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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
美国土壤保护的立法与司法实践
【英文标题】 Legislative and Judicial Practice of Soil Protection in the U.S.
【作者】 刘晓华【作者单位】 山东省高级人民法院
【分类】 外国法制史【期刊年份】 2018年
【期号】 1【页码】 105
【全文】法宝引证码CLI.A.1235052    
  
  土壤资源作为农业生产的根本,其永续利用对于保障农产品质量安全和公众健康以及保护环境具有重要意义。我国的土壤污染防治法(草案)正在征求意见和修改过程中,迫切需要借鉴域外的相关经验,而美国作为环境立法的先进国家,其土壤保护和污染治理有许多成功之处可供学习。根据不同的需求,美国的土壤保护通过不同的法案来规制,其中最重要的两部立法是1976年的资源保护和恢复法(The Resource Conservation Recovery Act,以下简称RCRA)和1980年的综合环境反应、补偿和责任法(The Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act,又称超级基金法,以下简称CERCLA)。
  一、资源保护和恢复法(RCRA)
  (一)立法背景
  RCRA是之前固体废物处理法的修正案,是对危险废弃物处理问题日益严重作出的回应。该部法律立足于长远,在一定程度上是为了预防和减少污染,核心条款是对固体废物的清理和危险废物的处理和清理。因为废物处理的过程也可能涉及水或者空气的保护,因此它不仅涉及土壤的保护,但对废物的处理主要以土地为载体,包括地表处理(如堆置于地面)或地下处理(如地下掩埋或深井注射等),因此废物处理对于土壤质量的威胁日益凸显,该部法律对于土壤保护的意义也显得尤为重要。为了鼓励减少废物产生和循环利用,降低废物特别是危险废物对人体健康和环境质量的威胁,从而提高资源的利用效率,RCRA的大部分条文都旨在设计一个管理计划来规范废物的产生、加工、储存和处理的全过程。
  从法律的主要条文来看,该部法律主要为了达到以下四个基本的立法目的:1.确立所管辖的废物种类及其定义。2.在美国环境法上第一次建立了一套追踪系统,完整地记录危险废物“从摇篮到坟墓”的全过程。3.建立废物从诞生到最终清理的操作标准。4.建立垃圾处理、储存和处置设施的强制性规定。这一“从摇篮到坟墓”的全过程控制是通过对废物特别是危险废物的生产者、运输者以及处理、储存、处置设施(Treatment, Storage, and Disposal Facilities,以下简称TSD设施)的所有人和实际控制人施以法律上的控制要求来实现的。
  (二)调整对象(规制的废物)
  RCRA将废物从整体上分为固体废物和固体危险废物。固体废物包括垃圾、液体物质、固体物质和由特定活动产生的其他废弃物,包括由工业、商业、采矿和农业生产产生的固态的、液态的、半固态的或气态的废物。危险废物则由两种方式来进行界定:列举式和描述式。危险废物通常是指由于其数量、浓度、化学的、物理的或传染性等特征从而会对人体造成严重伤害或导致死亡,以及处理、储存、运输或者处置不当会对人类健康或环境造成重大威胁的废物。联邦环保署列举了部分危险废物,但全部予以列举并不现实。因此,在列举之外,符合以下四个特征之一的废物也可以归入危险废物,即易燃性、腐蚀性、化学反应性和有毒性。
  固体废物和危险废物的区分具有重要意义,因为立法对二者的规制完全不同,处理危险废物的成本要远远高于固体废物的成本,因此,被规制一方会千方百计地避免将自己产生的废物归入危险废物的行列。生产者为了逃避危险废物的监管,往往会采用稀释或改变废弃物的成分等措施意图避免将废弃物归入危险废物。针对这一情况,环保署颁布了两个特殊的规则,对列举式危险废物适用两个规则,即“混合规则”和“提取规则”。列入清单的危险废物如果与其他固体废物相混合,则其混合物仍属于危险废物;从列入清单的危险废物中提取出来的物质仍属于危险废物。另外,被危险废物污染的土地等介质也属于危险废物。这些规则从一定程度上减少了企业规避法律的问题,也更好地体现了RCRA对危险废物规制的严格性。
  (三)规制的主体
  RCRA根据废物从产生到处置各个不同的阶段,将被规制的主体分为生产者、运输者和TSD设施。其中,生产者和运输者的责任较小,而TSD设施责任较大。尽管不同的主体责任有大小之分,但实践中每个环节都不可或缺,对各个主体的规制共同构成了“从摇篮到坟墓”的追踪系统,确保废物从产生之初即置于法律规定的管理与控制之下。RCRA设计的理想状态是从废物的产生到处理,每个环节都需要完整的记录,废物的所在地及现有状态随时能够得到有效的控制。
  1.生产者
  按照生产危险废物的数量,生产者可以分为几个等次:一是大量生产者,即每月生产1000公斤以上危险废物或每月生产1公斤以上的剧毒危险废物或每月生产100公斤以上的剧毒残渣或土壤;二是小量生产者,即每月生产100公斤以上1000公斤以下的危险废物;三是有条件豁免的小量生产者,即每月生产100公斤以下的危险废物或1公斤以下剧毒危险废物或每月生产100公斤以下的剧毒残渣或土壤。
  环保署针对不同的生产者规定了有区别的义务,但所有生产者都应当正确标明其生产的危险废物。而大量生产者和小量生产者还应当达到以下要求:一是必须从环保署得到一个对应的识别号码,这一识别码允许环保署追踪生产者行为以保证危险废物已被正确处理;二是遵守危险废物联单制度;三是在交由他人运输、储存、处理或处置前,生产者应当正确处理危险废物,如生产者应当填写转运或TSD设施的名称并注明环保署登记的识别号码,表明该危险废物已经符合运输部的相关要求,并将该联单转交给下一环节;四是遵守记录保存及报告的规定,等等。生产者在自己的生产场所存放危险废物也有限制性要求:一是可以存放最高不超过55加仑的危险废物并保持良好状态,一旦发生泄露必须立即进行专业贮存;二是危险废物在运输之前,可以允许存储在符合标准的罐体、储存物或封闭的建筑物内不超过90天。
  2.运输者
  危险废物的运输非常昂贵,因为联邦和州的相关规定要求确保运输完全置于控制之下。这种控制的核心机制就是联单制度,这一制度可以确保追踪危险废物的行踪,如谁接管了危险废物,它将运往哪里,等等。所有的运输者都应当取得所运输危险废物的ID识别码,并附上由生产者填写的危险废物联单,并且要符合环保署和运输部对于危险废物运输的要求,如合适的包装、标识、报告、记录保存等等。
  3.TSD设施
  TSD设施一般是指处理、储存和处置危险废物的设施,通常需要按照该法案的规定从环保署获得许可证。RCRA要求环保署建立一项综合的规则来规制TSD设施的选址、设计、运行和关闭全过程。这些具体规则包括通用规则和对特定TSD设施的特别要求。1984年修正案增加了部分更为重要的规定,如禁止利用垃圾场处理液体;对地表堆积和垃圾填埋的最低技术标准;对已许可的TSD设施持续渗漏的纠正行为及对危险废物作为燃料的规定,等等。都拉黑名单了,还接个P
  RCRA对TSD设施的要求比对生产者和运输者更为严格。因为许多超级基金场所就是原来的TSD设施,因此为了防止将来的清理成本,该法要求TSD设施在运作过程中和关闭后都不会造成污染。1984年的修正案限制垃圾场接收废物,除非危险物质不会从废物中渗漏,并对利用土地进行危险废物处置进行规定,即原则上禁止垃圾场、储存池、土地处理系统及注射井处置危险废物,除非能够证明该设施符合严格的处置前的处理要求或者证明废物在此期间不会发生迁移。另外,修正案增加了环保署可以要求TSD设施清理现在或者过去所在地的危险废物污染。
  (四)公民诉讼
  RCRA对公民诉讼的规制呈现出不同于其他环境法律的特点,其在第7002条和第7003条规定了“任何人可针对任何人(包括政府)现在违反本法的行为提起诉讼”,“如果过去或现在的废物处理可能对人体健康或环境造成紧急的重大威胁,则任何人可针对任何人(包括政府)提起诉讼”。在RCRA规制下的公民诉讼主要具有以下特点:
  1.原告资格的扩大化
  原告资格是诉讼中法院必然要审查的内容。大部分环境立法对公民诉讼都有特别的条文予以规定,明确载明了何种主体在何种情况下可以提起公民诉讼。一般情况下立法将公民诉讼都限定在一定领域内,并不是所有违反相关法律的行为都可以提起公民诉讼,即针对特定的违反该法规定的行为才能提起公民诉讼。在水法或空气法等相关环境立法中,对于公民诉讼的限制性规定是比较常见的,即仅在立法明确规定的前提下特定原告可以提起公民诉讼。但在RCRA的公民诉讼中,根据法条第7002条和第7003条的规定,基本上任何人可以针对任何人提起诉讼,政府部门也不例外。法律条文没有对原告的资格进行限制,法院除了依据民事诉讼的一般规则对诉讼资格进行审查外,一般也不会在诉讼资格上限制起诉。从这一点上来看,RCRA对环境的保护更加彻底,也体现了立法对废物处理特别是危险废物处理的特别关注。从环境政策的角度来考量,这也是立法针对越来越严重的土壤污染问题作出的政策选择。原告资格的扩大化体现了对危险废物处理的特别考量,在一定程度上有利于土壤污染的预防。
  
  2.潜在的被告类型
  RCRA规定的公民诉讼的被告主体范围也比较广泛,如:违反许可证、排放标准、排放管理等规定的行为人;过去或现在的固体废物生产者和运输者,以及固体废物处置、储存以及处理TSD设施过去或现在的所有人或使用人,等等。另外,美国联邦环保署如果怠于履行职责或不履行职责,也有可能成为被告。RCRA允许公民起诉任何对环境或人体健康造成紧急、重大危险的废物处理行为。即使污染者达到了该法规定的所有条件,但在该条款下仍然负有责任。
  3.关于“紧急、重大危险”的特别规定
  (1)基本规则
  与其他环境立法相比,RCRA的公民诉讼中关于“紧急、重大危险”的规定显得尤为特殊。所谓“紧急”意味着近期威胁,不一定会发生或立即造成伤害;所谓“重大”是指严重的伤害;“危险”是指潜在危险而非实际危险。另外,在法条中还有“可能”这一修饰性用语,意味着在法律适用过程中,在一定程度上本条文会得到更为宽泛的解释。实际上,在具体案件的裁判中也确实印证了这一点。
  (2)相关条文在司法实践中的适用
  在适用这一条文时,法院认为关于诉讼资格的要求(即原告遭受“实际上的损害”)与判断紧急的重大危险所要考虑的因素基本是一致的,因此在诉讼资格的审查上实际上是不存在障碍的,即法院对该条的适用倾向于比较宽泛的解释。进一步而言,法院仅要求该废弃物有较低水平的危险即可,甚至不需出示能够证明实际危险的证据。原告不必证明无可辩驳或者是不容置疑的对环境或人体健康造成了紧急的重大危险。“紧急”并不意味着立即发生,尽管这种危险现在存在,但其影响可能要等到经历一段时间后才能显现。所谓“重大”的判定只要有一个合理的原因表明如果不采取有效的救济行动,有人会面临受到伤害的风险即可。即使是造成危险的行动已经终止,但如果对于环境的损害没有彻底根除,这种危险仍然存在。例如,如果能够证明地下储油罐存在紧急的重大污染的危险,则可以通过公民诉讼得到针对储油罐的清理行为的支持。对于证明重大危险的存在,原告并不需要对损害的风险进行定量化证明,因为法院认为“损害的风险涉及医学和科学的结论,并且这种结论依赖于科学知识的前沿性问题,而这样的确定性证据是不可能的”。而关于“可能”的判定是相对宽泛的而不是限制性的。损害的现时性是核心的概念,将来的风险是不可能在案件中得到支持的。这一概念要求如果不采取相应的救济措施,则会有一个合理的原因预测到损害危险的发生。如果这一风险系推测性的或过于遥远、过于微小等,则原告的诉讼请求不会得到支持。关于对人体健康和环境的紧急潜在损害的证明,州环保局的指令如果未被反驳,则其足以证明,而所有人的简单否认并不能对实质性事实构成影响。
  尽管第7002条是针对危险废物的条文,但受其规制的责任并不限于危险废物,如果普通的固体废物构成了危险,其主体相应地也要承担第7002条规定的法律责任。根据其他相关法律条文的体系化理解以及法院判决的进一步澄清,即使某一种固体废物不在RCRA的C部分(即危险废物)规制之下,但只要对人体健康或环境造成了紧急的重大风险,也应当置于第7002条的规制之下。因此,RCRA对紧急的重大风险的控制相当严苛,基本上不会放松任何对人体健康或自然环境的任何风险防控。从目前来看,其控制环境风险的效果也是比较成功的。
  (3)对“紧急的重大危险”的证明
  从某种程度上而言,“紧急的重大危险”类似于美国普通法中的妨害概念,但比普通的侵权案件需要的证据更少。美国环境法从总体上是脱离了传统的侵权法基础的,因为其主要涉及环境公共利益的保护,而对私益的保护是在普通法的规制之下,原告可以按照普通法的要件来进行诉讼并获得赔偿,但不允许任何人从公民诉讼中获得经济利益。法院对“紧急的重大危险”的证明要求倾向于宽松,可以仅指受到威胁的伤害,即使至今并未实现。这可能比普通法的证明责任更容易完成。
  (4)构成“紧急的重大危险”的要件
  从联邦法院的实践来分析,构成紧急的重大危险,一般需要满足以下四个要件:一是必须有一定数量的人存在风险;二是污染物必须在RCRA所列的危险废物清单上;三是污染物必须在联邦或州环保局认可的一定水平之上;四是必须有泄露的途径。另外,原告需要证明被告在处理、储存、运输或处置危险废物或固体废物的过程中造成了紧急的重大危险,并且被告对这种危险起到一定作用,即原告需要证明被告的行为与危险之间存在一定程度的因果关系。这一要求与超级基金法的法律责任大不相同。后者不需要证明任何程度的因果关系,责任主体承担的是严格责任。如果州环保局已经投入相当的资源对污染进行调查或进行修复的计划,即使时间并不确定,这一事实本身也可成为证明紧急的重大危险存在的证据。在著名的Maine People’s Alliance and NAT. v. Mallinckrodt一案中,在面临不确定性因素时,法院如何判定“紧急的重大危险”显得尤为重要。通常情况下,法院在涉及技术问题时是比较审慎的,保持不过度延伸的态度,即认可双方所提交证据在数据上的差异性和不确定性,并在此基础上较为宽泛地认定构成紧急、重大危险。
  (五)启示与借鉴
  1.加强污染源头治理和过程监管
  RCRA所建立的“从摇篮到坟墓”的管控机制有效地控制了污染物的源头,减少了污染物的产生;其对生产者、运输者和TSD设施的严格规制,从各个环节减少了污染的可能性。因此,我们可以借鉴这一模式,从源头进行控制。一是对废物进行科学分类,以列举式和描述式结合的方式将尽可能多的物质列入监管体系,将危险废物的提取物及与其他废物的混合物也纳入规制范围,防范企业以提取或混合等方式规避法律,从危险废物的产生上进行严格限制;二是对生产者、运输者和相应的处置设施进行分类规定,严格规定各个环节的操作规程和法律责任,对各个环节可能存在的风险进行控制,实现危险废物“从摇篮到坟墓”的全过程监管。
  2.防范紧急、重大危险
  “预防为主”是我国新修订的环保法确定的环境保护的五个基本原则之一,这一原则在土壤污染预防方面具有更为突出的意义。因为土壤一旦受到污染,其自我修复能力差、修复时间长、治理成本高、技术难度大,因此,从源头上控制污染,减少污染物的产生,是最有效的防止土壤污染的手段。正在起草的土壤污染防治法(草案)虽然也设计了“预防和保护”一章内容,但对如何预防,规定仍然不够细致,相关制度的操作规程仍需要进一步细化,从而使其具有可操作性。具体而言,我国可以借鉴RCRA中对“紧急、重大危险”的防范,在土壤污染防治的立法中特别强调对污染预防的规定,引入“紧急、重大危险”的概念,对造成土壤污染的风险进行有效的监管。在司法实践中,可以结合最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条关于“具有损害社会公共利益重大风险”行为的规定,在损害后果和因果关
我能说我还比较喜欢洗碗吗
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