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【期刊名称】 《政法论坛》
关于行政处罚的制约和监督机制
【英文标题】 On the Mechanism of Restraint and Supervision on Administrative Penalty
【作者】 蔡丹岩【作者单位】 四川省委党校
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政处罚 制约 监督机制
【期刊年份】 1998年【期号】 1
【页码】 97
【摘要】 虽然《行政处罚法》已颁布和实施,但是,如果不严格执行,就必然发挥不出它应有的作用。为了保障《行政处罚法》的严格贯彻实施,作者从为何建立和执行行政处罚的监督和制约机制中要遵守法定原则、严格执行行政处罚制度、完善行政处罚救济制和依法追究违法行政的法律责任四个方面,发表了自己的看法。
【全文】法宝引证码CLI.A.115104    
  
  行政处罚是行政机关的具体行政行为,它是指具有行政处罚权的国家机关,依照法律、法规及规章的规定,对公民、法人或其他组织违反行政管理秩序,但尚不够追究刑事责任的违法行为使用的制裁措施。行政处罚作为一种重要的执法手段,在国家行政管理中起着重要的作用。然而这种体现行政机关单方意志的行政处罚行为如果缺乏相应的制约和监督机制,就会产生权力的滥用,甚至产生腐败现象。《行政处罚法》的制定和颁布就是要从行政处罚权的设定、行政处罚实施主体的规范、行政处罚程序的建立、行政处罚的执行、行政机关的法律责任等诸多方面形成一个有效的制约和监督机制,以规范、制约、保障行政机关的行政处罚行为,促使其依法行政,公正、合法、有效、廉洁、高效地行使行政管理权,维护社会公共利益和正常秩序,保护公民、法人及其他组织的合法权益。如何确保《行政处罚法》的切实贯彻落实,笔者试从如下几个方面略抒己见。
  一、遵守法定原则,统一行政处罚设定权,规范行政处罚实施主体,以法律制约控制行政处罚权
  1.遵守法定原则。行政机关是执法机关,其行政管理活动必须在宪法和法律制约的范围内进行,没有超越宪法和法律的任何特权。要解决乱处罚、乱罚款的问题,就必须以法制权,以法控权,对行政处罚形成制约和监督机制,从根本上斩断乱的源头。《行政处罚法》确定了法定原则,依该原则,公民、法人和其他社会组织的行为,只有在法律明确规定应受处罚的情况下才受处罚,法律无明文规定的不受处罚;且行政机关只能在法定的职权范围内行使行政处罚权,不得超越职权和滥用职权;实施行政处罚还必须按照法定的程序进行,这就从指导思想和基本原则上解决了以法控制行政处罚权的问题。
  2.依据《行政处罚法》统一规范的行政处罚设定权。一切行政处罚必须依法设定,不得政出多门,随心所欲。全国人大及其常委会通过的法律可以设定各种行政处罚,且限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。国务院制定的行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。省、较大市的人大及其常委会制定的地方性法规,可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。鉴于国家行政管理涉及到社会政治、经济、文化生活的方方面面,目管理活动纷繁复杂,法律法规不可能覆盖社会生活的各个方面,这就需要赋予部门规章和地方规章一定的行政处罚权。但部门规章和地方规章应在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定;尚未制定法律、法规的,依法制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。其他规范性文件不得设置行政处罚权。
  3.严格执行《行政处罚法》规定的行政处罚的实施机关。《行政处罚法》明确规定了行政机关是行政处罚的实施主体,但并非所有的行政机关都被授予行政处罚权,必须是依法履行外部管理职能,能与相对人发生行政法律关系的行政机关因法律的授权,才能成为行政处罚的实施机关。行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。至于哪些行政机关具有行政处罚权,由法律或国务院规定,目只能对自己主管业务范围内的违反行政管理的行为给予行政处罚。例如,《中华人民共和国城市房地产管理法》规定工商行政管理部门、土地管理部门、房产管理部门均有权对违反房地产管理法的行为给予行政处罚,但必须在法定职权范围内实施。依该法律规定,工商行政管理部门只能对未取得营业执照擅自从事房地产开发业务的,以及未取得营业执照擅自从事房地产中介服务的给予行政处罚;土地管理部门则对违反该法规定,即非法转让土地使用权以及非法转让房地产的可以处以行政处罚;房产管理部门只能对违法预售商品房的给予行政处罚。依照行政处罚的规定,国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
  还有,授权的组织是行政处罚的实施主体。《行政处罚法》规定,法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。被授权组织其权力来源是基于法律法规的授予,其法定职权可以独立行使,其行使权力产生的相应责任也独立承担。被授权的组织可以是行政机关的内部机构、派出机构或者其他组织,如《治安管理处罚条例》规定,警告、五十元以下的罚款可以由公安派出所裁定。为了解决乱处罚的问题,以防造成行政机关内部机构扩权或因过多的非行政机关行使公共权力而带来行政执法失控,对于授权的组织是严格控制的。行政处罚法规定,只有法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可在法律授权范围内实施行政处罚,规章则不得授权。
  此外,经行政机关委托的组织是实施行政处罚的主体。行政机关可以在法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚权,委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督,对该行为的后果承担法律责任,受委托的组织的权力来自行政机关的委托,在委托的范围内,以委托机关的名义实施行政处罚;不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。为了解决乱委托的问题,一是应限定可以委托的行政处罚的种类,对于违法行为比较轻且事实清楚,当事人没有异议的,如警告、小额罚款可以委托;象行政拘留、吊销企业营业执照等一些重的行政处罚则不得委托。一是受托的组织和个人必须符合法定的条件:(1)必须是依法成立管理公共事务的事业组织;(2)具有熟悉法律、法规、规章和业务的工作人员;(3)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的,应当有条件进行相应的技术检查或技术鉴定。三是须明确委托机关应当承担的责任,如果行政处罚错了,由委托的行政机关承担责任,这有利于防止乱委托,促使委托行政机关对被委托的组织和个人的监督和管理。总之,《行政处罚法》确立的法定原则,统一了行政处罚的设定权,规范了行政处罚实施主体,其目的是要以法制权,以法限权,以法控权;非经法律规定的国家机关不依法定的立法程序,不得设定行政处罚权;非经法律授权的行政机关及其组织不得实施行政处罚权;在非经法律规定应受处罚的情况下,公民、法人及其他社会组织不得科受行政处罚。这就从立法上对行政处罚形成了制约和监督机制,对于那些违法设罚,违法科罚,任意侵犯公民、法人及其组织合法权益的腐败现象无疑具有重要的遏制作用。
  二、严格执行行政处罚程序制度,从事中对行政处罚形成监督和约束机制,防止行政处罚权的滥用
  行政处罚是行政机关行使行政权的活动。市场经济要求行政权的行使应当体现公开化、民主化、科学化,尊重与保障市场主体的权利和自由,贯彻公正公开原则。为此,就必须建立严格的行政处罚程序制度,从事中对行政处罚形成监督和约束机制,以防止和控制行政处罚权的滥用,避免行政机关在行使职权时以权谋私,侵犯相对人的合法权益。
  1.切实遵守《行政处罚法》确定的公正公开原则。公正要求行政机关应平等地对待当事人各方,不偏袒任何人,平等和公下地适用法律;设定和实施行政处罚必须以事实为根据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程序相当,不得畸轻畸重,显失公正。公开,要求一切行政处罚行为都应当公开实施,一切有关处罚的规定都必须告知当事人,将行政处罚置于人民群众的监督之下。
  2.认真执行包括听证程序在内的申辩制度。无论是简易程序还是一般程序,行政机关在作出行政处罚的决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利;当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须听取当事人的意见,对当事人提出的事实理由或者证据成立的,行政机关应当采纳,不得因当事人的申辩而加重处罚。对一些比较重的行政处罚,则可以采用听证程序。当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。听证应当依照法定的程序进行,由行政机关指定的非本案调查人员主持,当一人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避;听证时,对调查人员提出的违法事实、证据和行政处罚建议,当事人可以申辩和质证。听证程序的建立是实现行政处罚合法和民主的重要保证,有利于行政机关客观全面地查清案情,使被处罚人了解案情,及时提出陈述和申辩,维护自身的合法权益,这对于强化行政法制监督,提高依法办事的水平,减少行政争议的发生,贯彻处罚与教育相结合的原则,扩大法制宣传效果,都有积极作用。
  3.实行职能分离,坚决执行调查权与裁决权相分离制度。为加强权力制约,防止行政机关及其工作人员以权谋私,滥用权力,侵犯相对人的合法权益,将负责调查违法行为事实和提起指控的职能与作出行政处罚决定的职能相分离。行政机关发现公民、法人、其他组织有违法行为应当给予行政处罚的,必须全面、客观、公正地调查、收集证据,必要时可以依法进行检查。除当场处罚的以外,执法人员在查明事实后,应提出处理意见,由行政机关负责人对调查结果进行审查,然后对较轻处罚的依法作出决定;对情节复杂或者重大违法行为需要给予较重行政处罚的,行政机关的负责人应当交集体讨论作出决定。这样做有利于提高行政执法的质量,有利于廉洁公正地执法。
  4.实行作出处罚决定的机关与收缴罚款的机构相分离。在处罚的执行上,行政处罚法规定,作出处罚决定的行政机关应当与收缴罚款的机构相分离。除依法当场收缴罚款的以外,作出行政处罚决定的行政机关执法人员不得自行收缴罚款,当事人应当在法定时间内到指定的银行缴纳罚款,银行应当收受罚款,并将罚款直接上

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