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【期刊名称】 《法治研究》
中国在南海的权利主张符合国际法
【副标题】 评美国国务院发表的《海洋界限——中国在南海的海洋主张》研究报告
【作者】 王军敏【作者单位】 中央党校{研究员}
【分类】 海洋法与空间法
【中文关键词】 担保国家;担保责任;担保行政;担保行政法
【期刊年份】 2015年【期号】 4
【页码】 146
【摘要】

2014年12月5日,美国国务院发表了针对中国在南海的权利主张的研究报告,这不仅是对菲律宾就中菲南海争端提起强制仲裁程序的支持和鼓励,而且旨在影响仲裁庭对中菲南海争端仲裁案的态度。然而,《研究报告》适用法律是错误的,指责中国断续线权利主张不符合国际法是武断的。事实上,中国断续线权利主张是明确的,一贯的:中国对断续线线内岛、礁、沙、滩享有领土主权;对那些距离较近、可视为一个整体的群岛或列岛间水域享有历史性所有权,所及的水域是中国的历史性水域,中国有权沿这些历史性水域外缘划定领海基线并根据《公约》在南海主张领海、毗连区、专属经济区和大陆架等国家管辖海域;当断续线线内海域与其他国家的专属经济区重叠时,中国在上述海域享有历史性捕鱼权。中国在南海的权利主张符合国际法。中国与相关国家的南海争端不适用《公约》规定的导致有拘束力裁判的强制程序,也不适用强制调解程序。中国主张,南海争端应由直接当事国谈判协商解决,中国和东盟国家应共同维护南海和平稳定。

【全文】法宝引证码CLI.A.1206696    
  2014年12月5日,美国国务院发布了一份题为《海洋界限——中国在南海的海洋主张》的研究报告(以下简称《研究报告》)。[1]在《研究报告》中,美国分析了中国“断续线(the dashed-line )”权利主张的三种可能解释:(1)“断续线”被视为中国对线内岛屿的主权主张,即指中国只对线内岛礁主张主权。如果断续线只意味着中国对线内岛屿享
  有主权,那么,按照《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)规定,中国大陆海岸、海南岛和线内其他岛屿享有领海、毗连区、专属经济区和大陆架等国家管辖海域,岩礁只能享有领海,不应有专属经济区或大陆架,水下地理特征不应有国家管辖海域,受其所处海域法律制度的支配,人工岛屿、设施和结构没有领海或其他国家管辖海域;而且,中国对南海岛屿的主权主张是有争议的,中国尚未明确线内某些地理特征(如岛屿、岩礁、水下地理特征)的海洋权利,同时,越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚和文莱有权在南海主张国家管辖海域,中国与这些国家的国家管辖海域重叠,存在着海域划界问题。(2)断续线被视为国界线,即意在表明中国与邻国的海上边界。如果断续线意味着中国与邻国的海上边界,那么,这只能是中国所主张的单方海上边界,不仅不符合国家实践和国际法,而且按照《公约》第74条和第83条规定,专属经济区和大陆架划界“应根据国际法以协议划定……以便得到公平解决”,因此,中国单方主张的海洋边界是无效的;而且,即使是单方海洋边界主张,仍然没有说明中国对线内海域享有何种权利或管辖权,既不能是领海,也不是专属经济区。(3)断续线被视为历史性权利主张,即将断续线内的水域视为中国的“历史性水域”或者对其享有“历史性权利”。美国认为,如果是这样,那么这种主张不属于《公约》第10条和第15条规定的历史性权利主张的范畴;南海是一个辽阔的半封闭海域,根据《公约》,众多沿海国有权主张专属经济区和大陆架,海洋法不允许另一国家基于“历史”的海洋主张取代其他国家的海洋权利,相反,《公约》的一个主要目的和成就就是明确和统一沿海国有权主张的海洋区域;另外,即使按照历史性海域的法律标准来衡量,基于断续线的历史性权利也不符合该标准的每一要素。美国断言:“基于上述理由,除非中国澄清:断续线权利主张仅仅是对线内岛屿以及这些陆地按照体现在《公约》中的国际海洋法产生的国家管辖海域的权利主张,否则,中国的断续线权利主张不符合国际海洋法。”[2]
  美国不定期发布海洋界限方面的研究报告,旨在审查其他国家的海洋主张或范围(界限),评估其是否符合国际法,表达美国政府在所涉问题上的立场。众所周知,2013年1月,菲律宾将中菲南海争端提交《公约》规定的强制仲裁程序,菲律宾的诉求之一是要求裁决中国的“断续线”无效。2014年6月5日,仲裁庭通知中国在6个月内提交答辩状,如果中国没有在12月5日之前提交答辩状,菲律宾可请求仲裁庭继续进行程序并作出裁决。在中国12月7日公布《中国政府关于菲律宾所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》之前,美国国务院12月5日发表了针对中国断续线权利主张的报告,不仅是对菲律宾提起强制仲裁程序的支持和鼓励,[3]而且旨在影响仲裁庭对中菲南海争端仲裁案的态度。[4]那么,美国《研究报告》的法律根据、分析和结论能站得住脚吗?研究表明,中国断续线权利主张是明确的、一贯的,而且符合国际法,美国所谓“中国只能对断续线线内岛屿、岩礁主张主权并按照《公约》主张国家管辖海域,否则,中国的断续线权利主张不符合国际海洋法”的论调是错误的。本文分四部分:法律根据、中国的断续线权利主张符合国际法、南海争端解决及结论。
  一、法律根据:一般国际法、国际海洋法、历史性权利
  在《研究报告》中,美国探讨了评价中国断续线权利主张的法律根据。美国认为,按照一般国际法,评价国家海洋权利主张可适用的法律是体现在《公约》中的国际海洋法,即主要是规范沿海国有权主张国家管辖海域的规则,例如有关领海基线、群岛基线的规则,国家根据对不同陆地特征(例如大陆、岛屿、岩礁和低潮高地)的领土主权有权主张领海及毗连区、专属经济区和大陆架等国家管辖海域的规则以及关于海域划界的规则等等。另外,《研究报告》还专门研究了“历史性海湾”和“历史性所有权”。美国认为,《公约》提到历史性海湾或历史性所有权的实质性条款只有如下两处:第10条关于历史性海湾的规定以及第15条关于领海划界的规定。在美国看来,主张历史性海湾或历史性所有权的国家承担举证责任,为确立历史性海湾或历史性所有权,该国必须证明三点:(1)以众所周知的公开方式有效地对所涉海域行使国家权力;(2)行使国家权力是连续的;(3)外国对这种权力行使的默认。这些要件与国际法院、联合国秘书处1962年发表的《包括历史性海湾在内的历史性水域法律制度》等权威国际法律机构的观点一致,解决历史性权利主张的国际法理论限于海域界限和陆地主权的争端以及按照海洋法可以用直线基线包围沿海海域的争端。美国认为,《公约》第10条和第15条的适用范围在地理上和实质上是有严格限制的,即它们仅适用于海湾和类似的沿海海岸地形,不适用于专属经济区、大陆架或公海等海域。[5]
  为评价中国的断续线权利主张,美国对其援引的法律根据进行了讨论,其中提到了一般国际法、规定在《公约》中的国际海洋法以及历史性权利问题。应该指出的是,美国对这些法律根据的理解及其适用值得商榷。为了评价中国的断续线权利主张特别是历史性权利,有必要阐明历史性权利及其与《公约》、一般国际法的关系。
  (一)历史性权利及其适用范围
  传统国际法采用低潮线作为领海基线,[6]但在确定海湾的领海基线过程中遇到那些湾口宽度虽然超过一定距离,但沿岸国一直将其作为国家领土一部分的海湾的法律地位问题。国际常设仲裁法院在北大西洋沿岸捕鱼案中第一次提出了“历史性海湾”概念。[7]国际社会在界定和说明这种海湾的性质时,逐渐明确了“历史性海湾”的意义和价值,即实际上是指那些湾口宽度虽然超过一定距离,不属于编纂性条约草案规定的领湾,但一直被沿岸国作为其领土一部分的那种海湾,因而将这种海湾作为适用编纂性条约一般规则的例外,承认这些海湾的地位不受编纂性条约的影响,该海湾是沿岸国的领湾,海湾内的水域是沿岸国的内水。
  1930年海牙国际法编纂会议、美洲国际法协会在编纂海洋法时意识到:具有其他沿海水域也存在着类似历史性海湾的水域。[8]哈佛《关于领海研究草案》在承认历史性海湾的同时,也承认存在着宽于一般公认的领海宽度的领海。[9]在渔业案中,英国认为,挪威只能将具有海湾特征的水域主张为历史性海湾,国际法院拒绝接受英国的观点,认为挪威对不是海湾的其他海域享有历史性所有权,判决挪威有权以历史性所有权为根据划定领海基线、主张更宽的领海宽度。[10]联合国秘书处1957年发表的《历史性海湾备忘录》指出:“历史性海湾理论是普遍适用的。不仅对海湾而且对不构成海湾的海域,例如,对位于群岛内的水域以及群岛和毗邻陆地之间的海域主张历史性权利;也可以对海峡、河口湾和其他类似水域主张历史性权利。存在着日益将这些海域说成是‘历史性水域’,而不是‘历史性海湾’的趋势。”[11]同时,公法学家、1930年海洋法编纂会议、国际法院以及联合国第一次海洋法会议均承认,存在着以历史性所有权为根据主张更宽领海的可能,在这种情况下,相向或相邻国家领海划界不应该适用中间线或等距离线原则划界。[12]
  1958年,联合国第一次海洋法会议通过了四个公约。[13]其中,《领海与毗连区公约》第7条第6款规定:“上述规定应不适用于所谓‘历史性海湾’,并不适用于采用第4条所规定的直线基线办法的任何情形。”第12条规定:“如果两国海岸彼此相向或相邻,两国中任何一国在不能达成相反协议的情形下,均无权将其领海延伸至一条其每一点都同测算两国中每一国领海宽度的基线上最近各点距离相等的中间线以外。但如因历史性所有权或其他特殊情况而有必要按照与本款规定不同的方法划定两国领海的界限,本款规定不应适用。”可以看出,《领海与毗连区公约》虽然没有对历史性海湾、历史性所有权作出界定,但毕竟承认了其在现代海洋法中的地位。根据联大决议,联合国秘书处1962年发表了《包括历史性海湾在内的历史性水域法律制度》,重申其在《历史性海湾备忘录》得出的结论:“虽然‘历史性海湾’是对海域享有历史性所有权的典型例子,但似乎毫无疑问的是,原则上对不是海湾的其他海域也存在着历史性所有权,如海峡或群岛间海域,或者一般地说对可以构成国家海域领土一部分的那些所有海域存在着历史性所有权。”[14]
  另外,在联合国第一次海洋法会议上,提出了沿海国因使用直线基线而使先前为领海或公海成为内水的那部分海域的无害通过权问题。国际法委员会在其起草的有关直线基线的条款规定:“在确定直线基线的效果使原来认为领海或公海一部分的区域被包围在内成为内水,则在这些水域一直通常用于国际交通的情况下沿海国应该承认第15条规定的无害通过这些水域的权利。”[15]委员会认为,这一原则,“可以称为在特定种类的内水中无害通过的历史性权利原则”。[16]最终,《领海与毗连区公约》对使用直线基线的效果使原来认为领海或公海一部分的水域被包围在内成为内水的无害通过权问题作了规定,但不要求上述水域“一直通常用于国际交通的情况”。联合国第一海洋法会议在讨论领海宽度时,一些国家主张扩大领海宽度并将近海渔业资源置于专属控制之下,反对扩大领海宽度的国家(主要是远洋捕鱼国家)担心其在沿海国海岸附近捕鱼的既得利益受到损害,葡萄牙、加拿大和美国等国主张,沿海国在扩大领海时应该尊重其他国家在所涉海域的历史性捕鱼权。[17]在专门讨论领海宽度和渔区问题召开的第二次海洋法会议上,加拿大和美国相互作了让步并吸收了新西兰提出的历史性捕鱼权在确定的期限内逐步消失的概念,即各国可以有6海里领海和外加6海里渔区,沿海国在渔区内享有专属捕鱼权,但1958年以前5年内在12海里渔区从事捕鱼活动的国家,仍享有从1960年起10年内在该区域继续进行捕鱼的权利。由于与会国在领海宽度和渔区等问题上分歧太大,第二次海洋法会议没有制定任何国际公约。但可以看出,两次海洋法会议在讨论直线基线、领海宽度和渔区问题时提出了历史性通过权和历史性捕鱼权。与对历史性海湾等沿海水域的历史性所有权不同,这些历史性权利是非领土主权性质的权利,是非专属历史性权利,布卢姆认为这些非专属历史性权利是逆向性历史性权利。[18]
  联合国第三次海洋法会议在讨论领海制度时,菲律宾曾建议一国可以援引历史性水域主张宽于12海里的领海,该建议案没有被接受。[19]在讨论群岛国问题时,一些国家提出了对群岛间海域的历史性权利问题。[20]在讨论专属经济区问题时,一些国家主张,沿海国设立专属经济区应该尊重其他国家的历史性捕鱼权。在讨论适用导致有拘束力裁判的强制程序的例外时,会议同意将历史性海湾或所有权的争端作为导致有拘束力裁判的强制程序的例外,但在是否为这些争端规定某种第三方争端解决程序问题上存在分歧。最终,《联合国海洋法公约》关于历史性海湾、历史性所有权在领海划界中地位和作用的规定,与1958年《领海及舭连区公约》的有关规定一致。[21]在群岛国问题上,《公约》没有明确承认历史性权利,但在界定群岛国时提到历史性因素。[22]关于历史性捕鱼权问题,在专属经济区制度下,历史性捕鱼权不再被承认为一种权利,只是沿海国在分配其没有能力捕捞全部可捕量的剩余部分的考虑因素之一。[23]关于历史性海湾或所有权的争端解决,《公约》关于历史性海湾或所有权的争端解决作出了妥协性规定。[24]
  可以看出,在确定海湾的领海基线过程中提出了历史性海湾问题,后来发现,具有历史性海湾法律地位的水域不限于海湾,还存在于其他沿海海域,例如,海峡或群岛间的水域等等。这些沿海海域是沿海国的内水,是沿海国对其享有历史性所有权的历史性水域。[25]领海基线是测算领海和其他国家管辖海域的起始线,该线向陆一面的水域是沿海国的内水,向海一面一定距离的海域是沿海国的领海。因此,沿海国有权从其享有历史性所有权的历史性水域的外部界限划定领海基线。也就是说,沿海国援引历史性所有权可以主张离海岸更远的领海基线。在领海基线位置确定的情况下,也存在着沿海国以历史性所有权为根据主张更宽领海的情况。如果相向或相邻国家海岸间的距离小于两国主张的领海宽度,因历史性所有权等情况的存在,两国领海划界不适用中间线或等距离线原则。历史性所有权所及的水域被称为历史性水域,就法律地位而言,历史性水域要么是沿海国的内水,要么是领海。另外,在直线基线制度中规定了历史性通过权,在扩大领海宽度、设立渔区以及专属经济区过程中提出了历史性捕鱼权问题。总之,国际法中的历史性权利,通常是国家对某些海域历史上一直享有的权利,包括历史性所有权和非专属性历史性权利,前者主要是沿海国对其享有领土主权的某些沿海水域,包括海湾,但不限于海湾,这些海域是国家的历史性水域;后者主要是指历史性通过权和历史性捕鱼权。因此,美国所谓历史性权利、历史性水域只限于海湾、领海划界的说法是没有根据的。不接我们电话 也不给拒接原因
  (二)一般国际法、《公约》及历史性权利的关系
  一般国际法是在国际交往过程中产生对各国具有法律拘束力的规则、原则和制度的总称,主要包括协定国际法、习惯国际法和一般法律原则。海洋法是一般国际法的部门法之一。
  美国认为,按照一般国际法,评价国家海域权利主张可适用的法律是体现在《公约》中的国际海洋法。应该说,《公约》全面系统地编纂了海洋法规则,规定了现今关于各种海域的法律地位、各国在各种海域从事海洋开发利用、科学研究、海洋环境保护等方面所应遵循的原则、规则和制度,确立了争端解决机制,为世界海洋建立了新的健全的国际法律秩序。但是,也应该看到:《公约》是协定国际法,是对国际海洋法的编纂和发展,1996年11月开始生效以后,只对缔约国有拘束力;《公约》只是规范各国主张海洋权利的规则,对领土主权问题、某些海洋法问题上没有规定一般规则,《公约》的许多规定模棱两可、含糊其辞。因此,对于《公约》没有涉及或者规定不清楚、有歧义的,仍需要适用一般国际法。关于《公约》与一般国际法的关系,正如《公约》序言规定的:“确认本公约未予以规定的事项,应继续以一般国际法的规则和原则为准据。”
  关于历史性权利与《公约》的关系,一般地说,《公约》对沿岸属于一国的海湾、领海划界以及有关《公约》解释和适用的争端解决等事项上规定了一般规则,但明确将历史性海湾、历史性所有权作为其规定规则的例外,对有关历史性海湾或所有权的争端解决规定了特殊的争端解决制度。[26]至于历史性海湾或所有权的规则,《公约》没有作出规定。《公约》规定了历史性通过权制度(第8条第2款)。关于历史性捕鱼权,《公约》不再承认其为一项权利,只是沿海国在分配其没有能力捕捞全部可捕量的剩余部分的考虑因素之一(第62条)。
  可以看到,《公约》承认历史性权利在现代国际法海洋法中的地位,在大多数情况下,将历史性权利作为其规定的规则的例外。至于历史性权利、历史性海湾、历史性所有权是什么,《公约》并没有作出明确界定。在这种情况下,历史性权利也应以一般国际法为准据。因此,从某种意义上说,历史性权利与《公约》都是一般国际法的一部分,都应以一般国际法为准据。美国以《公约》否定、限制中国援引历史性权利的做法是没有道理的,在法律上也是站不住脚的。
  二、中国断续线权利主张符合国际法
  大量历史事实证明:东沙群岛、中沙群岛、西沙群岛和南海群岛等南海诸岛,是中国最早发现、最早开发经营、最早管辖的,南海诸岛自古以来就是中国的领土。[27]近代以来,中国积贫积弱,上世纪30至40年代,法国、日本曾先后侵占过我国南海诸岛中的部分岛礁。二战后,根据《开罗宣言》、《波茨坦公报》等国际法律文件的规定,中国恢复对南海诸岛的领土主权。为宣示、维护中国对南海诸岛的领土主权,从上世纪30年代起,中国政府开始公布、命名南海诸岛名称,并在地图上用断续线的形式标注南海诸岛的范围。新中国成立后,在出版的地图上继续标绘断续线。中华人民共和国在管辖南海诸岛的过程中,曾对断续线进行了调整,1953年,去掉了北部湾的两段,增加台湾以东的一段,形成了目前的南海九段、台湾岛东侧一段的基本格局。2009年5月7日,中国政府就马来西亚和越南联合外大陆架划界案以及越南单独外大陆架划界案向联合国秘书长提交照会,照会反对越南等国的南海200海里外大陆架划界案,重申:“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权,并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权(见附图);中国政府的这一一贯立场为国际社会所周知。”[28]照会中的附图是标注断续线的南海地图。2011年4月14日,中国在致联合国秘书长的照会中重申上述立场外,指出:“中国在南海的主权及相关权利和管辖权有充分的历史和法律证据。”[29]
  在《研究报告》中,美国指责中国没有以符合国际法的方式澄清与断续线有关的海洋权利主张,认为中国法律、声明、官方行为或其他官方声明关于中国断续线权利主张的性质和范围方面的证据相互矛盾。[30]美国基于有限的资料,拘泥于个别字句,自然得出了错误结论。实际上,仔细研究中国南海问题方面的国家实践,可以发现:中国以断续线为根据的权利主张是明确的、一贯的,符合国际法。中国以断续线为根据的权利主张主要包括:
  (一)中国对断续线线内群岛、岛屿、岩礁、沙、滩享有无可争辩的主权
  从国际法上看,中国从上世纪40年代以来在地图上标注南海断续线的国家实践,足以使中国确立对断续线线内岛、礁、沙、滩及其附近海域的领土主权。
  第一,从中国在地图上标注断续线的历史背景、目的看,中国在地图上标注断续线,旨在宣示、重申中国对线内南海诸岛的领土主权。南海诸岛自古以来一直是中国领土,上世纪30至40年代,为防范、抗议法国、日本对南海诸岛部分岛礁的觊觎、侵占,中国审定、公布南海诸岛各岛屿中英地名对照表,并在地图上通过标注断续线的形式表明中国南海诸岛的范围和界限。[31]1947年4月内政部致广东省政府的公函“为西南沙群岛范围及主权确定与公布一案函请查照办理”的表述清楚地表明中国政府在地图上标注南海断续线的目的。
  第二,南海断续线公布以后,从中国政府的权利要求和国家实践看,中国不仅对南海断续线内的群岛、岛屿、岩礁及附近海域,而且对线内的沙、滩等水下地理特征及其附近海域主张、行使国家主权。早在1935年4月,中华民国政府水陆地图审查委员会出版的《水陆地图审查委员会会刊》第1期登载《中国南海各岛屿图》,明确标绘了南海诸岛,将曾姆滩(今曾母暗沙)标在接近北纬4度的位置上,表明中国政府认为其领土最南端在北纬4度附近。1947年4月14日,内政部会同有关部门讨论了《西南沙范围及主权之确定与公布案》,明确规定南海领土范围最南应至曾母滩,抗战前中国政府机关、学校及书局出版物,均以此项范围为准。[32]1948年2月,内政部公布的《中华民国行政区域图》附图《南海诸岛位置图》标注的断续线,该线西起中越边界北仑河口、南至曾母暗沙、东至台湾东北。新中国成立后,沿用国民党政府对南海断续线线内岛、岩、沙、滩的主权主张和国家实践,一贯坚持中国领土最南端到曾母暗沙。实际上,美国在《研究报告》中也承认:中国军舰定期在曾母暗沙举行宣誓仪式,重申对这一暗沙的主权;尽管曾母暗沙是一个水下地理特征,远非中国声称的岛屿,中国显然认为这一水下特征是其“最南端领土”。[33]那么,中国能否对断续线线内沙、滩、低潮高地等水下地理特征取得领土主权呢?
  上世纪30至40年代,断续线线内的沙、滩、低潮高地等水下地理特征位于公海海域,这些水下地理特征不是海域,因而不是公海的一部分,应该属于无主地或无主物,或者至少是该事项尚未成为国际法的规范对象。如果是无主地或无主物,按照那时的时际法,中国当然有权取得对这些水下地理特征的领土主权或所有权。如果属于尚没有国际法规范的情况,对此,国际法学界有两种说法,一种观点认为,国际法是一种完整的、没有任何空白的法律体系,在这种情况下,应该适用国际法的隐存的或者说是残余的法律规范,按照这条法律规范,凡是在缺乏特定法律规则的地方,国家就有行动自由。另一种观点不承认有这么一条隐存的或残余规则,如果某一事项上不存在规则,就是在该事项上没有任何法律规范可以遵循,这种空白是绝对的空白。[34]无论按照哪种学说,中国都有权取得断续线线内的沙、滩、低潮高地等水下地理特征。如果后来就沙、滩、低潮高地等水下地理特征形成了法律规则,即出现了时际法问题,那么中国对这些水下地理特征的领土取得是否仍然有效呢?关于低潮高地,《公约》只是规定了低潮高地在确定领海基线中的地位和作用,对低潮高地能否成为领土取得的对象,《公约》没有规定。[35]关于沙、滩等水下地理特征,《公约》没有作出规定。退一步讲,即使《公约》或习惯法规则规定了关于沙、滩、低潮高地等水下地理特征的国际法规则,也涉及到了时际法问题。按照胡伯法官在帕尔马斯岛案中阐述的时际法规则,法律事实应按照与之同时的法律判断,权利的产生应按照权利产生的时际法判断,其存在应当依照法律的演进所要求的条件。因此,中国对断续线线内群岛、岛屿、岩礁、沙、滩的领土取得,应按照领土取得时的国际法判断,不应该按照1996年生效的《联合国海洋法公约》判断。其存在应该适用法律演进所要求的条件,但是,适用《公约》或后来形成的习惯法规则,并不意味着追溯性地使先前取得的权利归于无效,而是说先前已经有效取得的权利继续受法律演进的挑战,例如权利内容、权属变更等应该按照演进法律的要求。实际上,《公约》也规定:“认识到有需要通过本公约,在妥为顾及所有国家主权的情形下,为海洋建立一种法律秩序……”中国对断续线线内岛、礁、沙、滩及其附件海域的领土主权符合国际法,而且仍然是有效的。
  第三,从中国对南海断续线行使国家权力的国家实践看,中国并未将断续线线内的全部水域
  主张为领海或内水、行使国家主权。实际上,1958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》在宣布使用直线基线划定领海以及适用12海里领海宽度的同时,暗含地指出大陆及其沿海岛屿与台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿隔有公海。1996年5月15日,中国政府《关于领海基线的声明》公布了西沙群岛的领海基点和领海基线,根据《公约》,中国有权把西沙群岛作为一个整体主张领海、毗连区、专属经济区和大陆架。2011年4月14日,中国在致联合国秘书长的照会也主张南沙群岛享有领海、专属经济区和大陆架等国家管辖海域。中国主张的专属经济区和大陆架等国家管辖海域将位于断续线线内,这意味着中国并未将断续线线内的全部海域主张为历史性水域。
  第四,中国在地图上标注南海断续线的方式表明对线内岛、岩、沙、滩及其附近海域的主权,不仅符合国际惯例,而且得到了国际社会的默认。实际上,国际上通常以地理经纬度的方法界定海上岛屿归属,即以群岛最外缘的岛屿为界,把众多岛礁全部包括在界限之内,省得逐一罗列出来,因此,中国以断续线的形式表明对线内岛礁的主权符合国际惯例。[36]实际上,美国在《研究报告》中也承认:地图中划出海上的界线作为确定群岛的一种便利、实用方法非常普遍。[37]国际社会公认断续线线内的南海诸岛是中国领土,所出版的地图均据此标绘中国疆域,在2009年前,其他国家从未对中国的断续线提出异议。[38]相反,越南等周边国家明确承认西沙群岛、南沙群岛等岛礁是中国领土。[39]可以看出,包括南海周边国家在内的国际社会一直承认或默认了中国对断续线线内岛、礁、沙、滩及其附件海域的领土主权。
  (二)中国对南海中那些岛屿相互距离较近的群岛或列岛间的水域享有历史性所有权,所涉水域是中国的历史性水域
  在

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