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【期刊名称】 《法治研究》
从封闭到公开:我国环境影响评价文件公开的制度演变
【作者】 朱谦
【作者单位】 苏州大学王健法学院环境法研究中心{教授、博士生导师}
【分类】 环境法学
【中文关键词】 环境信息;环境信息公开;环境影响评价报告书(表)
【期刊年份】 2015年【期号】 4
【页码】 14
【摘要】

2008年《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》确立了政府环境信息公开制度,但是,由于立法内容的不确定性,加上原国家环保总局的行政执法解释,使得环境影响评价文件信息在很长一段时间内处于不主动公开境地。在中央政府强力推动和重大环保事件层出不穷的双重压力下,环保部从2012年开始,通过制定规范性文件,在不长的时间内,实现了由主动公开环境影响评价文件的简本到主动公开环境影响评价文件全本的转变。然而,环保部推动环境影响评价文件的主动公开的规范性和权威性明显不足,因此,最终还是新修订的《环境保护法》在环境保护基本.法中,确立了环境影响评价文件信息主动公开制度,尽管它在今后法律的实施中还需要解决一些现实的问题。

【全文】法宝引证码CLI.A.1206698    
  一、问题的引出
  虽然,2008年5月1日实施了《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)和《环境信息公开办法》(试行)(以下简称《办法》),但环境影响评价文件的信息公开问题,一直是环境保护领域中一个全社会关注的焦点。值得称道的是,经过全国人大常委会四次审议通过,并于2015年1月1日正式实施的新《环境保护法》,对环保部门公开建设项目环境影响评价文件问题作出了积极地回应。新《环境保护法》56条中规定,“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后,除涉及国家秘密和商业秘密的事项外,应当全文公开”。该项规定标志着我国环境基本法中确立了政府对环境影响评价文件的主动公开制度。需要说明的是,在新《环境保护法》出台之前,随着我国环境法律实施大环境的不断变化,环保部也在通过政策的实施,出台了相关的规范性文件,在一步步推动环境影响评价文件的主动公开。因此,本文将针对我国建设项目环境影响评价文件信息的公开,讨论以下几个问题:建设项目环境影响评价文件信息公开制度是如何推进的?它在每一个阶段呈现出什么样的特点?新《环境保护法》对建设项目环境影响评价文件信息公开制度发展是如何体现的?其法律规范的实施将需要解决哪些现实的问题?
  二、环境影响评价文件的简本公开:环保部第51号文
  (一)拒绝公开的环函[2008]50号文
  自《条例》和《办法》在2008年5月1日实施始,涉及到环保部门公开建设项目环境影响评价文件的法律规范,主要是《办法》11条的规定,即环境保护行政主管部门应当在受理建设项目环境影响评价文件后,在其政府网站或者采用其他便利公众知悉的方式,公告环境影响评价文件“受理情况”和“审批结果”。然而,这里的公告环境影响评价文件受理以及审批信息是否包含环境影响评价文件本身,则不是很清楚。事实上,环保部门只是仅仅主动公开建设项目环境影响评价文件的“受理情况”和“审批结果”,也并不是无缘无故的。实践中,会存在许多公众要求环保部门主动或者依申请公开建设项目环境影响评价文件的情形。基于此,2008年1月30日,原国家环境保护总局在答复上海市环境保护局《关于执行〈环境信息公开办法(试行)〉有关问题的请示》(沪环保管[2007]397号)时,原国家环境保护总局为此作出过《关于公众申请公开建设项目环评文件有关问题的复函》(环函[2008]50号)行政执法解释。[1]在环函[2008]50号文中,明确规定环保部门在办理环境影响评价审批中获得的由建设单位编制的建设项目环境影响评价文件,包括环境影响评价报告书(表)等,不属于《办法》所列的主动公开的政府信息范围。对于《条例》中涉及到主动公开环境影响评价文件的规范,原国家环保总局制定的《办法》将其公开的范围与内容进一步压缩,变成环保部行政执法解释中的不需要主动公开。客观地说,各级环保部门在公开环境影响评价文件时,本来就比较消极,更何况还有原国家环保总局制定的规章作为支持其不予主动公开的依据。[2]北京大学互联网法律中心
  (二)环函[2008]50号文的废除在政府信息公开已经成为一种制度与潮流的今天,原国家环保总局环函[2008]50号文必须得到纠正。好在环保部终于也意识到这个问题,2012年10月9日发布了《环境保护部关于废止环函[2008]50号文件的公告》(环境保护部公告2012年第60号)。在该公告中,环保部认为:“《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日起实施。此前由原国家环境保护总局于2008年1月30日印发的《关于公众申请公开建设项目环评文件有关问题的复函》(环函[2008]50号)有关内容与该条例的规定不相符合,现决定予以废止。”[3]
  对于环保部2012年第60号公告,应该给予其积极的评价,毕竟是自我改正错误。但是,有几点值得注意:其一,在环保部2012年第60号公告中,特别提及到两个时间点,即2008年5月1日《条例》的实施日期,另外一个就是2008年1月30日环函[2008]50号文的印发日期。环保部强调这两个一前一后的日期,其实就是想说明,环保部发布环函[2008]50号文时,《条例》还没有实施,即便是环函[2008]50号文中的内容与《条例》规定不符,也是很正常的。然而,环保部的这种责任推脱是站不住脚的,因为《条例》确实是在环函[2008]50号文实施后的2008年5月1日实施的,但是,环保部非常清楚《条例》是在2007年1月17日由国务院第165次常务会议通过,并于2007年4月5日予以公布。其二,在环保部2012年第60号公告中,提出了环函[2008]50号文的“有关内容与该条例的规定不相符合”,但是,这里的“有关内容”到底是指什么内容,则不得而知。因为,在环函[2008]50号文中,既涉及到环境影响评价文件的主动公开内容问题,也涉及到对于环境影响评价文件依申请公开问题。另外,环函[2008]50号文,究竟是与《条例》的哪些规定不相符,也没有明确说明。当然,如果认为建设项目环境影响评价文件是属于环保部门主动公开的环境信息的范围,那么,在环境影响评价文件属于主动公开的情形下,公众也就自然不需要再去向环保部门申请公开。[4]
  (三)环境影响评价文件简本公开:环保部2012年第51号文
  事实上,一个非常有意思的现象是,在环保部发布《环境保护部关于废止环函[2008]50号文件的公告》之前,2012年8月15日,环保部已经发布《关于发布建设项目环境影响报告书简本编制要求的公告》(以下简称“环保部2012年第51号文”)。环保部2012年第51号文内容为:“为贯彻落实《关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知》(环发[2012]98号)精神和《环境影响评价公众参与暂行办法》的有关规定,进一步加大环境影响评价公众参与和政务信息公开力度,更好地保障公众对环境保护的参与权、知情权和监督权,自2012年9月1日起,建设单位向各级环保部门报送环境影响报告书,应同时提交报告书简本;各级环保部门在本部门网站上公示项目受理情况,应同时公布报告书简本,并附审批部门联系人及联系方式。”[5]
  就建设项目环境影响评价文件的信息公开来说,环境保护部公告2012年第51号文具有重要的意义:第一,它将建设项目环境影响评价文件的公开与公众环境保护的参与知情权和监督权的行使进行了关联,使得环境影响评价文件的主动公开更加具有正当性基础;第二,明确了建设项目环境影响评价文件公开的内容范围为环境影响评价报告书的简本,并且对环境影响评价报告书的简本编制内容提出了很细致的要求。[6]第三,对环境影响评价报告书简本的公开形式提出了要求,即各级环保部门在本部门网站上公示项目受理情况,应同时公布报告书简本。
  2012年,环保部在推动建设项目环境影响评价文件的信息公开方面有所进步,这里的进步体现在两个方面:其一,它明确宣告,2008年初发布的环函[2008]50号文,因为不符合《条例》的规定而被废止。尽管,环保部并没有具体说明,环函[2008]50号文究竟不符合《条例》的哪些规定,但是,它毕竟主动收回了环保部门拒绝主动或者依申请公开环境影响评价文件信息的“挡箭牌”,使得环境影响评价文件信息可能被主动或者依申请公开。其二,为了防止环函[2008]50号文被废止后,环境影响评价文件信息公开处于无章可循的境地,环保部在废除环函[2008]50号文前,已经为此作出了安排,相应地出台了环境保护部公告2012年第51号文,主张建设项目环境影响评价报告书的简本是需要主动公开的。因此,可以说,2012年是推进我国环境影响评价文件信息公开制度进步非常重要的一年。
  (四)环保部2012年第51号文的影响因素
  然而,对于环保部通过规范性文件的形式推进建设项目环境影响评价文件信息公开制度的行为,我们需要冷静地加以评价。为此,非常有必要对环保部的废、改、立行为背后的影响因素进行考察。事实上,环保部在2012年环境影响评价文件信息公开行为的表现,从某种意义上来说,并不是其内在的环境信息公开的理念发生了根本性的变化,而更多的是受到外部有关因素的影响而不得不作出如此的反应。那么,这种外部的影响因素又是什么呢?
  从现有的资料分析可以看出,环保部2012年涉及环境影响评价文件信息公开规范性文件的废、改、立行为,主要是受到两个方面的外部因素的影响:其一是,在国家层面,国务院已经意识到政府信息公开领域存在的问题比较严重,需要在一些重点领域加大政府信息主动公开的力度。为此,国务院办公厅在2012年4月28日发布《关于印发2012年政府信息公开重点工作安排的通知》(国办发[2012]26号),[7]明确要求各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构贯彻落实经国务院同意的《2012年政府信息公开重点工作安排》。在推进重点领域信息公开方面,特别强调推进环境保护信息公开,其中包括“要加强环境核查审批信息公开,着力推进建设项目环评、行业环保核查、上市环保核查等信息的主动公开”。同时,规定了环境保护部负责落实推进环境保护信息公开。也正是基于此,环保部办公厅在2012年10月,30日发布了《关于进一步加强环境保护信息公开工作的通知》(环办[2012]134号),要求对建设项目环境影响评价文件受理情况、环境影响报告书简本、环境影响评价文件审批结果以及建设项目竣工环境保护验收结果等相关信息予以全面主动公开。环境影响报告书简本作为项目受理条件之一,应当与建设项目环境影响评价文件受理情况同时在具有审批权的环境保护行政主管部门网站上公布。其二是,在社会层面,公众对于建设项目环境影响评价文件的公开有着强烈的需求,他们通过多种方式来表达对环保部不公开环境影响评价文件的不满。在这些方式中,最值得注意的是,公众通过环境信息公开的诉讼[8]和引发大规模的环境群体性抗争事件,形成对环保部既不主动,也不依申请公开环境影响评价文件信息行为的现实压力。比如,由于环评公开和公众参与的不充分,宁波镇海炼化扩建项目、大连福佳PX项目、四川什邡钼铜项目、江苏启东王子造纸等项目引起了当地大规模的群体抗议事件,直接促使环保部在2012年废止环函[2008]50号文件,印发了《关于发布〈建设项目环境影响报告书简本编制要求〉的公告》(环保部公告2012年第51号),要求各级环保部门在本部门网站上公示项目受理情况,应同时公布报告书简本,并附审批部门联系人及联系方式,为公众参与创造方便条件。这一文件的出台成为政府环境信息公开规范的关键转折点。[9]
  (五)环保部2012年第51号文的局限性
  从上面的分析可以看出,对于环境影响评价文件的信息公开,环保部门实际上并不是积极主动,即便是在《条例》实施后,也并没有多大的改变,这也可以从原国家环保总局制定的《办法》以及之后的有关规范性文件的内容得出这样的结论。环保部在2012年10月发布的环办[2012]134号文,虽然要求环保部门在受理建设项目环境影响评价报告书时,应该向社会公众公开环境影响评价报告书的简本,但是,它离公众的需求还是有很大的差距,具体表现为:第一,环保部门公开的环境影响评价文件的范围,并不是针对所有类型的环境影响评价文件,而只是公开环境影响评价文件中的环境影响评价报告书的简本,并不包括环境影响评价报告表和环境影响登记表的内容。事实上,需要编制环境影响报告表的项目,尽管其对环境的影响可能较小,但是公众往往对其还是有强烈的需求的,因为它可能直接影响公众的环境权益。比如,餐饮业项目的环境影响评价,它不需要编制环境影响评价报告书,一般是环境影响评价报告表或者登记表,但是,由于它往往是在社会敏感区域内,其油烟、噪声污染通常是公众特别关心的问题。第二,从环保部门公开的内容来看,并非是环境影响评价报告书的全文信息,而只是其简本。但是,环保部门是很清楚的,无论是公众通过诉讼方式,还是通过群体性事件的方式,来表达对建设项目环境问题的关注,都是针对环境影响评价报告书的内容的,也就是说只有环境影响评价报告书的全文才是公众最需要获知的,他们可在此基础上表达对相关建设项目环境影响的意见和建议。既然环境影响评价文件属于环保部门主动公开的环境信息范畴,环保部却并没有通过各种方式来进一步解释,为什么只是要公开环境影响评价报告书的简本,而不是报告书的全文。第三,环境影响评价报告书的简本信息公开并不是一直处于公开状态,而只是在环保部门受理环境影响评价报告书到环保部门对该环境影响评价报告书作出审批决定的这段时间,一旦环保部门审批结束,该环境影响评价报告书简本信息也就随之撤销。
  三、环境影响评价文件全本公开:环办[2013]103号文
  (一)外力推动下的理念更新:环办[2013]86号文
  2013年7月1日,国务院办公厅又一次发布《关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》(国办发[2013]73号),[10]进一步推进建设项目环境影响评价信息公开,要求环保部明确相关要求,指导全国环保部门实行环评受理、审批和验收全过程公开。为此,环保部办公厅在2013年9月14日发布《关于当前环境信息公开重点工作安排的通知》(环办[2013]86号)。[11]在环办[2013]86号文中,有几点值得注意:第一,环保部进一步意识到环境信息公开的意义和作用。由于环境信息公开已连续两年列入国务院政府信息公开重点领域,既是国务院对环境信息公开高度重视的充分体现,也是针对社会各界对环境信息高度关注和迫切需求提出的重要举措。环境信息只有充分公开才能获得公众的理解,才能动员更多的公民和组织参与、支持环境保护工作。第二,将推进建设项目环境影响评价信息公开作为环保部的一项重要任务,要求2013年内发布《环境影响评价政府信息公开工作指南(试行)》,在建设项目环境影响评价文件受理情况、审批结果、验收结果和环境影响报告书简本公开的基础上,公开建设项目环境影响评价和竣工环境保护验收批复文件,公开建设单位或地方政府作出的环境保护措施承诺文件,在全国环保部门实行环评受理、审批和验收全过程公开。环保部将对地方环保部门落实《环境影响评价政府信息公开工作指南(试行)》情况进行监督和指导。第三,认识到了要处理好主动公开与依申请公开的关系。认为主动公开是政府信息公开的主体,凡是《条例》和环保信息公开规章制度中规定应该公开、能够公开的信息,都要及时、主动公开。依申请公开是政府信息公开的补充,各级环保部门首先要积极做好主动公开环境信息工作,最大限度满足公众对环境信息的普遍需要,同时依法依规做好依申请公开工作,满足部分公民和组织对政府信息的特殊需要。依申请公开比较集中的重点领域,需要进一步加大主动公开力度。
  为了落实环办[2013]86号文,2013年11月14日,环保部办公厅发布文件《关于印发建设项目环境影响评价政府信息公开指南(试行)的通知》(环办[2013]103号)。[12]该指南相较于环办[2012]134号文,在环境影响评价文件的信息公开方面,有了很明显的进步:第一,明确要求环保部门受理建设项目环境影响评价报告书、表全本的主动公开,不再仅仅是公开环境影响评价报告书的简本。第二,扩大了环境影响评价文件公开的种类,即由原来的公开环境影响评价报告书类型,扩大到环境影响评价报告书和报告表,基本涵盖了对环境影响比较大的建设项目的环境影响评价文件。第三,在主动公开环境影响评价报告书和报告表,满足公众环境知情权利的同时,也考虑到环境信息公开的例外情形,即公开环境影响评价信息,删除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等内容。
  (二)环保部环办[2013]103号文的不足
  尽管,环保部在近两年里由于各种原因,在一步步强化建设项目的环境影响评价文件的主动公开,也确实取得了显著的成绩,这对环境影响评价文件信息公开制度的建设有积极的推动作用,但是,还需要从以下几个方面来理性审视环保部近年来发布的各类规范性文件。
  第一,从某种意义上来说,环保部是基于外部的不同方向的压力,针对《办法》的条款,根据其不同时期的政策需要作出的解释,而并没有通过修改作为部门规章的《办法》来相对稳定地确立环境影响评价文件的信息公开制度。因此,环境影响评价文件的信息公开,主要是通过政策和规范性文件的形式来推进,其法律位阶很低,权威性不足,这也必然影响其有效实施。目前,环保部没有建立环境影响评价文件公开的全国平台,公众需要到各地环保部门网站进行查找。比如,自《建设项目环境影响评价政府信息公开指南(试行)》实施以来,重庆两江志愿服务发展中心通过观察环保部、31个省级环保部门和119个地级市环保部门落实指南情况,发现截至2014年3月28日,只有北京市、河北省和广东省等13家省级环保部门和珠海、成都、昆明等12个城市的环保部门在其官方网站上,就环境影响评价文件全本实现了公开。在其观察的范围内,超过1/4的环保部门在落实指南情况方面没有任何行动,也就是环评信息在中国大部分地区还没有得到实质的公开。[13]感觉黑人都特别团结
  第二,环保部对于环境影响评价文件信息的主动公开,并不是发自其“内心”的观念转变,真正确立主动公开环境影响评价文件信息制度。无论是2012年的公开环境影响评价报告书的简本,还是2013年的公开环境影响评价文件报告书、报告表全本,都是基于来自国务院关于强化重点领域信息公开的“点名”要求。或者说,假如没有2012年和2013年国务院办公厅连续发布强化信息公开的规范性文件,并就环保领域环境信息公开“点名”需要环保部加以贯彻落实的话,环保部也不可能在2012年10月9日发布《关于废止环函[2008]50号文件的公告》。之所以作此推测,也并非没有依据。因为,虽然环保部废止了环函[2008]50号文,但是,该文中的“影子”依旧反映在《关于印发建设项目环境影响评价政府信息公开指南(试行)的通知》(环办[2013]103号)之中。比如,在环函[2008]50号文中,环保部一方面认为环境影响评价文件不属于其主动公开的环境信息,而另一方面又将环境影响评价文件公开的义务引向建设单位,即告知公众可以向建设单位获取环境影响评价文件,以逃避其主动公开环境影响评价文件信息的义务。在环办[2013]103号文之中,虽然要求各级环

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