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【期刊名称】 《法治研究》
行政复议的价值取向与制度建构
【作者】 赵保胜【作者单位】 浙江警官职业学院应用法律系{教授}
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 行政复议;价值取向;行政复议局;同性权力监督
【期刊年份】 2015年【期号】 4
【页码】 121
【摘要】

我国行政复议制度在创建和发展过程中由于价值取向上的多元化矛盾,导致在复议制度的建构与执行中存在诸多困惑与迷离,制度的发展日渐式微,制度的不足与缺陷日益凸显。因此,行政复议制度的建构,其最为根本的价值取向就是实现对行政权的有效制约,制衡、监督行政管理权的行使。在这一价值取向的指导下,行政复议制度的改革与建构必然要走有限司法化的道路,即组织模式建构上以行政为主导,建立相对独立的集中行使复议权的行政复议局;纠纷处理和裁决程序上以司法化为主导,简化适用司法审判程序,并处理好与行政诉讼制度的衔接,使其成为行政诉讼制度的初审程序,真正起到过滤器的作用。

【全文】法宝引证码CLI.A.1206705    
  
  任何一种制度的建立都必须首先考虑制度的旨趣和偏好,亦即制度的价值取向。具体到行政复议制度就是行政复议制度应倾向于什么,关注于什么,进而达到什么样的社会效果和法律目的。价值引导制度。依据已经确立的符合社会实际情势的价值理念来构建制度,这样的制度才会具有鲜活的生命力、持续的稳定力和良好的执行力。因此,厘清行政复议制度的价值取向,在正确的价值取向指导下创新行政复议制度,是当下行政复议制度改革与重构,并与即将全面实施的新《行政诉讼法》有效对接的一个极具现实意义的重要课题。
  一、行政复议制度的价值取向
  (一)创设阶段的矛盾与背离
  新中国行政复议制度起源于20世纪50年代,这一时期的复议,仅仅是单个行业或部门的审核处理,还没有形成完整的制度规范,60年代至70年代则处于停滞状态。严格来说,行政复议制度的初创应该始于1990年《行政复议条例》的颁布和实施,它标志着我国行政复议制度进入了一个全新的创设与发展时期。这一时期行政复议制度的价值取向最为直接的表现就是《行政复议条例》的立法目的与宗旨,即“维护和监督行政机关依法行使职权,防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,保护公民、法人或者其他组织的合法权益”。从该条创设的立法宗旨可以看出,行政复议的首要目的就是要“维护”行政机关依法行使职权,监督行政权和保护公民、法人或者其他组织的合法权益则是第二位的次要目的。在当时“义务本位”占据法学理论主导地位的条件下,行政复议制度确立这样的价值取向是比较正常的,但是这种既要“维护”又要“监督”,还要“保护”的多元价值取向,表明复议制度在其创建的初始阶段,在价值取向上面充满了矛盾,相互矛盾的多元价值取向,从根本上来说,也是对行政复议制度应然价值取向的背离,在制度的执行上也充满着迷离与犹豫。
  从《行政复议条例》颁布起的创设到《行政复议法》的立法实施,期间经历了8年多的制度建设与实践,通过总结8年多复议实践,理论界开始认识到,行政复议制度作为一种对行政相对人进行行政救济的制度和行政系统内部的层级监督制度,其首要功能应当是防止和纠正行政机关违法或者不当行使行政权力,而不应当是“维护”行政权,相反需要“维护”的应当是公民、法人或者其他组织的合法权益。如果行政复议的第一要务是为了“维护行政权”,那么这种制度也就失去了其存在的意义和价值。因此,1999年颁布、实施的《行政复议法》在总结复议经验的基础上,对行政复议的价值取向和功能定位进行了比较合理的调整,把“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益”[1]置于首要地位。这一调整虽然突出了保护的功能,其实质却是更加弱化了监督的功能,尽管不再强调“维护”行政权,但在监督之前又增加了“保障”行政权的限定,使得行政复议制度的价值取向更加迷茫。因为如果行政复议制度不对行政权的行使进行彻底有效的监督,相反还要进行保障,那么,它又怎能实现对公民、法人和其他组织合法权益的保护?所以《行政复议法》尽管对当时理论界的正确论述给予了一定的回应,但还是没有彻底撕开行政复议制度的神秘面纱,把行政复议制度的价值取向回归到本位。
  (二)发展中的迷茫与困惑
  《行政复议法》颁布实施后,我国的行政复议制度有了进一步的发展,但在发展过程中,由于没有彻底解决制度的价值取向这一根本问题,制度的不足与缺陷逐渐暴露出来,制度建设步履维艰。行政复议制度究竟要选择什么样的功能定位,究竟要剑指何方,理论界和学术界对此争论不休,制度建设与实践处于极度迷茫与困惑的境地。就目前现状而言,学界和实务界对行政复议制度的功能定位不外乎有四种学说,其一是“内部监督说”,认为行政复议是行政系统的内部监督,是行政系统内的上级机关对下级机关的层级监督和纠错制度;其二是“权利救济说”,认为行政复议是行政相对人认为行政机关所作出的行政行为侵犯了其合法权益,向上级行政机关申请复查和纠正错误的救济制度;其三是“解决行政争议说”,认为行政复议是行政复议机关作为居中裁判者,对行政争议按照既定的程序进行审查并作出处理决定的纠纷解决制度;其四是“混合说”,认为行政复议是权利救济和内部监督相生互动的复合体。分析上述四种学说,不难看出站在各自的立场和角度四种学说观点都有其内在的合理性,但是,四种学说又都没有真正揭示出行政复议制度的本质,没有真正厘清行政复议制度的价值取向。“内部监督说”仅仅看到了行政复议的监督功能,但却忽视了行政复议的权力制衡功能;“权利救济说”仅仅揭示了行政复议制度保护行政相对人合法权利的一个方面,却忽视了行政复议制度制约权力的另一方面,没有对行政权的有效制约,权利保护就无从谈起;“解决行政争议说”看到了行政复议制度解决行政争议的作用,强调了行政复议制度的准司法性质,却没有看到行政复议与行政诉讼的区别,忽视了行政复议制度的行政性;“混合说”使行政复议制度更加迷茫,没有横向制约的内部层级监督如何实现对权利的救济,这两者根本就不可能相生互动,按照行政逻辑和法律逻辑推理两者只能是相互排斥。正是由于功能定位的混乱不清,导致行政复议制度的不足与缺陷日益凸显,行政复议制度的发展极度困惑,在一些地方行政复议制度的发展已经陷入困境。
  第一,行政复议受案量在持续下滑。“从1999~2007年行政复议申请数量的变化可以看出,1999~2001年,全国的行政复议申请数量呈增长趋势,而2001~2003年,全国的行政复议申请数量不断下降;2003~2006年,全国行政复议申请数量总体上又一次呈增长态势,但也有部分省市的行政复议申请数量不断下降,2007年全国行政复议申请数量又有所下降”。[2]单纯的受案数量不能证明制度的优劣,但却从一个侧面反映出行政复议制度已经不再受世人所欢迎;数字本身说明不了什么,但是数字多少的变化趋势,在一定程度上却是世人对行政复议制度是否信任和接受的真实反映。持续下滑的行政复议受案量,与日益膨胀的行政纠纷形成了极大的反差,行政诉讼受案量的不断增加以及因行政争议引起的信访的大爆发,都一同证明着行政复议制度的实践不尽如人意,复议制度没有起到“过滤器”的作用,正逐渐被世人所抛弃。
  第二,行政复议的公正性受到广泛的质疑。行政复议如果能够对数量有限的受案作出公正的处理,那么,行政复议也会赢得社会的认同和世人的喜爱。但是在数量极其有限的行政复议案件中,全国行政复议决定维持率居高不下,大约一直在50%以上,这种极高的“维持率”,对行政相对人来说就很容易对行政复议的公正性产生疑虑,不再相信行政复议而放弃寻求这种救济方式。近年来,行政诉讼案件不断增加,在向人民法院提起行政诉讼的案件中,70%以上的案件是没有经过复议直接起诉的,民众宁愿选择行政诉讼这种“迫不得已”的救济方式,放弃行政复议这一比较经济、高效快捷的救济方式,这至少从一个侧面说明行政复议的公正性正受到广泛的质疑,社会认同逐步降低。与此同时,行政复议制度的效率优势也没有得到充分发挥。在行政复议实践中,由于受“行政化”理念的影响,很多地方用行政机关处理事务的内部流程来办理行政复议案件,繁琐的内部处理程序导致许多案件往往要经过多道程序的审批,“形成复议决定一般要经复议办案人员建议、复议处(科)长建议、法制处机构领导建议、复议机关领导批准等环节”,[3]等到最后的批示下发给承办人,至少会花去半个多月的时间。这种极度“官僚化”的办理程序,不仅严重伤害行政复议决定的公正性,而且也使行政复议制度现有的唯一优势荡然无存,行政复议制度的发展陷入步履维艰的困境也就在所难免。
  第三,新的《行政诉讼法》的颁布实施,将使行政复议制度处于“虚置”的尴尬的境地。新修订的《行政诉讼法》在立法宗旨上把监督行政权的行使放在了首要位置,将大大增强法院处理行政案件的独立性,案件审理的公正性也将逐步提高,增强了对行政相对人的吸引力。新的《行政诉讼法》的受案范围有了很大的扩充,诉讼的门槛进一步降低。在此冲击下行政复议的受案量将会继续萎缩,如果行政复议制度不加以彻底改造,就将被完全虚置,处于无人理睬的尴尬境地。另外,《行政诉讼法》不合理规定也将进一步导致行政复议制度的虚置。原《行政诉讼法》规定行政复议机关维持下级行政机关决定,当事人不服以原行政机关为被告,只有改变原决定的复议机关才能成为被告。这一规定已经受到理论界的广泛质疑,但是新的《行政诉讼法》不仅没有纠正这一错误规定,反而却把复议机关维持决定也推上了被告席。就是说,新的《行政诉讼法》实施以后,行政复议机关无论维持还是改变下级行政机关的行政行为都将成为被告。这一规定毫无疑问会促使行政复议机关千方百计地逃避当被告的可能,严重影响行政复议机关受理案件的积极性,在选择复议的法律规定下,行政纠纷案件将不可避免地大量涌向法院,法院将不堪重负。
  (三)创新发展中的价值取向与定位
  行政复议制度能否发挥作用,发挥作用的大小,从根本上来说有赖于行政复议制度的功能定位,因为制度的功能定位直接影响到组织机构的设置、案件处理程序的设计,进而直接影响相对人对行政复议的选择。如果相对人受到不法行政行为侵害,却又不愿意选择行政复议来寻求保护的话,设置行政复议的初衷就无法实现。而制度的功能定位又完全取决于制度的价值取向。因此,变革创新行政复议制度,就必须厘清行政复议制度的价值取向,明确行政复议制度的功能定位。
  行政复议制度的创设究竟要达到一个什么样的目的?从社会利益需求的角度来看,行政复议制度的建立必须满足现行社会维护统治秩序与社会稳定的利益需求,[4]也就是公平、公正地解决日益膨胀的因各种行政争议引起的行政纠纷。行政纠纷的大量出现究其根本原因,是行政权没有受到有效的制约以致滥用所引起的,所以行政复议制度的创设其根本的目的就是要从制度建构上实现对行政权的有效制约,制衡、监督行政权是行政复议制度最为根本的价值取向。那么,行政诉讼也是制约监督行政权的制度设置,这两者应该如何区别,各自完成自己应尽的职责呢?从政治学的角度来看,行政诉讼的建立是“三权分立”的结果,是“异性权力”的监督,它必然要走完全司法化的道路。从管理学的角度来看,行政复议制度的创设是行政权分权管理的必然结果,是“同性权力”的监督,绝对不能走完全司法化的道路,必然要走以行政为主导的司法化道路。有鉴如此,行政复议制度构建的权力基础其实质就是行政司法权,它必然要对行政立法权、行政执法权和行政管理权进行制衡和监督。这样的监督和现行《行政复议法》所确立的内部层级监督完全是性质同的监督,所以这就必然要求《行政复议法》改变原有的立法宗旨,把监督行政权的行使放在首要的位置。
  行政复议制度的价值取向回归本位,肩负起制衡、监督行政权的职责,那么行政复议制度的功能定位就是一件比较轻松的事情了。行政复议制度要承担起制衡、监督行政权行使的重担,那就必须履行制度创设所赋予的解决因行政权滥用和不当行使所引起的行政纠纷的职责。所以行政复议制度的功能定位,无论是从应然层面,还是从实然的层面来看,都应该是以“同性权力”横向监督行政权行使为目的的纠纷解决机制。这样的制度定位内在地包含了双重功能,一方面通过解决行政纠纷倒逼行政权的合法、合理行使,从而实现监督行政权的作用;另一方面通过行政纠纷的解决纠正违法侵害,保护行政相对人的合法权益,实现对行政相对人的权利救济。
  二、行政复议制度的变革之路
  行政复议制度的众多不足与缺陷或多或少都与制度的价值取向和功能定位有关,在价值取向上进行了拨乱反正,确立了新的指导思想后,就要进一步理清制度的不足与缺陷,进而全面构建新的制度,政复议制度进行彻底变革。
  (一)行政复议制度的缺陷
  第一,没有建立健全独立完整的行政复议主体。我国现行的行政复议机构主要是由政府法制机构或政府部门内设机构来充任,处于被领导的地位,缺乏完整性和独立性。其设立、编制、资源配备都有赖于其设立的组织,取决于其拥有一切生杀大权的行政首长的喜好和青睐。因此,在一些法治意识比较淡薄的地方和行政机关,行政复议无机构,有机构却无专人负责,经费和物质保障短缺的现象大量存在。“不少县级政府没有法制机构,有些市级政府的法制机构也在这次机构改革中被撤并。根据国务院法制办行政复议司最近的统计,全国县级政府的专职行政复议人员平均只有0.8人。”[5]在行政机关首长负责制的体制下,主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长,没有一定的自主权,缺乏应有的独立性,它所承担的只是办理具体事宜的工作,并没有最终作出行政复议决定的权力。“行政复议决定最终是以行政复议机关的名义作出的,不言而喻,是由首长拍板决定的,首长如果从政治上考虑问题,而非法律上考虑问题,就很难保证行政复议决定的公正性”[6]。
  第二,行政复议工作人员职业化和专业化水平不高,复议人员流动性较大,队伍不稳定。现行行政复议制度由于没有实行单独的人事管理而存在诸多不足与缺陷:一是复议工作人员大多数是兼职,在有些县级政府及其工作部门,甚至连兼职复议人员也很少,导致行政复议人员队伍的职业化和专业化水平不高。二是工作人员的流动性较大。各级、各部门的行政复议工作人员经常在政府办公室、司法局等其他机关岗位上交流任职,工作人员像“走马灯”一样不断轮岗,行政复议工作人员队伍不能保持相对稳定,使得行政复议机构很难培养形成一支高素质的人才队伍。三是复议工作人员中老弱病残者较多。由于行政复议机构的尴尬地位,不被领导重视,所以老弱病残的人员和没有经过专业培训的新录用的人员就交流任职到复议工作岗位,致使“法盲”办案现象时有发生,法制办成了“分流办”。这一现状所导致的后果,一是行政复议人员由于身兼数职,工作任务紧张繁重,根本无法抽出时间进行经常性的专业培训和知识更新,业务水平难以提高;二是行政复议工作人员日常工作联系较少,相互之间很难进行办案工作经验的交流和学习。这种既缺少系统专业培训又缺乏实践经验交流的工作环境,使行政复议工作人员难以对复议工作实践进行必要的理论研究,复议工作人员的业务素质、理论水平也就难以快速提高,法律不熟、业务不精的现实状况也就难以改变。没有稳定的高素质行政复议人员队伍作为保障,行政复议制度高效快捷地处理行政纠纷的制度优越性也就难以充分展现。
  第三,行政复议程序的设置以“行政性”为主导,缺失公开、公正的程序规定,当事人的正当权益难以保障。行政复议程序是按照行政命令模式设计的,欠缺公正性。一是各级行政机关及其内设机构之间完全是领导与被领导的关系,下级完全听命于上级机关的指令,这种关系很容易让相对人产生“官官相护”的疑虑,容易导致行政复议决定丧失公正,让一个隶属于行政机关的内设机构去审理复议案件又怎能体现纠纷解决的底线公正。二是行政复议机关是原行政机关时,就会出现作为下级的行政复议机构去审理他的上级行政复议机关所作出的行政行为是否合法、适当,且不说作为下级的复议机构有没有能力去监督他的上级首长,按照行政隶属关系,他也没有权力去监督,最终结果还是要听命于上级首长。这从根本上说已然违背了“自己不能做自己案件的法官”这一古老的正当程序原则。三是审理方式以书面审理为主,无法保证争议双方对争议事实与证据进行质证、抗辩,争议事实难以辨清。在这一法律规定之下,即使有所谓书面审的例外,也并非真正意义上的听证审理,缺失正当程序的法律规定,没有明确规定禁止单方面接触。其结果是行政复议人员恰恰是可以背对背地单方面地与不同当事人接触进行所谓的调查和调解。行政复议的实践证明,需要实行口头审理的行政复议案件往往是案情比较复杂,争议事实难以查清的案件。争议事实发生重大歧义如果缺少各方当事人“面对面”的调查、核实与质证,争议事实就难以辨明、查清。没有公正的令各方当事人都能接受的事实证据,就难以作出公正的裁决。四是行政复议的办案过程没有达到完全的公开透明。行政复议机关在办案过程中是否要与被审查机关沟通,要进行怎样的沟通,是否要听取行政复议申请人的意见,由于没有具体的规定,一切都只能听从

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