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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
行政诉讼中检察职能的比较研究
【作者】 胡卫列【作者单位】 国家检察官学院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 1998年
【期号】 2【页码】 47
【全文】法宝引证码CLI.A.1246381    
行政诉讼是与刑事、民事诉讼相并列的三大诉讼之一。但是,与刑事、民事诉讼相比,行政诉讼还是一项十分年轻的法律制度,而且它与国家的权力结构形式,司法传统、制度等有着更加紧密的联系,不同国家的行政诉讼制度差别很大。与此相类,各国检察机关性质、职能的差异也十分巨大。因而,对行政诉讼中检察职能进行比较研究是一项相当困难的工作,然而又是十分必要的。
  一、检察机关参与行政诉讼的范围
  各国检察机关参加行政诉讼的范围不尽一致。总的看,检察机关一般不象参与刑事诉讼那样全面参与行政诉讼。各国立法普遍将提起行政诉讼视为受违法行政行为侵害的当事人的一种私(个人)权利,检察机关通常只是在行政案件涉及公共利益时,才有权提起诉讼或参加诉讼。检察官参与的行政诉讼和民事诉讼通称为“公益诉讼”。从各国的司法实践看,检察机关参与行政诉讼的范围主要有以下几种情形:
  1.检察官作为行政审判组织的组成部分,参与每一件行政诉讼案,如法国和德国等。
  法国是现代行政诉讼制度的发源地,被称为“行政法母国”。通常认为,行政诉讼以法国成立最高行政法院为起点,其前身是拿破仑一世时期(1799年)设立的国家参事院。而国家参事院于1831年即设立了检察处,代表政府观点。[1]检察处后来发展成为政府专员,参与所有的行政诉讼案件,在行政法官对行政案件最后审理、判决前,先进行一次审查。而且,由于行政法院及行政机关之间的争议文件都由其转交,检察机关因而得以了解全部行政诉讼案件。
  德国《行政法院法》第35条规定:“在联邦行政法院内任命一名检察长,他可以参与联邦行政法院的每件诉讼,以维护公共利益。”第36条规定了高级行政法院和行政法院内的公益代表人制度,在普通案件或指定案件中,他都可以作为州或者州政府的代表参加。[2]因而,德国检察机关参与行政诉讼的范围几乎不受限制,但其目的仍是维护公共利益。
  2.检察机关只参与涉及国家和公共利益的行政诉讼案件。如英、美等国。
  在英国,总检察长必须参加涉及公共权利和利益、并受颁布训诫令或宣誓予以保护的一切诉讼。在涉及英王的诉讼中,总检察长认为必要时可以参加,因为总检察长代表王权,王权代表社会。对于公共机构越权损害公共利益的案件,总检察长可以随时介入诉讼;对于公民告发的行政诉讼,总检察长核实后,可授权公民以总检察长的名义提起诉讼。[3]
  美国法第28卷第518条2款明确规定:“联邦总检察长可参与或争论他认为美国的利益要求他参与以及他认为美国感兴趣的任何民事或行政案件。”最高法院判例也确立了一些重要原则,“无论什么时候被指控的行为影响到整个国家利益,涉及到宪法要求关心的国家事务;或涉及到国家有确保全体公民的平等权利的义务等,联邦总检察长都有权提起民事、行政,甚至刑事诉讼。”也有一种意见倾向于联邦总检察长提起诉讼的权力应限制在法律明确规定的范围内。[4]不过,只要政府或其他行政机构的行为有损于美国社会公众的利益,总检察长有权任命特别检察官就某一行政违法案调查,并可以代表美国提出诉讼。另外,美国还设有专门职责的检察官,代表美国行使行政检控权,参与与其职责有关的诉讼案件,如移民检察官。
  日本1962年的《行政案件诉讼法》对检察机关参与行政诉讼的范围未作规定,但1988年的《非讼案件程序法》则包含了相关的内容。该法第15条规定,“在对案件陈述意见或进行审问时,检察官可列席之。”由检察官提出请求的案件,法院必须作出判决。相关的法院、其他官员应将此通知与管辖法院相应的检察厅的检察官(第16条)。另外,对于罚款判决,当事人和检察官都可提出抗告(第207条3款。)[5]
  3.前苏联东欧国家检察机关参与行政诉讼案件的范围差异较大。有的国家规定为非法解雇案、滥用行政权损害国家和公民的案件等;有的国家则规定,只要是检察机关认为某一行政行为或不合法的行政规定损害了国家和社会利益,由总检察长或检察官自行决定参与。
  这些国家中,南斯拉夫的行政诉讼制度最为完善,检察机关参与行政诉讼的范围、权力很大,[6]其《行政诉讼法》第2条规定,违法的行政文件有利于个人或组织时,检察员可提起行政诉讼。
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  我国行政诉讼法对检察机关提起或参与行政诉讼范围未作规定。但检察机关提起再审案件抗诉的范围则未作限制。即对一切不合法的行政案件生效裁决,都可提出抗诉。
  二、检察机关参与行政诉讼的方式
  各国检察机关参与行政诉讼基本上有两种形式,即提起诉讼和参加诉讼。此外,社会主义国家检察机关还以抗诉的方式对行政诉讼活动实行法律监督。不同国家可能以一种或同时以多种方式参与诉讼,而且同一基本方式的表现形式也不一样,这些都是由各国行政诉讼和检察制度的性质决定的。
  1.提起诉讼
  提起诉讼,是指检察机关就违法行政行为向法院提出控告,从而发动行政诉讼程序。在这一方式中,检察机关享有充分的主动权,对行政行为监督和对公共利益保护的力度比较强。一般说来,检察机关能以提起诉讼方式参与诉讼,表明检察机关对行政诉讼的参与程度较深,它往往可以其他方式参加到已经开始的行政诉讼中来。检察机关提起诉讼,有两种具体表现形式:
  (1)以原告资格的方式提起诉讼。当违法的行政行为侵犯了公共利益时,检察机关作为国家和公共利益的代表而获得原告(起诉)资格。如英国总检察长对公共机构的越权行为,可以提请司法审查,请求法院发布阻止令或作出确认判决。匈牙利民事诉讼法典第337条第4款规定,如行政机关不同意检察长的提议,检察长有权从这一决定通知日起30日内向法院提起诉讼。美国和南斯拉夫等国也有类似规定。
  (2)授权公民以检察长的名义提起诉讼。如果公民或某些机构对行政违法行为没有足够的权利,不享有充分的原告资格时,经检察长同意,他们可以以检察长的名义提起诉讼。这种形式最典型的是英国。公民作为告发人,经检察长同意后可以以检察长的名义提起诉讼,但实际参加诉讼、充当原告的仍是公民,诉讼费用也由他负担。[7]美国判例确立的一个重要原则“私人检察总长”理论认为,国会有权以法律指定检察长以外的其他当事人就行政行为申请司法审查,主张公共利益。[8]两者性质一致,即扩大了原告范围,从而扩大了司法审查的领域。
  2.参加诉讼
  参加诉讼是指检察机关在不同的诉讼阶段参加到已经开始的行政诉讼中来,具体参加形式很多:
  (1)以诉讼参与人的身份参加诉讼。绝大多数允许检察机关参与行政诉讼的国家都有这一规定。德国《行政法院法》第63条4款明确将“检察长或者其他公共利益代表人”列为诉讼参与人。为维护公益而参加诉讼,这是检察机关参加诉讼的基本形式。波兰检察院法第45条规定,检察官在诉讼任何阶段都可以参加进去享有当事人的权利。英国还规定在英王诉讼中,总检察长还可以充当诉讼的被告人,这是比较特殊的规定。
  (2)日本检察机关可以列席非诉案件的审理,并陈述意见。
  (3)法国检察官可以作为政府专员参加行政案件的审理,提出意见等等。
  (4)实行法律监督。
  社会主义国家的检察机关是法律监督机关,通常采取一般监督、提起诉讼、参加诉讼等方式实现对违法行政行为的监督外,一般还可以对行政诉讼活动和判决的合法性实行监督,对不合法判决提出抗诉等。我国检察机关目前仅以这一方式参与行政诉讼,而且只能对不合法的生效判决提出抗诉,要求再审。
  三、检察机关在行政诉讼中的地位
  各国检察机关在行政诉讼中的地位是不同的,

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