查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法律适用》
修正前后《国家赔偿法》适用衔接问题研究
【作者】 苏戈【作者单位】 最高人民法院
【分类】 行政管理法【期刊年份】 2011年
【期号】 7【页码】 80
【全文】法宝引证码CLI.A.1163236    
  
  1994年5月12日,第八届全国人大常委会第七次会议表决通过了《中华人民共和国国家赔偿法》,[1]并决定于1995年1月1日起施行。《国家赔偿法》的颁布施行,对于保障公民、法人和其他组织的合法权益,依法促进国家机关及其工作人员依法行使职权,完善我国社会主义民主与法制有着不可估量的巨大作用和深远影响。
  1994年《国家赔偿法》贯彻实施10余年来,也反映出了一些问题。2008年10月23日,全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在第十一届全国人大常委会第五次会议上所做的《关于〈中华人民共和国国家赔偿法修正案(草案)〉的说明》中将问题概括为:“赔偿程序的规定比较原则,对赔偿义务机关约束不够,有的机关对应予赔偿的案件拖延不予赔偿,当事人的合法权益难以得到保障;有的地方赔偿经费保障不到位,赔偿金支付机制不尽合理;赔偿项目的规定难以适应变化了的情况。此外,刑事赔偿范围的规定不够明确,实施中存在分歧。”修正案草案出台前,全国人大代表共计2053人次提出了61件关于修改该法的议案和14件建议。一些部门、地方和专家学者也从不同角度针对《国家赔偿法》的修改提出建议。根据前述建议,十届全国人大常委会将修改《国家赔偿法》列入了五年立法规划,全国人大常委会法制工作委员会从2005年底开始着手《国家赔偿法》的修改工作。
  2010年4月29日,第十一届全国人大常委会第十四次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》(以下简称《决定》)。《决定》针对实践中产生争议较多的有关问题,对1994年《国家赔偿法》做了20余处调整与修改,由原来的35条扩展到现在的42条,修改内容包括畅通赔偿请求渠道,完善赔偿办理程序,确定双方举证义务,明确精神损害赔偿,保障赔偿费用支付等方面,修正的国家赔偿法已于2010年12月1日开始施行。
  《决定》及修正的《国家赔偿法》已经施行,人民法院在贯彻执行这部法律,审查处理各类赔偿案件时,即面临修正的《国家赔偿法》对其施行以前的行为是否具有溯及力,以及如何准确把握有关修正前后《国家赔偿法》的适用衔接等问题。换言之,对于人民法院审查处理的各类案件,尤其是2010年12月1日前后的一段时间,哪些情况适用1994年《国家赔偿法》,哪些情况则应适用修正的《国家赔偿法》,成为亟待解决的问题。要解决这一问题,就要从法的溯及力以及修正前后法律适用衔接的一般原则出发,结合国家赔偿工作实践,制定相应的规则。
  2011年3月18日,最高人民法院公布了《关于适用〈中华人民共和国国家赔偿法〉若干问题的解释(一)》(以下简称《解释》),对上述问题作出了相应的规定。《解释》关于法律适用衔接的内容包括三个方面:一是修改前后《国家赔偿法》适用衔接的普遍规则;二是原违法侵权确认案件的法律适用衔接规定;三是对原已生效的确认、赔偿案件的法律适用衔接规定。本文将结合《解释》的有关规定,对修正前后《国家赔偿法》的适用衔接问题分析如下。
  一、修正前后《国家赔偿法》适用衔接的普遍规则
  如前所述,要准确把握修正前后《国家赔偿法》的适用衔接问题,首先要了解法的溯及力以及修正前后法律适用衔接的一般原则。法的溯及力,也称为法的溯及既往的效力,即新的法律颁布实施后,对其生效以前所发生的事件和行为是否具有效力的问题。在一般情况下,法不具有溯及力,或者说法不溯及既往,因为人们不可能按当时不存在的法律去做,只有当法律公之于众,开始正式实施,人们才能根据已生效的法律来规范自己的行为。法不溯及既往,既是法治的一项基本原则,也是法的预期性特征的重要表现。当然,法不溯及既往也非一成不变。从本质上说,考虑法的溯及或不溯及,是一个价值取向问题,通常还要考虑是否有利于公民权利的保护,有利于法律的顺利实施以及法治的完善。因此,各国在确定本国法的溯及力问题时,或多或少地要考虑其他因素,作出相关例外规定。如刑法中普遍适用的从新兼从轻、从旧兼从轻原则,即是在综合考量后对法的溯及力作出的调整。我国《立法法
卧槽不见了
》84条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”这一规定也被称为有利法律溯及原则,较好地诠释了关于法的溯及力的权衡问题。
  在确定《国家赔偿法》的溯及力及修正前后法律适用衔接问题时,既要尊重法的溯及力的一般及例外原则,也要考虑《国家赔偿法》的特殊性,同时还要紧密联系司法实践中发生的具体情况。《国家赔偿法》是规定国家机关及其工作人员侵权行为造成公民、法人和其他组织合法权益损害应予赔偿的法律。同时,《国家赔偿法》是实体与程序合一的法律,其中既包括规定国家赔偿法律关系的实体问题,如赔偿范围、赔偿方式和计算标准,也包括规定赔偿的程序问题,如将刑事赔偿程序确定为赔偿义务机关先行处理、上一级机关复议以及人民法院赔偿委员会决定三个环节。
  众所周知,程序法与实体法在法的溯及力以及法律适用衔接方面都存在较大的区别,理论与实践中也有程序从新、实体从旧的说法。鉴于《国家赔偿法》中兼有程序、实体内容,且程序当中又有三个不同环节的具体特点,而修正的《国家赔偿法》对于1994年《国家赔偿法》的相关内容修改较多,修改部分既涉及到实体的范围、标准问题,也涉及到赔偿的程序问题。因此,如何科学地处理好程序内容与实体内容的关系,处理好程序之间此环节与彼环节的前后联系,客观地反映和解决存在的问题,成为一个需要权衡的重点问题。实践中,对于确定修正前后国家赔偿法适用衔接的普遍规则上,形成了以下三种观点。
  第一种观点认为,应以侵权行为发生的时间为准,作为划定修正前后《国家赔偿法》之适用衔接的界点。即侵权行为发生在修正的《国家赔偿法》施行以前的,适用1994年《国家赔偿法》;侵权行为发生在修正的《国家赔偿法》施行以后的,则应适用修正的《国家赔偿法》。理由如下。第一,《国家赔偿法》是规定国家机关及其工作人员侵权行为造成公民、法人和其他组织合法权益损害应予赔偿的法律,侵权行为是构成国家赔偿责任的最为主要的甚至是起决定性作用的要件,因此,以行为发生的时间,作为划定修正前后法律适用的界点,既有法理依据,也有可操作性。第二,侵权责任法通常是以侵权行为作为划定法律适用的界限,国家赔偿责任是一种特殊的侵权责任,也应遵循侵权责任法的一般原理与适用原则。第三,法不溯及既往是法的溯及力的基本原则,制定相关规定要秉承这一原则。第四,1994年《国家赔偿法》实施之初,最高人民法院针对溯及力问题作出的《关于〈中华人民共和国国家赔偿法〉溯及力和人民法院赔偿委员会受案范围问题的批复》规定:“国家机关及其工作人员行使职权时侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为,发生在1994年12月31日以前的,依照以前的有关规定处理。发生在1995年1月1日以后并经依法确认的,适用《国家赔偿法》予以赔偿。发生在1994年12月31日以前,但持续至1995年1月1日以后,并经依法确认的,属于1995年1月1日以后应予赔偿的部分,适用《国家赔偿法》予以赔偿;属于1994年12月31日以前应予赔偿的部分,适用当时的规定予以赔偿;当时没有规定的,参照《国家赔偿法》的规定予以赔偿”。确定修正前后《国家赔偿法》适用衔接时作出的规定应与之相符合。此外,考虑到有些案件中的职务侵权行为不是一个单一的时间点,而是一个持续的过程,因此,对于职务侵权行为虽然发生在修正的《国家赔偿法》施行以前,但持续至施行以后的情形,亦应适用修正的国家赔偿法。
  第二种观点认为,应以案件的受理时间作为修正前后法律适用的分界点。即规定为:2010年12月1日以后受理的,或者2010年12月1日以前已受理但尚未审结的国家赔偿案件,一律适用修正的《国家赔偿法》。理由是:第一,《决定》对1994年《国家赔偿法》做了20余处调整与修改,由原来的35条扩展到现在的42条,修改内容包括畅通请求渠道、完善赔偿程序、确定举证义务、明确精神赔偿、保障费用支付等方面。法律的修改对于更好地保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利,更好地促进国家机关依法行使职权,将起到重要作用。第二,为更好地体现《国家赔偿法》修改的初衷,应适用《立法法》84条规定的有利法律溯及原则,对修正的《国家赔偿法》溯及力及法律适用问题,予以从宽掌握。
  第三种观点认为,应遵循实体从旧、程序从新的原则,视不同情况区别对待。即规定为:对侵权行为虽发生在2010年12月1日以前,但案件审理期间跨越2010年12月1日这一时间点,或者赔偿请求人根据《国家赔偿法》时效规定,在2010年12月1日以后才请求赔偿的情形,审理程序以及时效上应依照修正的《国家赔偿法》有关赔偿程序以及时效的规定,而实体上诸如赔偿范围、赔偿请求人和义务机关、赔偿方式和计算标准等,则应适用1994年《国家赔偿法》的相关规定。理由如下。第一,实体从旧、程序从新是法律适用的一项基本原则,较为客观地反映了实体法与程序法在关于法的溯及力方面存在的差异,在作出规定时应予体现。第二,如规定上述情形全案适用修正的《国家赔偿法法小宝》,对于那些侵权行为虽发生在2010年12月1日以前,且在此以前已作出生效决定的案件及其赔偿请求人而言是不公平。第三,由于这类案件或跨越2010年12月1日这一时间点,或是赔偿请求人依法定时效在2010年12月1日以后才提出的赔偿申请,如果规定适用1994年《国家赔偿法》规定,则又与程序法一经生效即刻适用的基本规则相冲突。因此,应视情况加以区分。
  客观地说,以上观点各具道理,也各有局限性,在实践中也都存在适用上的难度。根据《国家赔偿法》程序、实体合一的特点以及国家赔偿责任的特殊性,在尊重法的溯及力的一般及例外规则,同时紧密联系司法实践中发生的具体情况的基础上,经过充分、慎重论证及研究,《解释》最终采取了第一种观点与第二种观点的折衷方案,即在秉承以侵权行为发生时间作为确定修正前后法律适用界点一般规则,体现法律适用前后统一的同时,兼顾修正的《国家赔偿法》更有利于保护公民、法人和其他组织合法权益的具体情况,对部分情形采用有利法律溯及原则,将修改前后《国家赔偿法》适用衔接的普遍规则规定为:“国家机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为发生在2010年12月1日以后,或者发生在2010年12月1日以前、持续至2010年12月1日以后的,适用修正的国家赔偿法。”“国家机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为发生在2010年12月1日以前的,适用修正前的《国家赔偿法》,但有下列情形之一的,适用修正的国家赔偿法:(一)2010年12月1日以前已经受理赔偿请求人的赔偿请求但尚未作出生效赔偿决定的;(二)赔偿请求人在2010年12月1日以后提出赔偿请求的。”具体分析如下。
  (一)法律适用的一般情形
  前述规定中,“国家机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为发生在2010年12月1日以后,……适用修正的国家赔偿法”,以及“国家机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为发生在2010年12月1日以前的,适用修正前的国家赔偿法”的规定,即是《解释》确定

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1163236      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多