的船舶运输、船舶代理和港口企业进入船舶港口供应市场,提高船舶港口供应业务的规模化、规范化程度。
  2011年4月,国家发改委会同商务部等部门修订完成《外商投资产业指导目录(2011年修订)》,明确鼓励交通运输设备制造业类的豪华邮轮及深水(3000m以上)海洋工程装备的设计(限于合资、合作)、游艇的设计和制造(限于合资、合作)。
  2011年9月,交通运输部出台《关于加强外商独资船务公司审批管理工作的通知》,明确外国邮轮公司可以在中国设立独资邮轮船务公司。
  2014年3月,交通运输部通过了《关于促进我国邮轮运输业持续健康发展的指导意见》。该指导意见将重点研究制定邮轮运输业发展规划,以加大本土邮轮扶持政策、支持发展中资邮轮为准则,并且探索建立邮轮产业发展基金。[5]其主要内容包括积极培育邮轮市场,大力开发邮轮航线;完善港口功能布局;加强邮轮运输行业监管,引入竞争机制,打破市场垄断,防止恶性竞争,形成统一开放、竞争有序的市场体系;提升邮轮服务水平,提升邮轮运输服务水平;建立和完善邮轮运输服务标准体系,全面提升邮轮运输服务质量;完善我国邮轮产业链,壮大邮轮经济规模,提升对我国经济社会发展的贡献度。该指导意见的制定与出台进一步明晰了国内邮轮产业的未来发展方向。
  2014年4月,根据国家旅游局最新出台的《关于旅游支持中国(上海)自由贸易试验区建设的意见》,国家旅游局委托上海市旅游局按照《旅游法》《旅行社条例》的规定,受理并审批外商在上海设立中外合资经营旅行社、中外合作经营旅行社和外资旅行社。地中海邮轮旅行社(上海)有限公司成为首家在上海自贸试验区内注册的中外合资旅行社,并获得组织中国公民出境游业务的资质。
  2014年7月版中国(上海)自由贸易园区负面清单规定水上旅客运输投资定期、不定期国际海上运输业务须合资、合作,与2013年10月版投资定期、不定期国际海上运输业务须中方控股的规定相比,投资定期、不定期国际海上运输业务对外方进一步放开,无须中方控股。自贸区允许外商在自贸区以超过49%的投资比例设立中外合资、合作企业经营国际船舶运输业务,允许船舶登记主体的外商出资比例突破50%的限制,[6]进一步放开了邮轮运输业务。
  二、我国邮轮产业发展存在的法律障碍
  (一)市场准入制度存在的问题
  首先,市场准入制度的行业界定不清。邮轮的法律性质具有双重性,这主要体现在海上旅客运输和跨境旅游服务两个方面。邮轮法律制度在GATS视野下具有旅游服务贸易和海运服务贸易的双重属性:作为一种跨境旅游的形式,邮轮可以归属于服务贸易中旅游贸易之范畴;但该跨境旅游的运输方式为海运,故邮轮旅客运输又属于海运服务贸易相关法律的调整范围。在现代邮轮产业制度下,邮轮的旅游功能日益彰显,传统的旅客运输功能弱化。游客在邮轮上享受的更多的是海上观光、休闲、娱乐、餐饮等服务。2014年交通运输部通过了邮轮公海游方案,允许上海先行先试无目的地邮轮航线经营活动。邮轮公海游的开放更进一步彰显了邮轮的旅游功能。
  我国目前尚没有自己的本土邮轮船队,外资邮轮的市场准入制度主要由交通运输部的部门规章予以规范。现阶段的准入制度只看到了邮轮的第二产业属性,并未重视其第三产业的意义,以至于在我国出现了有关邮轮产业规定不一致的现象。
  2011年9月,交通运输部出台的《关于加强外商独资船务公司审批管理工作的通知》明确允许外国邮轮公司可在中国设立独资邮轮船务公司,并可依法开展“为自有或经营的船舶提供揽客、出具客票、结算运费和签订服务合同等”经营性活动。虽然此时我国允许外国邮轮在国内运营,但属于第三产业的邮轮旅游业务并未在国内开放。直到2012年2月,国家旅游局才准许外资邮轮公司设立的旅行社组织中国内地居民从上海出发的邮轮旅游业务。两个部门规定的分头管理会导致邮轮产业的市场准入界定不清。
  其次,市场准入制度审批仍然存在桎梏。
  2010年交通运输部明确外国籍邮轮经过特案批准,可在华开展多点挂靠业务。这一举措被认为是邮轮运输业务市场准入方面的一定突破,即从原来的单点挂靠发展到现在特案审批的多点挂靠,但是现行审批制度并没有完全开放,仍然存在诸多限制,原因在于我国对邮轮的特殊性的认识不够充分。以前我国对邮轮的市场准入制度基本参照客轮货轮标准,认为邮轮挂靠属于国内运输。事实上,我们应充分认识到邮轮兼具旅游和运输的双重功能,甚至从某种程度上说,其旅游价值大大高于运输价值。邮轮直接促进海上旅游经济、邮轮船供业和相邻腹地经济的发展,还会引发邮轮产业链的国际分工。此外邮轮不会像普通客轮、货轮那样分担挂靠港口的运力优势,无需担心其因为多点挂靠而对客货运输或港口经济发展产生不利影响。
  (二)邮轮制造业存在的问题
  首先,我国在邮轮建造技术文化上属零起点。国际邮轮产业发展实践表明,从长远
卧槽不见了
  ······

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【注释】                                                                                                     
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