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【期刊名称】 《法学》
都市中国语境下都市法体系的构想
【作者】 许小亮【作者单位】 苏州大学王健法学院
【分类】 法理学【中文关键词】 都市中国;都市立法权;都市法体系
【期刊年份】 2015年【期号】 6
【页码】 111
【摘要】

在党的十八届三中全会所确立的全面城镇化战略中,中国社会也正在经历着都市化的进程,这构成了中国都市法得以生成的社会政治语境。新修订的《立法法》对于都市立法权的普遍赋予为都市法体系的形成提供了基本的权力支撑。在具体的制度设计上,都市法包括都市统计法、都市规划法、都市金融一破产法和都市环境法四个基本要素。都市统计法应以动态性和相对性为其基本指导原则;都市规划法应以都市空间配给之合理与正义以及都市居民身份之统一性认同为其原理;都市金融一破产法应着力考量都市发展的资本支持,并在此基础上酝酿新型破产形态,以应对都市破产后的基本境况;都市环境法则应在可持续发展原理的指导下,强调都市环境的社会属性,在污染控制、绿色空间塑造、能源利用等方面进行基本的制度配给。

【全文】法宝引证码CLI.A.1206695    
  
  从法律理论上而言,一种新型法律体系或法律制度的构想或设计必须解决如下三个基本问题:一是是否存在这种法律体系或法律制度得以运行的社会与政治语境;二是是否存在推动这种法律体系或法律制度得以形成的权力形态;三是究竟何种类型的法律规范或法律诉求能够真实地构成此种法律体系或法律制度的基本内容。依此逻辑,笔者认为,“都市法”概念及其体系必须从都市中国的生成、都市立法权的获得以及都市生活类型化入手进行设计。与此同时,从这三个方面讨论都市法体系的基础与构成要素时,还必须对如下三个问题进行回应:一是党的十八届三中全会以来全面推进城镇化的战略决策究竟会塑造何种意义上的都市中国,这种都市中国的塑造能够为都市法体系的构造提供何种基本语境,都市中国必定与乡土中国相对立吗?二是新修订的《立法法》明确赋予设区的市在有关都市生活事项上的立法权,究竟在何种意义上能够推动都市法体系的建立?三是都市生活究竟在何种意义上不同于传统的生活样态,从而能够促使那些为传统生活样态所忽略的基本法律类型成为都市法的核心内容?
  一、都市中国为都市法体系的构造提供了社会语境与权力支持
  当下中国的城市化或者说是都市化进程表明,传统的以“乡土中国”为核心关照的社会治理与社会发展的政策重心逐渐转移到了以“城市中国”或者说是“都市中国”为核心关照的层面上来。在都市中国的语境下,我们所关注的国家与社会治理的法律模式就不能够从“乡土中国”的历史经验和现实实践中获得更多的裨益。因为,伴随着都市中国的兴起及一系列都市体系与制度的逐渐成型,我们发现,都市化的进程为国家权力的合法性与正当性提供了新型的理论与实践资源,人们对政治与法律的忠诚更多地依赖于可消费的财富而非对某种理念或传统的确信,并且透过都市化的进程,我们发现,原本适用于民族国家体系内的普遍的权利和正义观念却在某种程度上成为了精英阶层合理化等级、财富与身份区隔的正当理由,而且更为吊诡的是,都市中国体制中的底层民众竟然忍受了这一事实。[1]
  对于这类现象当然可以有多种解释,但在我们看来,其中最为关健的问题在于,现有的维系都市化进程的法律与政治机制构成了两者合谋的有效中介:在经济上,底层民众以对现有区隔的接受获得相应的利益补偿,而在权利上,精英阶层以权利保障为口号合理化和正当化经由资本运作所获得的财富的享有和使用,由此形成了都市中国体制的正当性在“经济—权利”层面上的合谋。[2]这样的情形对进一步深化改革,完善都市治理,建立一个公平有效且和谐的都市社会来说,在理念与制度上都是一个巨大的障碍。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有关城镇化建设的目标与基本规划在很大程度上就是为了破除这种“合谋”的状况:以“人本都市观”为基点,以对区隔和分化的规制为手段,力图通过人口规制来遏制都市间发展的不平衡问题,通过都市空间的合理规划来消解都市发展过程中的空间冲突问题,通过都市融资渠道的开放进一步消解人口聚集与城市公共服务供给不足所导致的市民身份问题,等等。[3]所有这些都构成了我们讨论都市法之理论基础与制度构想的语境。
  由此可以进一步看出,城镇化战略的推进过程中所塑造的都市中国必不能够单纯地从“物质”的角度加以理解。于此,我们必须区分“城市”(city)与“都市"(urban)这两个概念。所谓“城市”,是我们在日常生活中可观察和感受到的当下的物质性的实体,譬如我们说某某建筑是某某“城市”的地标性建筑,某某“城市”对于自身道路和居住环境的改善等。而所谓“都市”,我们所意指的是由思想本身所建构或重构的基于此种物质性实体而发生的社会生活关系,譬如我们说消费型生活关系的形成等。当然,“都市”概念不能脱离“城市”概念而独立自存,其并非是一个纯然的概念性建构,而是基于“城市”自身的发展而形成的。[4]但是,这种区分也使得我们意识到,都市社会的形成虽然在很大程度上有赖于实体型的“城市”的发展和壮大,但这并不意味着只要我们拥有了“城市”,我们就获得了“都市的生活”,进而形成了“都市社会”,因而也就能在此基础上构想所谓的“都市法”。
  正是基于上述理解,我们就不能单纯地将都市中国与乡土中国相互对照,进而将“都市”与“乡村”的对立视为都市中国所塑造的基本社会语境。一旦陷入这样的二元对立的窠臼,我们所谓的都市法的概念与体系就不可能获得其独立性。因为在物质关系的城镇化并不必然带来生活关系的都市化。如有学者所敏锐观察到的,如果我们仅仅将目光停留在物质关系的层面,而缺乏对于都市生活的社会关系本质和精神气质塑造的话,那么,反过来的论断也是成立的,即与其说是农村的都市化,不如说是都市的农村化。[5]在此种基本预设下所形成的都市法的体系不过是传统法律规范、制度和体系在都市领域内的重新表达和实践,不具备独立性的意义,因而也不会成为本文所关注的对象。本文所关注的都市法,必定是以某种都市生活关系和独特的精神气质为语境而形成的自成一体的法律体系。所以,我们在都市法体系的构造中,并不将都市中国的语境视为是一种完成式的状态,而是视为一种正在进行时的状态。都市中国语境的形成更多地应呈现为都市社会关系和精神气质的形成,亦即我们通常所谓的社会生活关系的都市化。而这恰恰是党的十八届三中全会以来全面推进城镇化战略所追求的目标。我们的都市法体系也是为了实现这一目标而提出的。必须指出,在都市中国的建设进程中,我们不能够将社会生活关系的都市化仅仅放在某个区域或民族国家的领域内加以认识,而是应将其放在全球化的视野中加以考察。因此,对于都市法具体制度的构想涉及到都市自身、国家和全球三个层面。正如现代都市研究者们所一再强调的,都市受到民族国家的权力和都市自身权力的双重力量所形塑。因此,都市法制度的构想也必须基于这两个最基本的动力。具体来说,可以从都市立法权的普遍化和都市生活的类型化角度加以考量。在都市化进程中,都市自身只有获得了与都市化相应的立法权力,才能够在精神气质的陶冶和社会关系的形塑上有所作为,进而在资源分配上充分发挥都市沟通全球、国家和个体的媒介功能。在都市生活的类型化上,应着眼于都市资源的总体性把握与分配,以及此种资源对于都市生活关系之维护。
  具体来说,我们认为都市法体系应以如下的方式加以构建:首先,都市的发展依赖于其对特定空间内的资源、文化以及该空间与其他空间之间的互动关系,所以,都市统计法在某种意义上构成了其他类型的都市法能够良好运作的前提。其次,都市生活中的基本公共服务之供给以及居民之“寓居”于都市中的诸种权利的实现,要求都市本身必须拥有足够的财富和资源。进而言之,在都市无力担负其职能之时,要考虑都市破产的可能性,在此意义上都市金融一破产法是必不可缺的。再次,在前两者都得到实现的前提下,都市必须对自身拥有的资源加以合理地运用,以促成不同主体和不同阶层的异质性的全面发展,而这都依赖于一个良好的都市规划,这些规划所涉及的乃是公共服务之供给、土地之使用以及文化艺术之安排等,这是都市社会、都市权利和都市正义是否能够得到全面发展和实现的关键,由此,都市规划法实质上构成了都市的“基本法”。最后是都市环境法。之所以将都市环境法作为都市法体系不可或缺的一环,原因在于都市构成了人们寓居的场所:“寓居”不是单纯意义上的“居住”,其对生活的物质、社会和文化环境有着很高的要求,也因为如此,都市法律治理中一个必不可少的环节即在于从各个层面来塑造适合于都市生活的外在环境。
  不容否认的是,任何有关都市发展及其规制的构想都必须立基于都市受限于特定的空间形态这一既有事实。因此,当我们构想都市法的基本制度时,必须从空间的角度加以考量。这一考量就会使得都市法具备如下特征:首先,其必定是地方化的法律,但是这种地方化不应局限于民族国家内所谓“区域法制”的层面,而应该拓展到全球的层面。在此意义上,都市法就不再仅仅是作为民族国家范围内的次级法或补充法存在着,而是有可能作为全球范围内的典型法形态存在着。也因为如此,都市法的构建及其发展彰显了“地方全球化”的特色。其次,由于都市内部空间结构的多元性,使得都市法必须放弃传统法律治理的单一模式,而采取多元化的治理模式,以契合不同空间与区域的相互歧异性。但不管如何,都市法的发展都离不开都市本身普遍享有自主立法权这一前提。如果都市对于涉及到自身的事务没有相应的立法权,那么强调所谓的都市化的法律规制或治理就会陷入空谈,更别提构建具有全球典范性的都市法体系了。
  随着都市化进程在全球范围内的逐渐拓展,都市立法权的普遍化也愈加彰显,即其不仅在立法的权限上,更在立法的事项上获得了巨大的突破。为什么会出现如此情形呢?有学者指出,上述状况主要由三个因素所推动:一是都市已经成为积极经济发展策略得以有效实施的中心;二是经济发展已逐渐从国家层面转移到了都市层面,与此相适应的是,资本流动、社会政策、劳动力市场等问题的政策应对也在事实上从属于都市治理;三是由于上述两点趋势的推动,都市治理的模式逐渐由传统单一的公共治理模式拓展到了公私合作治理甚至是私人治理的模式。这三个因素推动都市在民族国家和全球范围内获得了极大的自主权,也促使民族国家自身不断地允许其管辖范围内的都市越过民族国家与国际组织、其他国家的都市发生关联,进而成为世界市场的有机环节,形成所谓“穿孔的主权”。[6]正是在此意义上,我们所谈论的不再是世界经济体系的国家,而是世界经济体系内的都市。[7]离婚不离婚是人家自己的事
  当下中国,随着都市化进程的进一步加快,依照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对都市化发展所提出的基本设想,对于都市自主性立法权的赋予已刻不容缓。为此,新修订的《立法法》对都市立法权的放开就有着根本性的意义。新修订的《立法法》第72条第2款规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准。”一方面,该条扩大了都市的立法权,将原本“由国务院批准的较大的市”扩大为“设区的市”,在立法主体上对于都市立法权进行了普遍化;另一方面,该款规定对于这种普遍授权进行了一定的限制,此种限制的主要表现是这种立法权只能就都市社会过程中所涉及的必要事项进行立法。具体而言,有两个方面的限制:一是立法事项;二是避免自主性所可能带来的立法资源的浪费。首先,根据该法第72条第2款之规定,几乎所有中等规模以上的城市都获得了立法权,并且从都市社会的内在结构进行考量,“设区的市”享有立法权也符合都市内部应由多重空间组合而成这一基本要求。虽然该条款仍是以行政区划作为标准,有其僵化的一面,但仍不失为一个巨大的进步。其次,依据该规定这种自主性的获得是逐步的,一方面依赖都市本身发展的情况,另一方面则要受到都市所在省、自治区的调控,且都市立法的事项受到了严格的限制,即其只涉及“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”。很明显,与都市比较发达的国家所采用的都市政策不同,中国的都市化进程一方面考虑到都市立法权普遍化的必要性,另一方面也将这一中间权力的放开与运作框定在了一个可控的范围之内,从而保证都市化的政策总体上仍能够控制在国家的层面。这体现在该法第72条第4款的规定上:“除省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外,其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”在此意义上,《立法法》所作的修正是较为合理的。
  二、都市统计法和都市规划法是都市法体系的基础
  此处所谓的统计法与我们通常的理解有着很大的差别。根据现行都市哲学和都市社会学的通行观点,都市运行的根本目标在于促成异质性都市的不断丰富和成长,因此,都市统计就不可能采取一种同质性的定量统计方法。传统法律体系中的统计法也无法适应都市法体系构造的基本要求。以我国《统计法》为例,该法第17条第1款即明确规定:“国家制定统一的统计标准,保障统计调查采用的指标涵义、计算方法、分类目录、调查表式和统计编码等的标准化。”这种以对国家整体把握和各个地方进行同质性比较为目的的定量统计方法是无法真正反映都市之异质性的。基于此,在《统计法》第12条第3款所规定的“地方统计调查项目”不能够归入我们所谓的“都市统计法”的范畴。那么,我们所谓的“都市统计法”所应遵循的基本原理和基本制度配置应当为何呢?
  首先,就“都市统计法”的基本原理而言,我们认为,其应在国家统计法所遵循的量化标准之外重新考虑统计标准之设定问题。根据通行的都市正义原则对于异质性的强调和对量化标准的否认,[8]我们认为,纯粹基于统计科学的视角去把握都市的实际状况是不可能的。因此,统计的目标不能够单纯地设定为某一个具体的目标,而必须依据不断分化的状况做出跟进和调整。以此为参照,我们认为都市统计标准的设定应遵循如下原理:(1)相对性原理。即我们在作都市资源与基本状况的统计时,在采纳相应标准收集数据时,应对各种标准采取相对化和多元化的态度。以城市贫困的统计为例,一方面,我们要基于各个城市的实际状况设定自主性的标准;另一方面,我们也应看到即便是在同一城市中,标准也是呈现出多元化的趋向。正如有学者所强调的,在都市语境中,对贫困进行单一的绝对化的标准界定在现有的城市贫困研究中已经受到越来越多的批判,因为不同的人群有不同的需求,对于物品的消费和使用也是随着个人的习惯、文化传统、生活圈、年龄和家庭类型之不同而不同。更为重要的是,不能将此标准的设定局限于生存的范畴,还需综合考量教育、健康、文化以及社会融合等多重因素。[9](2)动态性原理。即我们的统计数据不能够将其科学性限定在传统统计法所要求的周期范围内或者是样本的选取上。周期性的普查和抽样的调查只适合于民族国家区域或全球范围内的统计,但是对于都市来说,上述方法过于静态化,无法捕捉到不断分化的都市的动态演化过程。以城市人口流动性的统计为例,如果我们仅仅将人口流动的统计限定在某一个时间段或基于某个特殊的标准进行抽样,那么我们所得出的结论只能是一个“大概”的判断,而根本不能深度触及人口流动本身对于都市所带来的一系列社会效应。对于现实的中国都市化进程来说,这一点尤其值得注意。在传统的城乡二元结构下,由于户籍制度的限制,使得我们对人口流动性及其对都市的影响放置在了一个可控的范围之内。但是随着都市化进程的加速,城乡二元结构的消失以及户籍制度的改革等新政策的推进,传统的单一统计和静态统计再也无法为都市法体系中的其他法律提供前提和指导了。譬如说,若无法动态把握人口的流动、集中及其基本构成,我们就无法有效地进行都市规划,更无法依据人口的不断变化适时提供基本的公共服务,也根本无法去解释在呈现人口流动中经济发展、都市化与贫困之间的内在关联。[10]更有甚者,我们也无法依据不同群体的不同习惯有所针对地在都市生活中采用不同的垃圾分类办法,以提高都市的整体生活环境。与此同时,假如我们不对人口中的性别进行动态考察,我们就不能清楚地意识到女性在整个城乡人口流动中所呈现出的多种面向。[11]
  其次,就都市统计法的基本制度配给而言,我们认为,抛开各个都市之空间相异性的要素所导致的统计制度的多元与歧异外,所有的都市统计法应在如下三个方面有着基本的制度供给:一是每一个都市都应当依据都市权利和都市正义的基本要求对都市统计进行框架性立法,经由此种框架性立法来保证都市统计之目标设定、人员配置和基本规划的确定;二是要对此种统计设定指标性的要求,譬如异质性的细化程度以及动态性的精确把握程度等;三是所有的统计制度应摆脱经济思维的定势,将文化、身份、习俗等要素都纳入到统计的序列中来。
  如果说统计的目的在于把握异质性框架下的总体的都市资源,那么规划的目的就是基于此种异质性和总体性的考量对这些资源进行合理的配置,进而构成都市

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