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【期刊名称】 《政法论坛》
论行政诉讼价值及其结构
【英文标题】 Administrative Litigation:Its Values and Structure
【作者】 刘善春【作者单位】 中国政法大学
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 行政诉讼价值 秩序 效益 公正 自由
【期刊年份】 1998年【期号】 2
【页码】 87
【摘要】 行政诉讼价值是受制于行政诉讼本质的诉讼作用。我国行政诉讼的本质是社会主义,是人民当家作主。我国行政诉讼的价值就是在这个本质的基础上产生的,由这个本质决定并反映这个本质。它的体现,概括讲,就是体现国家法治的行政诉讼制度和诉讼活动中,所呈现出的效益、秩序、公正和自由。反过来讲,效益、程序、公正和自由,也就是行政诉讼价值的构成。对此,本文都有较详细的论述。
【全文】法宝引证码CLI.A.115154    
  一、行政诉讼价值
  行政诉讼价值是受制于行政诉讼本质的诉讼作用,即行政诉讼制度及其实践对我们某种需求的满足。
  本质是指事物的内在规律性。行政诉讼是司法权作用的一个方面,司法权的本质就是行政诉讼的本质。而司法权力又是国家权力的一个方面或组成部分,可以说国家的本质决定了司法的本质。因此,不同性质国家的行政诉讼就呈现不同的行政诉讼本质。资产阶级国家的行政诉讼或司法审查反映资产阶级国家本质,社会主义国家的行政诉讼反映社会主义本质。我国的行政诉讼就反映社会主义本质,是人民民主专政的一个方面,即人民民主。
  我国行政诉讼本质是人民当家作主。就是人民主权。我国行政诉讼的价值都是在这个本质的基础上产生的,由这个本质所决定并反映这个本质。
  行政诉讼价值就是行政诉讼制度和诉讼活动的作用或功效。把它比喻为物理学上的一种能量释放并无不可。总体上具有如下几个方面特点:
  第一,行政诉讼是司法的一种,是国家治理的一种手段,这种手段是司法程序用来解决行政程序中的行政争端。
  第二,行政诉讼是一种和平手段,非武力或非暴力手段,诉讼主体均遵循合法程序道路。这是一种代价小、成本低的解决行政争端手段,相对于诉诸武力而言,对私人和国家来讲,都是可取的,均属上策。
  第三,行政诉讼作为一种国家治理手段,是国家治理通过另一种专门手段,即国家战略或策略通过司法程序也就是行政诉讼得以贯彻和实施。这是立法程序、行政程序的发展,也是行政权、立法权、司法权循环中的一个链条。
  第四,行政诉讼这种国家治理手段。既是一种民主手段,或人权保障手段,又是一种权威手段,具备民主和权威的二重价值。因为国家治理的第一步是国家对公民的权威必须建立起来,这是国家存在的首要条件;第二步。国家能够控制自身,如果国家机构内部不能自我调制,国家对公民的权威就难以建立起来,即使建立起来,也难以持久。
  由此说来,行政诉讼是国家管理公民的手段,是公权力控制私权利的手段。行政诉讼又是司法权监督、制约行政权的手段。行政诉讼法既是使公民或私主体守法的手段,又是使行政权服法的一种手段。 行政诉讼这种国家治理手段,使得政府在建立或保持对公民的权威过程中,政府自身不能失去控制。
  第五,行政诉讼这种国家治理的手段能够保障公民权益、自由、生命,通过这种保障,使公民的财产权、自由权的价值得到实现并充分发挥。公民的积极性得到保护,人的尊严得到体现,公民的工作、生活效率肯定会提高,进而使整个行政、经济、社会效益得到提高。能确保维持和完善政体,巩固国家结构,保障国家长治久安,促进社会公正和公平,为保障改革、发展、稳定作出应有的贡献。
  行政诉讼的价值是效益、秩序、公正和自由。
  二、行政诉讼价值构成
  国家本质在行政诉讼中表现为两个方面:第一,人民当家作主的主要途径是相应国家机关制定并依法执行法律。因此,只要行政行为依法律作出的,或者说符合法律,司法权力机关就得维持行政行为。第二,行政行为不符合法律,或者说不符合人民当家作主的本质,司法权就不能支持违法的行政行为。
  正是行政诉讼本质的不同,决定了效益、秩序、公正、自由的性质和内涵的不同。人民当家作主的本质决定了效益、秩序、公正、自由的人民民主国家特色。具体表现为:效益是社会主义效益,无论是经济效益,还是社会效益都是为大多数人利益服务的。秩序是社会主义和人民民主专政的秩序,特别是通过行政诉讼,使行政管理秩序和社会秩序的诸多方面不仅得到调整和维护,而且使秩序根本有利于人民民主国家的巩固。自由也是人民的自由,无产阶级、农民、知识分子及其他所有大多数人的自由。我国行政诉讼所保障的自由就表现这个根本特征,和西方国家行政诉讼的自由保障相区别。公正也是这样,我国的行政诉讼公正也表现为社会主义和人民民主专政国家的公正。只有以公有制为主体的多种所有制并存和以对人民民主,对敌人专政为根本原则,其制定的行政法律规范才会符合我国国家的本质。然后,通过行政诉讼,使社会主义的公正得到保护和进一步实现(对比立法程序和行政程序),只有在社会主义国家的基础上,才会真正实现公正。以公有制为主体的多种所有制,使公正具有了财产权的基础,公正的实现得到保障。司法公正也是在这个基础上并保证这个公正(财产权制度上的公正)的实现。
  总之,社会主义、人民民主专政决定了我国行政诉讼的本质,我国行政诉讼的本质决定了行政诉讼价值的诸多特征。我国行政诉讼价值呈现为社会主义国家的效益、秩序、公正和自由。
  在明确行政诉讼本质和价值关系的基础上,才会对行政诉讼价值构成及其关系有个较为明确的认识。
  (一)秩序
  法律上的秩序,是指法律关系主体要素的合理定位、优势结构及合规则或规律的运作状态。法律秩序首先是主体要素的合理定位,即是一种安排或排列,例如,公民在和行政机构发生的法律关系上,将公民或者将行政机关机构放在什么地位上,公民和行政机构地位是平等还是不平等,这就是一种定位。这种定位必须合理,公民和行政机构的关系才是协调的、良好的。相反,就会带来不必要的消耗和摩擦等。法律关系主体要素的定位。就是在法律关系中地位的界定。只有先确定地位或先定位。然后才是优势结构,再后才是有规则的运作。
  法律秩序的第二层含义就是优势结构。结构在相互关系上就是权利、义务的界定。优势结构就是优势或最优化界定。只有优势结构,才有优势关系,才会产生相应的系统优势效益。法律关系中的优势结构就是法律上的权利、义务上的优势配置。经济学上广泛使用资源优势配置,实际上和我们法学中使用的优势结构差不多。当然,法律关系中的权利、义务,包括自由、财产、生命,也可以认为是某种资源,因此,法律关系中的优势结构也是资源优势结构。将法律关系中优势结构归结为经济上的资源优势结构,有利于使法律关系从单纯或抽象的权利、义务观念向具体的效益观念转化,正确确定法律关系就是优势界定或配置资源,既通俗易懂又使安排法律关系的目的明确,从而追求最大效益。
  法律秩序的第三层含义是合规律的或合规则的运作状态,这可以认为是程序的优势安排。程序是某种形式、步骤、过程的总称。优势程序就是合规律或合规则的程序。
  秩序要符合规律,符合规律的秩序才是最好的秩序。不合规律的秩序迟早会紊乱。因此法律秩序的第三层含义合规律的运作状态就是指的这个意思。法律秩序的设计或安排须合乎客观规律才是最优的。
  法律程序作为秩序中的重要组成部分,常常被人轻视或忽视,只有优化的程序设计和运作才会使秩序中的第一层含义合理定位,第二层含义优势结构达到预期或优势或理想目的,也才会使秩序呈优化的效益状态。
  因此。秩序必须和程序分开。日常生活中大多数人将秩序和程序混同是误解。秩序包括程序,程序只是秩序的一个有机组成部分。如果运用法律关系中的分类,即实体法律关系和程序法律关系,秩序可以分为实体秩序和程序秩序。程序秩序既保证实体秩序的实现,又维持或实现自身的价值。
  法律秩序就是法律关系主体的合理定位,权利、义务的优势结构,及法律关系的合规律合规则的分布或运作状态的总称。
  在研究了法律秩序的含义之后,须研究一下其分类。标准不同有如下不同分类:
  第一,根据公权力的性质化分为立法秩序、行政秩序和司法秩序。
  第二,实体秩序、程序秩序。
  第三,根据秩序所涉范围不同可作政治秩序、经济秩序、行政秩序等诸多分类。
  第四,根据优势标准可将秩序分为优化秩序和非优化秩序。
  秩序和专制不同。专制就是无主体要素定位、无结构安排、无有序动作。和“这三无”相对就是三个有“归属为一”、“随意”、“滥序或乱序”。专制就是一切专断。从要素定位上讲,就是太集中;从结构上讲,就是没有确定或权利、义务法律安排,出自随意性。从有序动作上讲,就是无序或滥用程序。
  专制秩序的效果和专制本身相联,可以说是低效益或无效益。专制秩序除对专制者本身有利之外,不对任何其他人有利。专制秩序对专制者有利只是暂时的。因为专制秩序不合乎规律,大量的历史雄辩地证明了,这一点。
  秩序和无政府主义不相容。无政府主义就是不要任何权威。和专制相同,无任何主体要素定位,无任何结构安排,无任何有序运作状态。和专制不同的是,任何人都是专制者,专制秩序只有一个主体要素或极少几个主体要素。无政府秩序则有无数个专制者。无政府主义就是极端的平等和极端的民主化。
  无政府主义和专制是孪生兄弟,相互转化。对秩序来讲,是两个极端。无政府主义和专制大同小异。无政府主义和专制一样都是无效益的,无政府主义或无政府秩序遵循“相互损害”规律和专制的“自我损害”一样,是反客观规律的。
  我们研究了法律秩序的基本含义及其分类,根据上述秩序的含义界定,我们归结行政诉讼上的秩序特征为:
  1.在公民和行政机构因行政行为所发生的争议关系上,公民就应依法向人民法院起诉,无权抵制或反抗行政机关的公务行为。也就是说你要么服从行政行为,或通过其他途径申诉,要么依法起诉。这是民主和权威的必然要求。为保证和实现民主,公民可以也有权依法发动诉讼,为保证和实现政府权威,不允许在和平的法律程序之外,反抗政府,这是避免无政府主义的必然手段和途径,在公民和行政机关的关系中,一旦发生争议,可能有其他途径予以解决,也可能无任何解决争议途径,但是,公民都无权抵抗或反抗行政机关的公务行为。向法院起诉反对行政行为是秩序或国家权威的必须要求,也是民主的手段和表现。
  国家权威是一种秩序,以武力为后盾,通常说来,使用武力是国家的专利,公民须服从国家权威,无反抗或武力反抗权。但是,人民民主专政的国家允许也应该允许公民依法律向法院起诉行政机关,这是民主秩序的表现和必然要求,有了争端可以,但是,除了’其他法定途径之外,反对行政行为或反对行政机关的途径就是服从司法秩序,服从法院权威,向法院起诉,通过裁决解决争端。
  2.行政秩序是国家权威或秩序的重要组成部分,也是体现和实现公民民主的重要依托和手段。行政诉讼秩序的重要部分就是将行政法律规范所确定的行政秩序予以实现。也是行政诉讼秩序中的直接秩序价值。
  行政秩序包括行政实体秩序和行政程序秩序,都要依法界定、运作。
  行政实体秩序就是行政权力主体和公民、法人和其他组织的地位界定和实体结构安排。关于这种地位的界定,有三种主张:一是行政权主体高于私权主体;二是行政权主体和私权主体的地位平等;三是私权主体高于行政权主体。第一种主张是从主体所享有的权力或权利内容上讲的,行政权和私权利的内容不同,不表明地位的高下。第二种主张是从法律地位的总体上讲的,比较正确。权力和私权内容不同,不妨碍行政权主体和私权主体的法律地位平等。此外,权力和权利内容不同,但是,权力和权利相对应,行政机构有一项权力,我公民就有一项权利对应,例如,行政有强制的权力,我有复议和诉讼的权利。总之,地位平等。第三种主张是从政治角度讲的,从民主政治上讲,社会主义国家要求政府及公务员是为人民服务的,政府是人民的政府,公务员是公仆。法律地位上的行政机关和公民关系当然要以这个政治原则为指针,但是,在具体法律关系中也必须遵循权威原则,也就是说,民主政治要求在行政实体秩序中既有民主又要权威,界定行政权主体和私权主体地位平等是正确的合乎法治规律。行政权主体和私权主体的地位界定之后,就是结构安排。
  行政权力和私权的优势结构既是行政实体秩序的组成部分,也是程序的组成部分。结构安排就是权利义务的范围、种类及其享有的划分或设定。这种结构通常是法定的。
  结构安排之后,是程序运作,也就是行政程序的发动、进行和结束。行政程序的原则是依法界定和运作。
  根据行政机关依法行政的原理,行政法律规范确定的秩序必须得实现和遵照,一旦行政机关在行使行政权力过程中,违反了行政法律规范确定的行政实体秩序和行政程序秩序,司法机关就可以在当事人起诉的情况下,恢复行政秩序。通过司法弥补受到损害的行政秩序,这就是行政诉讼秩序的第二层含义,通过诉讼保护和实现或恢复行政法律规范所确定的程序。
  3.行政诉讼秩序的第三层含义是抽象的秩序。就是通过行政秩序的恢复、实现和保护国家政治秩序和社会秩序。政治秩序就是国体和政体的巩固和保全,就是国家长治久安。法院通过诉讼理顺行政实体和程序秩序,促成政体和国家结构的稳定和长存,同时保持人民民主国家的本质。这就是长治久安。社会秩序是含义广泛的各种秩序,也包括国家秩序,即受到法律调整或未受到法律调整的各种秩序。行政秩序也是社会秩序的一种,通过司法调整行政秩序,肯定会使受到法律调整的社会秩序得以实现和保护,也会间接促成未受法律调整的社会秩序的稳定和实现。如法院依法调控结婚登记这种行政法律秩序。也会间接影响恋爱这种未受法律调整的社会秩序。因此,行政诉讼秩序的第三层含义就是政治秩序和社会秩序的稳定和实现或保全。
  4.行政诉讼本身的秩序。诉讼必须遵循一定的地位界定、结构安排和有序运作,诉讼本身也必须符合秩序规则,这是行政诉讼秩序价值的第四层含义。
  因此,行政诉讼秩序价值有四重特征或四重组成部分。(1)通过起诉,依法从行政秩序向司法秩序转接;(2)恢复或保护行政秩序;(3)调控整个社会秩序或促成国家政治秩序的稳固;(4)行政诉讼本身也是一种秩序,也是司法秩序的一种,当然这种秩序也应是优势秩序。
  在研究了行政诉讼秩序的含义及其构成之后,接着研究行政诉讼效益的价值。
  (二)效益
  日常生活中,效益是指效果、效用或效能或效率等。实际上,上述几个概念相互联系、区别,使用者各有自己的内涵界定。效益和效率则多在在社会科学中使用,为了正确界定行政诉讼效益的内含须对效率和效益进行比较。
  效益就是效率和收益的总和。效率和效益有联系也有差别。在经济学上的效率和效益是一种含义。但是经济活动产生经济效益,还有个社会效益问题,因此,效益有经济效益和社会效益之别,经济效率和经济效益可以重合,社会效益和经济效率不能重合。所以效益有物质和精神二重价值构成,具体和抽象价值组合,特别是法学或社会学上,应用效益这个概念,可以说,偏重于社会或抽象价值应用,兼顾经济效益。
  因此效益的价值构成是多视角的。
  1.物质效率或经济效率,即投入和产出之比,成本和收入之比,从这个意义上讲,效益包括效率,效率就是一种效益。
  2.效益还包括抽象效益也就是社会效益。社会效益和经济效益是不同的。社会效益可以定性,但难以定量。
  3.经济学上经济效益和经济效率可以认为是同义语。但是,法律上的效益和效率是不同的。法律上的效益不限于经济效益或经济效率,社会效益也在其中。广义的效益就是整个诉讼价值。本文使用的效益仅指经济效益和效率。
  4.效益包括程序过程与结果或目的之间的内在联系,也就是程序过程要以较少的成本实现较大的目的,也就是我们常说的减少“手续费”。此外,程序本身操作须合乎目的,否则,得不偿失或失去程序价值。例如,诉讼程序本身太费成本,或诉讼本身再次侵害当事人的权利,或为诉讼程序制度或操作安排都和诉讼目的不合,谈何诉讼效益。因此,我们从一般效益、效率转入行政诉讼效益定性:
  第一层含义:行政诉讼效益是狭义上的效益,即指经济效益或效率。行政诉讼本身要合乎经济效益规律,行政诉讼裁决要在法律允许前提下尽量实现经济效益最大化,行政诉讼的根本经济效益则是指通过诉讼促成国家的整个经济水平的提高,促进经济建设。使经济快速、协调、持续发展。
  第二层含义:以较少成本或较大诉讼效率促成实现行政诉讼目的。诉讼目的是诉讼价值的组成部分。诉讼本身须以诉讼目的尽快实现为宗旨,诉讼本身不能妨碍目的,应有利于目的实现。诉讼安排要合目的性,诉讼安排要以较少的成本或依法快速实现目的,诉讼本身不能再次损害“权益”,这和目的不相容。
  第三层含义行政诉讼质检标准要符合经济效益要求。
  以制造商工厂中的质检系统为例说明行政诉讼的经济效益价值。制造商质检系统是以个别产品,存在问题为假定前提的,质检系统的设置也是为保证使次品、劣品不得出厂。
  行政诉讼也是一种质检系统。这种质检系统也是以“行政行为”,这种制成品个别存在质量问题为假定前提的,也就是通过这种过滤机制挑出次品、残品、防止其流入社会。
  质检标准符合经济效益要求意味着司法裁决标准既能使所有次品都不能漏网,义不妨碍合格产品的销售和营利,也就是说质检标准还要适度,对合法标准不能过宽和过严,既不能吹毛求疵,也不能马马乎乎。
  第四层含义:行政诉讼效益价值指通过诉讼活动包括诉讼中程序和裁决促成整个国家经济水平的提高。
  通过保护或恢复行政秩序促成行政公权力和私权利之间的协调,提高经济效率。
  通过间接质检规章及规章之下的抽象行政行为,确认它的合法性及合经济性,可以不适用不合法的规章及规章之下的抽象行政行为,并向有权机关指出或建议取消或修改不合经济的规章及规章之下的抽象行政行为。
  通过适用法律、法规,分析验证其合经济规律性,向有权机关指出或建议修改或取消不合经济规律的法律、法规。
  通过具体司法裁决实现经济效益也是促成整个经济水平提高的一个具体途径。
  (三)自由
  有一位英雄说过:“生命诚可贵,爱情价更高,若为自由故,二者皆可抛。”可见自由的重要性,而且这位英雄心目中的自由着重于政治自由。为了更加明确自由的含义,我们列举并评述几种自由观点:
  1.亚里士多德的自由观
  他在论述平民政体的信条时说,平民政体有两大信条:一是权力属于大多数人,二是自由原则。平民主义者认为,公正或正义即是平等,而平等又在于大多数人的意见的主宰地位。至于自由(及平等),则在于做一个人所想做的事情。在这种性质的平民政体中,每个人都过着随心所欲的生活,恰如欧里庇德所说,一切如愿以偿。然而这种自由观念是轻率的,遵照政体的宗旨生活,并不一定就应被看作是受奴役,毋宁说这是一种自我保存或解救。
  亚里士多德批评平民主义者的自由观念的轻率性,并认为自由应符合政体的宗旨。可见,亚里士多德的自由观是在保存政体之前提下并符合政体的宗旨才是自由的真正含义。
  2.西塞罗的自由主义
  西塞罗曾说,治者要公平,公民要服从。在法律范围内,反对执政官就是反对上帝。另外他还指出,因为法律统治执政官,所以执政官统治人民,并且我们真正可以说,执政官乃是会说话的法律,而法律乃是不会说话的执政官。他有一句名言:为了得到自由,我们才是法律的臣仆。
  西塞罗的上述论见表明,自由是法律之下的自由。法律具有至高无上的地位,执政官依法律治理国家和人民,法律地位高于执政官,人民服从执政官也就是服从法律。可见。在真正的法治原则之下才会有自由。自由就是公民和执政官都遵守法律,自由存在于法律和遵守法律之中。
  3.孟德斯鸠说,在一个国家里,也就是说。在一个有法律的社会里,自由仅仅是:一个人能够做他应该做的事情,而不被强迫去做他不应该做的事情。
  如果一个公民能够做法律所禁止的事情,他就不再有自由了,因为其他的人也同样会有这个权利。
  孟德斯鸠还说,自由的主要意义就是,一个人不被强迫做法律所没有规定要做的事情;一个人只有受民法支配才有自由。因此,我

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